по материалам Европейского совета по международным отношениям (ECFR)
Введение
Страны Магриба — Алжир, Марокко и Тунис – становятся все более сложными партнерами для Европы. За последние несколько лет их лидеры стали более настойчивыми в попытках установить условия отношений с Европейским союзом и его государствами-членами, используя сильные и уязвимые стороны своих стран, чтобы добиться уступок. Они превратили энергетические активы, угрозу миграции и даже риск экономического коллапса в инструменты для достижения дипломатических целей, отражения международной критики и получения финансовой поддержки без обременительных условий. Вместо того, чтобы сплотиться перед лицом этих шагов, европейские страны представили разрозненный ответ. После продемократических восстаний 2011 года по всему арабскому миру ЕС и его государства-члены объединились вокруг политики поддержки реформ и переходных процессов. Но после 2015 года всплеск миграции и растущая озабоченность по поводу терроризма – обе проблемы, которые играли важную роль во внутренней политике Европы, – привели к более транзакционному подходу. Совсем недавно военная операция России на Украине и необходимость борьбы с изменением климата побудили европейцев сосредоточиться как на поставках газа, так и на возобновляемых источниках энергии. Таким образом, государства-члены ЕС стремятся к укреплению отношений с теми странами Магриба, которые служат их национальным интересам. В то же время напряженность между двумя самыми могущественными странами Магриба – Марокко и Алжиром – резко возросла, что затрудняет европейским странам поддержание тесных связей с обеими государствами. На этом фоне политика наиболее влиятельных государств-членов ЕС в регионе — Италии, Франции, Испании и Германии – расходится, что определяется различными проблемами и приоритетами каждой страны. Опасения по поводу миграции означают, что Италия продвигает стратегию «взаимодействие в первую очередь» в отношениях с Тунисом, отдавая приоритет диалогу с президентом Кайсом Саидом, а не критике его выступления против демократии. Это также укрепило энергетические связи с Алжиром. Франция традиционно была лидером в европейской политике в отношении Магриба, но напряженность в отношениях с Марокко и Алжиром ограничила ее влияние в регионе. Испания удвоила свои тесные отношения с Марокко, спровоцировав дипломатический разрыв с Алжиром. Германия приобрела влияние в Тунисе, особенно как сторонница реформ, после 2011 года, но сейчас отступила и сосредоточилась в основном на инвестициях в возобновляемые источники энергии в регионе. Национальные отношения всегда определяли европейскую политику в отношении Магриба: Италия, Франция и Испания имеют тесные связи со странами региона, основанные на истории, наличия диаспоры, коммерческих связях и сотрудничестве в области безопасности, в то время как новый интерес Германии к реформам и зеленому переходу подкрепил ее участие. Но по мере того, как выбор, стоящий перед европейцами в странах Магриба, становился все более острым, и поскольку Алжир и Марокко приняли логику нулевой суммы, в которой любой шаг по углублению отношений с одним из них рассматривается другим как пренебрежение, национальные интересы стали особенно влиятельными, а европейская политика менее скоординированной.
Европа ослабляет себя в своих отношениях с Магрибом, придерживаясь такого фрагментированного подхода. Государства-члены ЕС неизбежно преследуют свои собственные интересы, но если бы они сформулировали их в рамках более широкого европейского видения, это дало бы им преимущество. Нынешний подход рискует позволить лидерам Северной Африки претендовать на превосходство в двусторонних отношениях, основанных на интересах. Но различные отношения Франции, Италии, Испании и Германии со странами Магриба могли бы стать источником силы для Европы, если бы они были более эффективно гармонизированы. Это помогло бы им достичь набора целей, которые они в целом разделяют: способствовать совершенствованию экономической политики и управления в Тунисе, способствовать прогрессу в направлении большей открытости в Алжире и углублять сотрудничество с Марокко, сопротивляясь дипломатическому давлению из-за спорной территории Западная Сахара. Таким образом, экспертами Европейского совета по международным отношениям подготовлен аналитический доклад, в котором излагается, каким образом лучший баланс между двусторонними связями и европейской координацией стал бы наиболее эффективной основой для достижения ЕС его долгосрочных целей в регионе.
