по материалам Европейского совета по международным отношениям (ECFR)
Франция: бремя ожиданий
Будучи бывшей колониальной державой в Тунисе, Алжире и значительной части Марокко, Франция унаследовала глубокие экономические, социальные и культурные связи в Магрибе. Действительно, ни одна другая страна в Европе не может сравниться с интенсивностью французских связей между тремя странами. Основная часть алжирской и тунисской диаспор в Европе базируется во Франции, а также значительная часть из Марокко. В 2021-2022 годах во Франции учились более 46 000 марокканцев, что составляло самую большую группу иностранных студентов в стране; 31 302 алжирских студента составляли вторую по величине группу. Более того, в 2023 году в Марокко проживало 51 000 граждан Франции, что вдвое больше, если учитывать двойное гражданство.
В последние годы эти связи не переросли в простые политические отношения. Поскольку ее связи и интересы простираются по всему Центральному Магрибу, у Франции нет альтернативы, кроме как придерживаться подхода, который уравновешивает отношения со всеми тремя странами. По этой причине он традиционно отдавал предпочтение форматам, объединяющим страны Магриба в более крупные организации, такие как Союз Средиземноморья. Но сила взаимосвязей и исторических связей Франции также означает, что она является объектом высоких ожиданий и требований со стороны стран Магриба. Управлять ими стало сложнее по мере роста внутрирегиональной напряженности. Более того, сохранение националистической чувствительности в Алжире и суверенной идеологии Кайса Саида в Тунисе представляют проблему для Франции в свете ее прошлой колониальной роли.
Отношения Франции, в частности, с Марокко, в последние годы пережили период турбулентности. Одной из причин этого является позиция Франции по Западной Сахаре. После того, как Трамп изменил позицию США по территории, Франция стала следующим призом для Марокко в его кампании по укреплению своих притязаний на суверенитет. Франция долгое время была одним из самых решительных европейских сторонников предлагаемого Марокко решения его спора с сахарцами, согласно которому Западная Сахара рассматривалась бы как автономный регион под суверенитетом Марокко. Французские лидеры последовательно описывали этот план как «серьезную и заслуживающую доверия основу» для разрешения спора. Но этот тезис, который когда-то, казалось, в полной мере относился к Марокко, теперь выглядит слабым по сравнению с позициями США и, как обсуждается ниже, Испании. В результате Марокко развернуло постоянную кампанию давления: как сказал один французский чиновник, «Марокко хочет большего из-за того, что сделал Трамп».
Но Западная Сахара — не единственный источник напряженности. В сентябре 2021 года Франция объявила, что сократит количество виз всех типов для всех трех стран Центрального Магриба, установив процент отказов в размере 50% для заявлений из Марокко и Алжира и 30% для Туниса. Эта мера стала ответом на предполагаемое отсутствие сотрудничества со стороны этих стран в принятии возвращения незаконных мигрантов из Франции. Этот шаг вызвал особое негодование в Марокко, элиты которого привыкли регулярно путешествовать между двумя странами. После вызванного этим резонанса Франция отменила ограничение для всех трех стран в декабре 2022 года – шаг, впервые обнародованный министром иностранных дел Франции Катрин Колонна в Рабате.
Еще одним раздражителем в отношениях стала инициатива президента Эммануэля Макрона по улучшению отношений Франции с Алжиром. Макрон вступил в должность в 2017 году, взяв на себя обязательство заняться колониальным наследием Франции более непосредственно, чем предыдущие правительства. А в следующем году он стал первым французским лидером, официально признавшим применение Францией пыток во время войны за независимость Алжира. Но затем президент настроил против себя алжирцев в 2021 году, прокомментировав, что «военно-политическая система» страны жила за счет истории колониальной войны в качестве «мемориальной ренты» для легитимизации своего правления. Чтобы восстановить связи, Макрон провел громкий визит в августе 2022 года.
