19 апреля 2010 г. вступила в силу 18-ая поправка к Конституции 1973 г. Исламской Республики Пакистан/ИРП – акт исторический, законодательно закрепляющий социально-политические изменения в обществе.
Неделей раньше, 8 апреля 2010 г. члены Национального собрания/НС (нижняя палата парламента) большинством голосов, 292 из 342, проголосовали за отмену 17-ой поправки; после многодневного обсуждения в целом одобрили 18-ю поправку к Конституции. Согласно процедуре принятия или отмены любого законодательного акта требуется две трети голосов избирателей; затем законопроект направляется в Верхнюю палату парламента – Сенат.
15 апреля 2010 г. сенаторы большинством голосов (90 из 100сенаторов) после бурных дебатов одобрили 18-ю поправку. В тот же день действующий президент Пакистана Асиф Али Зардари подписал законопроект, и она вступила в силу.
Основными положениями ее являются: отмена 17-ой поправки; предоставление парламенту права контроля за назначением судей в суды высшей инстанции; усиление провинциальной автономии; переименование Северо-Западной пограничной провинции /СЗПП в Хайбер-Пахтунхва и т.д.
При разработке законопроекта были соблюдены все процессуальные формальности — документ готовился специальной парламентской Комиссией по конституционной реформе во главе с сенатором Раза Рабани/Raza Rabbani от Пакистанской народной партии /ПНП; в ее состав входили 26 представителей всех 14 политических партий, имеющие места в парламенте.
Одним из основных изменений в государственном устройстве согласно 18-ой поправки к Конституции – перераспределение власти между президентом и премьер-министром, т.е. в данном случае переход обязанностей главы исполнительной власти от президента Асифа Али Зардари к главе кабинета министров Юсуфу Раза Гилани;
Местные парламентарии лишили президента страны таких основных конституционных прав как роспуск центрального и региональных правительств соответственно; назначение руководителей вооруженных сил, губернаторов провинций и т.д.
В соответствии с новыми мерами, президент Пакистана Зардари становится в значительной степени номинальный главой государства, который может распустить парламент только по рекомендации премьер-министра. В свою очередь в настоящее время глава кабинета министров становится самым могущественным человеком в стране, имея полный контроль над ядерными и обычными видами вооруженных сил Пакистана.
В целом принятие 18- ой поправки к Конституции многие аналитики рассматривают в нескольких плоскостях: государственном, межпартийном (правящая Пакистанская народная партия/ПНП и другие политические силы); внутрипартийным (ПНП) и т.д.
Если говорить о «государственном» уровне – то не столько принятие 18-ой, сколько отмена 17-ой поправки важна и символична для демократических сил в стране, так как она ассоциируется с правлением военных.
Впервые об отмене 17-ой поправки широко заговорили в период избирательной кампании ранней весной 2008 г., когда подавляющее большинство политических партий, принявших тогда участие в парламентских выборах, одним из главных требований выдвигали проведении конституционной реформы. Необходимость подобного шага объяснялась историческим бэкграундом.
Действующий Основной закон страны вступил в силу 14 августа 1973 г. в годы правления гражданского правительства во главе с премьер-министром Зульфикаром Али Бхутто.
В последующие десятилетия – годы военных и гражданских режимов –он подвергался изменениям, в первую очередь, переписывалась статья о главе исполнительной власти – в годы правления военных администраций генерала М.Зия-уль-Хака (05.07.1977 – 30.12.85 гг.) и генерала П.Мушаррафа (12.10.1999 – 27.11.2007 гг.) обязанности руководителя исполнительной власти переходили от премьер-министра к президенту.
Захват государственной власти в июле 1977 г. генералом М.Зия-Уль-Хаком в результате военного переворота, повлек за собой приостановление действия Конституции 1973 г., продолжавшееся вплоть до отмены военного режима в октябре 1985 г. Только благодаря принятию в том же месяце 8-ой поправки к Конституции 1973 г., генерал был легитимно признан главой государства, с переходом всей полноты власти от премьер-министра к президенту. Генерал-президент тогда получил исключительно широкие полномочия главы исполнительной власти и, одновременно занимая пост верховного главнокомандующего вооруженными силами страны.
После его гибели в августе 1988 г., Беназир Бхутто, дважды избиравшаяся на пост премьер-министра ИРП (декабрь 1988 – август 1990 гг.; октябрь 1993 – ноябрь 1996 гг.), несмотря на все попытки, так и не смогла отменить 8-ю поправку к Конституции 1973 г. (не набирала нужного количества голосов, чтобы проголосовать за ее отмену), и, возглавляя правящую в рассматриваемый период ПНП, вынуждена была все время лавировать между указаниями президентов страны, борьбой с оппозицией и фракционными распрями в собственной партии и т.д.
Миан Муаммаду Наваз Шариф, дважды (ноябрь 1990 – апрель 1993 гг.; февраль 1997 – октябрь 1999 гг.) менявший на посту премьер-министра Б.Бхутто, только в апреле 1997 г. все же смог добиться отмены 8-й поправки к Конституции, в результате которой полномочия президента были существенно ограничены; исполнительная власть вновь «вернулась» к премьер-министру согласно 16-й поправке к Конституции ИРП.
17 поправка к Конституции 1973 г. была принята 28 декабря 2003 г.; Ее одобрение также (как и в случае с генералом М.Зия-уль-Хаком) законодательно «оправдывала» приход к власти в результате военного переворота 12 октября 1999 г. генерала Первеза Мушаррафа; он (в его лице и вся армия) получил неограниченные легитимные права. В соответствии со статьей 58(2) (b) Конституции, «президенту предоставлялось право отправлять в отставку премьер-министра, распускать Национальную и провинциальные ассамблеи; одновременно исполнять обязанности президента и начальника штаба армии на один дополнительный год (нарушено – Н.З.) и т.д.