События в Магрибе
В Магрибе последние пять лет были отмечены откатом демократии, экономическим спадом и растущей внутрирегиональной напряженностью, а также ощущением расширения прав и возможностей в отношениях трех государств с Европой. Европейцам необходимо рассматривать эволюцию политики государств-членов в отношении региона на этом фоне.
Тунис
В июле 2021 года президент Кайс Саид приостановил работу парламента Туниса и захватил практически неограниченную власть, положив конец эпохе демократизации в стране. С 2011 года в Тунисе прошла серия конкурентных выборов и расцвет гражданского общества и свободы СМИ. Но сменявшие друг друга правительства добились незначительного прогресса в преодолении значительного экономического и социального неравенства в стране. Это вызвало недовольство населения политическим классом и помогло Саиду, университетскому преподавателю конституционного права, который баллотировался от популистской антикоррупционной платформы, победить на президентских выборах в 2019 году. Его попытка бесконтрольно захватить власть 20 месяцев спустя вызвала массовые демонстрации, но его программа централизации власти, по-видимому, была встречена растущим общественным безразличием.
Первоначально Саид правил указами, но в июле 2022 года он протолкнул наспех составленную новую конституцию, которая изменила постреволюционное политическое устройство Туниса. Эксперт по конституционному праву Заид аль-Али описал новую систему как «гиперпрезидентскую», при которой исполнительная власть пользуется практически неограниченной свободой в своих действиях. Парламент страны превратился в «резиновый штамп»; судебная система Туниса больше не независима. Саид также отправил в тюрьму нескольких своих наиболее видных политических оппонентов, а также журналистов, юристов и профсоюзных деятелей, обвинив их в заговоре против государственной безопасности. Он объединил эти репрессивные шаги с ксенофобской риторикой и суверенным национализмом.
В то время как Саид сосредоточился на укреплении своей власти, экономическая ситуация в Тунисе продолжала ухудшаться. После нескольких лет медленного роста и отложенных экономических реформ последствия пандемии коронавируса и роста цен на сырьевые товары, вызванные военной операцией России на Украине, привели к кризису платежного баланса. Частный сектор ограничен в создании крупномасштабных рабочих мест из-за барьеров для входа и высокой стоимости ведения бизнеса, а это означает, что государственная занятость действует как предохранительный клапан для ограничения общественных трудностей. Но долги страны выросли: государственный долг составляет 77% ВВП, а в 2024 году должны быть выплачены платежи по обслуживанию долга в размере 2,6 млрд долларов, и эта сумма впервые превышает расходы на оплату труда в государственном секторе. Международный валютный фонд (МВФ) и официальные лица Туниса достигли соглашения на уровне персонала о сделке на сумму 1,9 млрд долларов в 2022 году, но Саид отказался принять его. Он заявил, что Тунис не подчинится «диктату, исходящему из-за рубежа», уволив своего министра финансов после того, как последний заявил, что сделка с МВФ облегчит получение другого финансирования.
За последние несколько месяцев 2023 года финансовое положение Туниса немного улучшилось благодаря увеличению доходов от туризма и денежных переводов от тунисцев, работающих за рубежом. Тем не менее, без соглашения с МВФ Тунису предстоит очень сложный год. Бюджет на 2024 год зависит от получения значительного нового финансирования из-за рубежа, в том числе 470 млн евро от Саудовской Аравии, 286 млн евро от Алжира и около 3 млрд евро из неуказанных источников. Министр финансов Туниса утверждает, что деньги поступят за счет «отношений страны с братскими и дружественными странами».
В прошлом году также наблюдался резкий рост числа нелегальных мигрантов, пересекающих границу из Туниса в Европу, причем почти все они прибыли в Италию. Более 150 000 человек прибыли в Италию по Центрально-Средиземноморскому маршруту в 2023 году по сравнению со 105 000 в 2022 году. Считается, что более 97 000 из них выехали из Туниса, а почти все остальные — из Ливии. Многие из этих мигрантов прибыли транзитом через Тунис из стран Африки к югу от Сахары, особенно из Кот-д’Ивуара и Гвинеи. Но с 2020 года значительное число тунисцев также направляются в Италию.