Однако попытка Макрона углубить партнерство Франции с Алжиром дорого обошлась отношениям с Марокко, как признают французские официальные лица. На отношение Франции к Марокко также повлияли разоблачения обширной программы шпионажа Марокко, которая, как сообщается, была нацелена на телефон Макрона для взлома. Но есть признаки того, что отношения Франции с Марокко улучшаются. В октябре 2023 года Марокко назначило нового посла во Франции, заняв должность, которая оставалась незанятой с начала года. Король Мухаммед VI также принял верительные грамоты посла Франции в Марокко почти через год после его назначения.
Тем временем инициатива Макрона по улучшению отношений с Алжиром продвигается в лучшем случае медленно. Его попытка перезагрузить отношения была продиктована не только интересом к обширным запасам газа в Алжире, говорят официальные лица, но и политической целью окончательно покончить с наследием войны за независимость. Однако официальные лица полагают, что, хотя Макрон установил хорошие отношения с Теббуном, он, возможно, изначально переоценил пространство для маневра президента Алжира в закрытой системе алжирского режима.
Одной из центральных инициатив было создание совместной комиссии алжирских и французских историков в рамках усилий Макрона противостоять колониальной эпохе, которая к настоящему времени провела три заседания, хотя прогресс в доступе к архивам был спорадическим и непоследовательным. Любой надежде на улучшение сотрудничества между Францией и Алжиром в вопросах безопасности в Сахеле препятствовал тот факт, что обе страны столкнулись с дипломатическими неудачами в регионе. Это наиболее очевидно в случае Франции, чьи войска попросили вывести военные правительства Мали, Буркина-Фасо и Нигера; но Алжир тоже потерял влияние, поскольку переговорные процессы, которые он спонсировал, в частности, Алжирское мирное соглашение 2015 года для Мали, были сорваны переворотами. Французский политик Фредерик Пети опубликовал критический отчет о франко-алжирских отношениях осенью 2023 года, утверждая, что двусторонние отношения между государствами по-прежнему по существу заблокированы, и что Франции следует сосредоточиться на неправительственной дипломатии, которая укрепила бы связи между французским и алжирским обществами. Тем не менее, официальные лица заявляют, что Макрон привержен проекту улучшения официальных связей и что алжирский режим может продолжить эволюционировать в сторону большей гибкости в ближайшие несколько лет.
Политика Франции в отношении Туниса все еще формируется. Как и Италия, она сильно заинтересована в стабильности и экономическом благополучии страны: в Тунисе работает более 1000 французских предприятий, в которых занято от 140 000 до 150 000 человек. Франция также хочет ограничить миграцию, поскольку многие тунисские мигранты добираются во Францию через Италию. Французские министры поссорились со своими итальянскими коллегами по поводу того, разрешает ли Италия некоторым из этих мигрантов проезжать через страну без регистрации. Чтобы ослабить напряженность, официальные лица заявляют, что Макрон готов поддержать усилия Мелони по укреплению безопасности границ Туниса и укреплению финансов страны. Но во французской системе продолжаются внутренние дебаты о том, насколько возможно и желательно сотрудничать с Саидом по вопросам миграции, и какую экономическую поддержку Европа должна оказать Тунису, если соглашение с МВФ не будет завершено.
Испания: крен в сторону Марокко
В марте 2022 года марокканский дворец сообщил, что король получил частное письмо от премьер-министра Испании Педро Санчеса, в котором он описал план автономии Марокко для Западной Сахары как «самую серьезную, реалистичную и заслуживающую доверия» основу для урегулирования конфликта. Это стало четким шагом Испании навстречу позиции Марокко. Это также пошло дальше всего, о чем говорили французские лидеры или лидеры любой другой европейской страны, превзойдя марокканский план по сравнению с другими возможными решениями. Изменение позиции Испании было попыткой восстановить отношения с Марокко после длительного спора между странами, который начался после того, как Мадрид разрешил лидеру Фронта ПОЛИСАРИО Брахиму Гали пройти лечение в Испании. Сделав этот шаг, Санчес показал, что он готов поставить отношения с Марокко выше более всеобъемлющего видения политики в отношении Магриба.