Второй раз генерал-президент П.Мушарраф приостановил действие некоторых статей Конституции 1973 г. уже с 17-ой поправкой с 3 ноября по 15 декабря 2007 г. , как было официально заявлено — «ввиду неподобающего поведения судей Верховного суда и роста террористической активности в Северо-Западной пограничной провинции…» ; в указанный период в стране действовал Временный конституционный указ/ Provisional Constitution Order.
П. Мушарраф дважды вводил режим чрезвычайного положения в ИРП за время своего пребывания на посту главы государства. И если первоначально – для легитимного вхождения во власть, то во втором случае — для укрепления во власти в принципиально новом качестве – гражданского президента (только 27 ноября 2007 г. ушел в отставку с поста начальника штаба армии).
Таким образом, как отмечали многие политологи, военные, придя к власти неконституционным путем, сразу же стремились «легализовать» свои широкие полномочия главы государства посредством 8-ой и 17-ой поправок к Конституции 1973 г. соответственно. И становятся понятны слова премьер-министра Юсуфа Раза Гилани, прозвучавшие на сессии Национального собрания 8 апреля 2010 г. — «Победила демократия», так как указанные поправки ассоциировались в народе с военными режимами в истории страны.
Уже отмечалось, что среди основных требований политических партий, участвовавших в парламентских выборах в феврале 2008 г., была отмена 17-ой поправки к Конституции.
Победа Пакистанской народной партии /ПНП (возглавляемой семьей Бхутто) создала в стране уникальную ситуацию – с одной стороны был сформирован гражданский кабинет министров, в состав которого вошли представители нескольких партий, выступавшие в целом против президента П.Мушаррафа; с другой стороны – глава исполнительной власти П.Мушарраф с огромными конституционными правами, в частности, он имел право под любым благовидным предлогом распустить ненавидевший его парламент.
Члены нового кабинета министров открыто бойкотировали президента П.Мушаррафа; назревал конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти. И именно в рассматриваемый период создается первый состав Комиссии по конституционной реформе, основная цель которой – разработка 18-ой поправки к Конституции 1973 г. с целью ограничения прав главы государства.
Мощная кампания импичмента была развернута для смещения законно избранного главы государства П.Мушаррафа. 17 августа 2008 г. П.Мушарраф в обращении к нации заявил об уходе с поста президента ИРП.
Уже 8 сентября 2008 г. Асиф Али Зардари (лидер ПНП) принял присягу на верность Конституции 1973 г. и…как президент Пакистана получил огромные конституционные права. Казалось бы, цель общества достигнута – в стране правит гражданская администрация, гражданский президент, военные легитимным путем «выведены» из политики, и выполняют основную функцию — защиты суверенитета страны.
Но именно в тот момент на передний план политической борьбы выходит Пакистанская мусульманская лига (Наваз Шарифа) /ПМЛ Н – давний политический противник семьи Бхутто – Зардари. На протяжении двух последующих лет он неистово борется за «букву» выполнения всех предвыборных обещаний, которые давала ПНП — ограничение конституционных прав президента и ряд других обязательств.
Но, возвращаясь к событиям весны 2008 г., выдвигаемые требования (включая поправку к Конституции) были направлены против президента П.Мушаррафа, то сегодня фактически ограничения коснулись другого лица, Асифа Али Зардари.
Таким образом, с отменой 17-ой и одобрением 18-ой поправки к Конституции, действующий президент, основной «политический оппонент» ПМЛ/Н фактически лишился своих огромных полномочий. Многие политологи подчеркивают, что 18-я поправка положила начало следующему этапу противостояния между Пакистанской народной партией и ПМЛ/Н.
И в ближайшей перспективе Наваз Шариф начнет следующее наступление на Конституцию 1973 г. – отмену положения о двух сроках пребывания на посту премьер-министра и возможность избирания на указанный пост в третий раз.
Политологи неоднозначно расценили размашистую подпись А.Зардари на законопроекте 18-ой поправки, лишившей его всей полноты государственной власти; многие объясняют это как вынужденный шаг (уже некоторое время назад премьер-министру передан контроль за ядерным арсеналом, военными и т.д.).
Что же касается самой правящей Пакистанской народной партии, несмотря на то, что в ее руках и законодательная, и исполнительная власть, ей с большим трудом удается сохранять лидирующие позиции в пакистанском обществе.
Судьба фактически подарила А.Зардари власть согласно «политическому завещанию» его жены Б.Бхутто, убитой в декабре 2007 г. За время пребывания на посту лидера партии (с января 2008 г.), он не сумел поднять ее престиж до уровня национальной; неискушенный в межпартийной борьбе, ему так и не удалось по многим вопросам договориться с сильным политическим оппонентом — партией мухаджиров/ MQM — даже в родной для ПНП провинции Синд и т.д.
Оставаясь официальным лидером Пакистанской народной партии, он уже не имеет властных полномочий в партии, так как кабинет министров (подавляющее большинство – члены ПНП) возглавляет премьер Юсуф Раза Гилани, и во многом от решений последнего и его преданности ПНП зависит сегодня и судьба партии. Многие политологи подчеркивают, что Зардари так «ослабил» свои позиции в партии, что вынужден был передать ее в «административное управление».
В Пакистане произошли изменения в системе государственного управления, как они скажутся в практической жизни общества и к каким последствиям они могут привести – покажет время; но опираясь на опыт политической истории страны — «демократические периоды» сопровождаются ужесточением межпартийной борьбы, народными волнениями, падением всех социальных показателей и… возвращением армии в политику.