В ответ, как на экономические проблемы Туниса, так и на рост миграции, ЕС заключил меморандум о взаимопонимании с Тунисом в июле 2023 года. Соглашение объединило часть финансирования ЕС, которое уже было выделено Тунису на управление границами, с дальнейшей бюджетной поддержкой. Это было дополнено обещанием дополнительной макрофинансовой поддержки в размере 900 млн евро, которая будет оказана после подписания соглашения с МВФ. В соглашении также изложена более широкая повестка дня сотрудничества, охватывающая обмены между людьми, экономическое развитие, инвестиции и торговлю, возобновляемые источники энергии и миграцию. Но сделка вызвала споры в Европе. Ее объявление совпало с разоблачениями того, что тунисские силы безопасности доставили большие группы мигрантов из стран к югу от Сахары в пустынные районы на границах страны и изгнали их без еды и воды — практика, которую Тунис продолжает. А в октябре 2023 года Саид объявил, что отклонит выплату ЕС Тунису в размере 60 млн евро, утверждая, что она слишком мала и не демонстрирует «уважения», которое должно быть основой партнерства.
Алжир
Алжир извлек выгоду из кризиса на Украине. Резкий рост цен на нефть и газ и поиск европейскими странами альтернативных поставщиков для замены российского газа стали благом для лидеров Алжира, позволив им укрепить общественный договор, который использует доходы от углеводородов для купли-продажи общественного недовольства. В 2022 году в стране зафиксирован профицит текущего счета в размере 19 млрд долларов (9,8% ВВП). И, хотя цены на газ упали в 2023 году, Алжир по-прежнему имел положительное сальдо текущего счета в размере 2,9 млрд долларов за первую половину того же года. В бюджете страны на 2024 год указано, как этот профицит используется для снижения растущей стоимости жизни, в том числе за счет значительного повышения заработной платы в государственных учреждениях и расходов на жилищное строительство. Алжирский газ, поставляемый как по трубопроводам, так и в виде сжиженного природного газа, сыграл важную роль в том, что позволил ЕС достичь своей цели по заполнению газохранилищ на 90% раньше установленного срока в ноябре 2023 года. Экспорт газа из Алжира в Европейский союз вырос с 41,8 млрд куб. м в 2021 году до 55,2 млрд куб. м в 2022 году.
Экономические выгоды от нефтегазового бума позволили президенту Алжира Абдельмаджиду Теббуну укрепить позиции своего режима у себя дома. Это последовало за массовыми антиэлитными протестами «Хирак» в 2019 году, которые привели к отставке давнего лидера страны Абдельазиза Бутефлики. Но выборы Теббуна в декабре 2019 года представляли собой подтверждение власти правящего класса страны, непрозрачной сети военных и экономических элит, а не смену политической системы, к которой призывали протестующие. Протесты, тем не менее, были приостановлены в 2020 году из-за пандемии коронавируса; Теббун предотвратил любое возобновление протестов благодаря сочетанию государственных расходов и усиления репрессий. Власти расправляются с активистами оппозиции и критиками, подвергая их неоднократным судебным преследованиям и арестам. По оценкам активистов, более 200 человек были заключены в тюрьму за политическую деятельность, включая таких видных деятелей, как журналисты Ихсане Эль Кади и Мустафа Бенджемаа.
Тем не менее, экономическое будущее Алжира остается нестабильным. Газовая промышленность страны продолжает страдать из-за плохой инфраструктуры и ограниченной мощности газовых месторождений, которые в настоящее время используются. В обновлении по Алжиру, опубликованном осенью 2023 года, Всемирный банк утверждал, что «необходимы продолжение реформ для стимулирования инвестиций частного сектора, роста и диверсификации [для] повышения эффективности и устойчивости экономики». Но эти реформы продвигаются (в лучшем случае) медленно, поскольку Теббун пытается заручиться общественной поддержкой и укрепить свои позиции среди связанной с нефтью и газом армии и политического истеблишмента в преддверии выборов в 2024 году.