Отношения Испании с Марокко всегда имели решающее значение. Два автономных испанских города, Сеута и Мелилья, находятся внутри Марокко; их границы являются единственными сухопутными границами между Европой и Африкой. Всего 14 километров разделяют основные территории Испании и Марокко через Гибралтарский пролив. После взрывов поездов в Мадриде в 2004 году, совершенных группой преимущественно марокканских иммигрантов, испанские власти рассматривали сотрудничество со спецслужбами Марокко как жизненно важное для безопасности Испании.
Тем не менее, после присоединения к Европейскому сообществу в 1986 году Испания попыталась вписать свою политику в отношении Марокко в более широкие рамки европейской политики в отношении Магриба. Как утверждал историк Мигель Эрнандо де Ларраменди, Испания надеялась, что, европеизировав свои отношения с Магрибом в 1980-х и 1990-х годах, она сможет обеспечить европейские ресурсы для содействия стабильности и процветанию в регионе, а также поощрять интеграцию. Надежды на региональную интеграцию рассеялись из-за напряженности в отношениях между странами Магриба, но Испания выиграла от того, что разрешила спорные вопросы торговли и рыболовства в европейских рамках. Наряду с этим Испания поддерживала двусторонние отношения как с Марокко, так и с Алжиром, подписав договоры о дружбе с обеими странами. Испания зарекомендовала себя как ведущий торговый партнер Марокко, объем торговли с начала века увеличивался в среднем на 10% ежегодно. Тем временем Алжир был ведущим поставщиком природного газа в Испанию, обеспечивая 40% потребностей Испании в 2021 году, в основном за счет трубопровода Medgaz, который напрямую связывает две страны.
Давление Марокко на Испанию росло еще до марта 2022 года. Хотя решение лечить Гали было непосредственной причиной разрыва отношений в прошлом году, оно было принято на фоне растущих требований Марокко пересмотреть политику Испании в отношении Западной Сахары. Следствием стал всплеск 8000 мигрантов, пытавшихся въехать в Сеуту и Мелилью в течение двух дней в мае 2021 года, при этом марокканская полиция ничего не делала, чтобы остановить их. Испанские официальные лица пожаловались, что это был акт шантажа со стороны Марокко. Тем не менее, инцидент, похоже, сыграл свою роль в том, что в конечном итоге убедил Испанию в необходимости восстановления отношений, что привело к изменению позиции. Испанские официальные лица также говорят, что Испания осознавала, что в новом геополитическом контексте у Марокко были другие варианты альянсов, ослабляющие влияние Испании.
Испанские официальные лица защищают сдвиг в отношении Западной Сахары как жест, который не меняет их фундаментальной приверженности переговорному процессу ООН. Они также говорят, что это позволило отношениям Испании с Марокко перейти на новый уровень. В апреле 2022 года Санчес и король Мохаммед VI подписали декларацию принципов, в которой изложена дорожная карта будущих действий, включая запуск или перезапуск серии рабочих групп, охватывающих все основные области, представляющие взаимный интерес, такие как миграция, определение морских границ, торговля, образование, наука и культура. Более того, они договорились работать над полной нормализацией торговли между Марокко и Сеутой и Мелильей: в Сеуте никогда не было таможенного поста, в то время как таможенный пост в Мелилье был закрыт Марокко в 2018 году.
Официальные лица говорят, что рабочая атмосфера и доверие между двумя сторонами значительно улучшились. Но на сегодняшний день ощутимых результатов немного. Что касается таможни, министр иностранных дел Марокко недавно заявил, что проблемы обязательств или политики нет, но остается «проблема технической реализации». Письмо Санчеса королю представляло собой конкретную выгоду для Марокко в обмен на обещание будущих выгод для Испании. Тот факт, что Марокко объявило условия письма без согласия Испании или предварительного уведомления о нем, говорит о том, что Марокко извлекло выгоду из этого эпизода.