Правительство неоднократно откладывало запланированные реформы по сокращению субсидий на топливо и улучшению функционирования налоговой системы. Несмотря на потенциал Алжира в производстве возобновляемой энергии, включая экологически чистый водород, режим не решался предпринять решительные шаги в направлении этого перехода. Теббун также придерживается более напористой внешней политики, направленной на повышение регионального и международного авторитета Алжира и улучшение его общественного положения. Это включало решительный ответ на то, что алжирские официальные лица называют «серией провокаций» со стороны Марокко, приведших в последние годы к резкому росту напряженности между двумя ведущими странами Магриба. Их соперничество сосредоточено на спорной территории Западной Сахары, на которую претендует Марокко (и которая в значительной степени оккупирована), но где Алжир поддерживает право на самоопределение местного сахарского народа и представляющего его движения Фронта ПОЛИСАРИО. Алжир разорвал дипломатические отношения с Марокко в сентябре 2021 года. Это было сделано не только в ответ на военные действия Марокко в Западной Сахаре, но и на нормализацию отношений с Израилем и на заявления некоторых марокканских официальных лиц в поддержку сепаратистских движений в Алжире. Хотя спор не перерос в какую-либо прямую военную конфронтацию между двумя странами, он привел их к принятию логики нулевой суммы в своих отношениях с третьими странами.
Марокко
Марокко теперь рассматривает Западную Сахару как «призму, через которую [оно] рассматривает свое международное окружение», как сказал король Мухаммед VI в своей речи в 2022 году. Он добавил, что речь идет о «ясном и простом показателе искренности дружеских отношений» между Марокко и его международными партнерами. В последние годы страна предприняла растущее дипломатическое наступление, чтобы добиться международного признания своих притязаний на эту территорию. Эти усилия получили огромный импульс, когда президент США Дональд Трамп согласился признать Западную Сахару частью Марокко в декабре 2020 года в обмен на нормализацию отношений Марокко с Израилем. Администрация Байдена не отменила это решение, хотя также не предприняла никаких действий в развитие его, таких как открытие консульства на территории; официальные лица США избегали повторять заявление Трампа.
Хотя государства-члены ЕС выражают разные взгляды на наиболее желаемый результат в Западной Сахаре, они подписываются под общей позицией поддержки поддерживаемого ООН процесса достижения «справедливого, прочного и взаимоприемлемого политического решения». Однако собственные суды ЕС неоднократно заставляли его разъяснять, что он не рассматривает Западную Сахару как территорию Марокко, и что Марокко не может законно заключать соглашения, включающие эту территорию, без подлинного согласия сахарского народа. В последнем по времени решении, вынесенном в сентябре 2021 года, Суд общей юрисдикции Европейского союза постановил, что соглашения между ЕС и Марокко о торговле и рыболовстве не распространяются на Западную Сахару. Европейская комиссия и Совет подали апелляцию, и суд, вероятно, вынесет решение по апелляции в первой половине 2024 года. После предыдущих судебных решений ЕС работал с Марокко над пересмотром соответствующих соглашений. Однако, если Европейский суд (ECJ) поддержит решение Суда общей юрисдикции, это, по-видимому, исчерпает доступные варианты включения Западной Сахары в соглашения. Это спровоцировало бы серьезный кризис в отношениях между Марокко и ЕС. Действительно, Марокко ненадолго приостановило связи с ЕС после более раннего решения Европейского суда в 2016 году. Король сказал, что Марокко никогда не согласится ни на какую экономическую или коммерческую инициативу, исключающую Западную Сахару, хотя, поскольку 56% марокканского экспорта направляется в ЕС, для страны, вероятно, было бы непомерно дорого выполнить эту угрозу.
Нежелание ЕС провоцировать кризис в отношениях с Марокко свидетельствует о дипломатическом мастерстве страны в превращении себя в эффективного партнера для Европы. Помимо тесных связей с Испанией и Францией (обсуждаемых ниже), Марокко пошло дальше своих соседей в диверсификации своей экономики, привлечении европейских инвестиций и использовании возобновляемых источников энергии. Марокко подписало партнерство в области зеленой энергетики с ЕС в октябре 2022 года, первое соглашение между ЕС и любым партнером, которое призвано послужить образцом для будущих соглашений. Партнерство направлено на усиление координации политики и содействие экологичным проектам. В Марокко уже находится одна из крупнейших в мире электростанций концентрированной солнечной энергии.
Несмотря на экономический прогресс, Марокко по-прежнему сталкивается с проблемами в углублении и распространении преимуществ экономического роста на все общество. МВФ резюмировал эти трудности в октябре 2023 года как «высокую долю неактивной молодежи, большие пробелы в экономических возможностях для женщин, фрагментированную систему социальной защиты и сохраняющиеся барьеры для развития частного сектора». Марокканские лидеры разработали план устранения этих недостатков с помощью новой модели развития, о которой было объявлено в 2021 году. Страна также сохраняет жесткий контроль над свободой слова, используя судебное преследование по сомнительным обвинениям и другие формы запугивания, чтобы попытаться подавить критические голоса. Наконец, отношения Марокко с некоторыми европейскими институтами были напряженными из-за утверждений о том, что страна использовала израильское шпионское оборудование Pegasus для отслеживания сообщений европейских политиков и проводила кампанию по подкупу в Европейском парламенте.
Эти события в странах Магриба взаимодействуют с проблемами и движущими силами политики четырех наиболее влиятельных государств-членов ЕС, способствуя расхождению в Европе.
Италия: новообретенный лидер в политике Средиземноморья
Для Италии несколько необычно играть активную роль в попытках формировать европейскую внешнюю политику. Однако в 2023 году ее правительство предприняло решительные усилия по определению политики ЕС в отношении Туниса. Итальянские лидеры настаивают на политике прагматичного взаимодействия, ориентированной на миграцию и экономику. Меморандум о взаимопонимании, который президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен подписала с Кайсом Саидом в июле 2023 года, стал результатом итальянской инициативы. Действительно, премьер-министр Италии Джорджиа Мелони уделяет приоритетное внимание налаживанию связей с Саидом: в июне 2023 года она посетила Тунис дважды в течение недели, во второй раз вместе с фон дер Ляйен и премьер-министром Нидерландов Марком Рютте. Те же три лидера вернулись в Тунис для подписания меморандума. По мнению итальянских аналитиков, инициатива была не результатом стратегического планирования, а скорее импровизированной реакцией на кризис. Прибытие в Италию 27 000 мигрантов в марте и апреле 2023 года – более чем в пять раз больше, чем за эти месяцы годом ранее, – создало настоятельную необходимость действовать. Итальянские официальные лица описывают миграцию из Туниса как проблему, которая может оказать прямое влияние на национальную безопасность Италии. Вдобавок ко всему, Мелони столкнулась с публичным провалом одной из своих фирменных стратегий — сдерживания миграции. Ее потребность в символической демонстрации того, что она предпринимает решительные действия по решению проблемы миграции из Туниса, объясняет своеобразный характер меморандума, который не содержал никаких новых и обязательных обязательств. Символика расширенного партнерства была для обеих сторон главным преимуществом соглашения.
Двусмысленный характер меморандума, по-видимому, вызвал некоторое разочарование тунисской стороны. Саид подразумевал это, например, в своем заявлении о том, что суммы, выделяемые комиссией, были слишком малы. Но итальянское правительство продолжает настаивать на том, чтобы ЕС продвигался вперед в реализации повестки дня документа. Итальянские официальные лица признают, что Саид — сложный партнер, но они утверждают, что лучший способ работать с ним — завоевать его доверие и предложить пакет мер, который продемонстрирует, что европейцы прислушиваются к его озабоченностям, в том числе по поводу внутренней стабильности в Тунисе. Они не видят альтернативы сотрудничеству с Саидом, поскольку он единственный человек, который имеет значение в тунисской политике и остается наименее непопулярной политической фигурой в стране. Итальянские официальные лица утверждают, что взаимодействие с Саидом может дать им небольшую возможность умерить его авторитарный дрейф, но ясно, что они будут настаивать на своем подходе к Саиду, даже если этого не произойдет. Некоторые официальные лица считают, что у Мелони и Саида хорошее взаимопонимание: как сказал Саид Мелони во время ее визита в Тунис: «Вы женщина, которая говорит вслух то, что другие думают молча». Важность связей между Италией и Тунисом дает итальянскому правительству мощный стимул поддерживать хорошие отношения. Италия впервые обогнала Францию в качестве ведущего торгового партнера Туниса в 2022 году.
Наиболее важно то, что итальянские лидеры опасаются последствий дальнейшего ухудшения экономической ситуации в Тунисе, что может привести к массовым беспорядкам и вынудить еще большее количество мигрантов уехать в Италию. По мере углубления экономических проблем Туниса Италия настаивала на том, чтобы МВФ принял «прагматичный» подход, и, по сообщениям, предложила МВФ выделить средства до подтверждения его соглашения с Саидом. Итальянские официальные лица пока соглашаются с тем, что крупномасштабная финансовая помощь ЕС Тунису остается обусловленной соглашением с МВФ. Но они хотят, чтобы ЕС изучил более креативные варианты продолжения поддержки страны, если сделка с МВФ окончательно развалится. Как выразился один чиновник, у Италии «нет плана Б на случай экономического коллапса в Тунисе, а последствия слишком ужасны, чтобы их рассматривать».
Помимо Туниса, итальянское правительство считает себя пионером в создании новой модели отношений с Северной Африкой в более широком смысле. Италия долгое время поддерживала хорошие отношения с Алжиром, отчасти основанные на роли основателя энергетической компании Eni Энрико Маттеи в поддержке независимости Алжира. Газопровод, который проходит из Алжира через Тунис в Италию, назван в честь Маттеи. В 2022 году тогдашний премьер-министр Италии Марио Драги подписал серию соглашений с Алжиром, которые превратили страну в крупнейшего поставщика газа в Италию, заменив Россию. Импорт газа из Алжира в Италию вырос примерно с 20 млрд куб. м в 2021 году до 22,4 млрд куб. м в 2022 году, увеличившись на 12%. В январе 2023 года Джорджия Мелони посетила Алжир вместе с руководителями Eni, и компания подписала соглашения с алжирской государственной газовой компанией Sonatrach о сотрудничестве в повышении энергоэффективности и экспортного потенциала Алжира, а также о развитии проектов в области зеленой энергетики. В этом контексте Мелони в январе 2024 года представил широкий план итало-африканского сотрудничества в области энергетики, миграции и развития, также названный в честь Маттеи. Широко известный «план Маттеи» основан на видении «сотрудничества на равноправной основе», которое хорошо согласуется с подходом Италии «сначала взаимодействие». У него также есть веское миграционное обоснование: например, Мелони изложила в своей речи в Организации Объединенных Наций, что «план Маттеи» обеспечит «серьезную альтернативу феномену массовой миграции, состоящую из работы, профессиональной подготовки, возможностей в странах происхождения и законных и согласованных путей миграции». Мелони, похоже, пытается сбалансировать свою краткосрочную потребность в сдерживании миграции с долгосрочным видением управления миграцией посредством развития. Приоритеты плана будут включать образование и профессиональную подготовку, здравоохранение и сельское хозяйство, а также водные ресурсы и энергетику. Большая часть инвестиций, предусмотренных «планом Маттеи», служит амбициям Мелони по превращению Италии в энергетический центр для поставок из Африки в Европу, с акцентом как на газ, так и на экологически чистое электричество и водород. Тем не менее, Италии потребуется поддержка Европы, чтобы план увенчался успехом. Мелони сообщила, что первоначальное выделение финансирования составит около 5,5 млрд евро – сумма, которая будет иметь реальное значение, только если она будет гармонизирована с более широкой европейской политикой.
Таким образом, Алжир и Тунис занимают центральное место в политике Италии. Но Италия также поддерживает связи с Марокко и считает эту страну стратегическим партнером. Итальянская промышленность вложила значительные инвестиции в Марокко, особенно в цепочку создания стоимости автомобильной продукции страны. Отношения Италии, как с Алжиром, так и с Марокко сохраняются, возможно, потому, что последнее не считает Италию достаточно близким партнером, чтобы настаивать на решении вопроса о Западной Сахаре. Тем не менее, Италия, вероятно, будет выступать против любых шагов, которые могут поставить под угрозу ее отношения с Алжиром, таких как попытка Европы обойти юридическое обязательство проводить различие между товарами из Марокко и Западной Сахары, если Европейский суд вынесет решение против Марокко позднее в этом году.