Изменение позиции Испании также ознаменовало явный конец политике поддержания определенного баланса в ее отношениях с Марокко и Алжиром. Алжирские лидеры не были проинформированы об этом письме и были особенно разгневаны, когда министр иностранных дел Испании Хосе Мануэль Альбарес, застигнутый врасплох откровением Марокко, предположил, что они были в курсе. В ответ Алжир приостановил действие договора о дружбе с Испанией и объявил, что прекращает торговлю почти во всех секторах. Закупки Алжиром испанских товаров упали с 329 млн евро в июне и июле 2021 года до 94 млн евро в июне и июле 2022 года — и с тех пор продолжают падать. В свете растущей ренационализации европейской политики в отношении Магриба ни одна другая европейская страна не была заранее проинформирована об изменении позиции Испании, и ни одна не встала на защиту Испании по поводу торговли с Алжиром, хотя торговля является европейской компетенцией. Вместо этого другие государства-члены, особенно Франция и Италия, извлекли коммерческую выгоду, увеличив экспорт в Алжир.
Но Алжир не прекращал поставки газа в Испанию. В пресс-релизе от октября 2023 года официальные лица компании Sonatrach подчеркнули «важную роль компании в поставках газа в Испанию и Европу в целом как надежного поставщика». Однако, поскольку спор совпал с запланированным пересмотром контракта, похоже, что цена, которую Испания платила за газ, значительно возросла. В конце 2023 года появились признаки того, что спор может ослабнуть, поскольку Алжир объявил, что назначает посла в Испании после 19-месячного перерыва. Одна из причин может крыться в выборах в Испании в июле 2023 года. Алжирские официальные лица, возможно, ждали прихода к власти нового правительства Испании, которое заменит премьер-министра, который, по их мнению, их предал, но решили подвести черту под спором после того, как результаты показали, что Санчес, скорее всего, сохранит свой пост.
Германия: от реформ к возобновляемым источникам энергии
Германия не проявляла большого интереса к Магрибу до 2011 года. Как сказал один чиновник, правительства Германии были довольны тем, что уступали южным государствам-членам ЕС, особенно Франции. Но это изменилось с арабскими восстаниями. Немецкие политики и общественность в равной степени были вдохновлены продемократическими движениями, и регион выдвинулся на передний план немецкой политики. Правительство Германии и гражданское общество активно выступали за поддержку демократических преобразований, уделяя особое внимание Тунису как наиболее перспективному. Германия установила «партнерство по преобразованиям» с Тунисом еще в 2012 году. Агентство развития GIZ значительно расширило свою работу в стране, к 2022 году в Тунисе будет работать более 500 человек. Все шесть фондов, связанных с политическими партиями Германии, имели отделения в Тунисе после «революции». В исследовании взглядов тунисской политической партии, опубликованном в 2014 году, активисты заявили, что Германия «очень присутствует», «активна» и «очень динамична»; один из них сказал, что Германия «дальновиднее и быстрее других» отреагировала на переходный период.
Инвестиции Германии в демократизацию Туниса означали, что контрдемократический регресс Саида стал жестоким ударом для Берлина. Как сказал один немецкий чиновник, вид танков, установленных у здания приостановившего работу парламента в Тунисе, подорвал поддержку страны в парламенте Германии больше, чем во Франции или Италии, из-за высоких ожиданий, которые возлагали немцы. После начала СВО России на Украине Германия также столкнулась с неотложной стратегической угрозой ближе к дому — и немецкая политическая система была сильно сосредоточена на этом направлении. В то время как Италия проводила челночную дипломатию высокого уровня в Тунисе в течение 2023 года, только несколько высокопоставленных немецких чиновников посетили его с февраля 2022 года.
В результате этих событий Германия сохранила политику критической дистанции по отношению к Тунису, выступая против некоторых предложений, выдвинутых другими странами, но не предлагая собственных альтернатив. В письме министра иностранных дел ФРГ Анналены Бербок в адрес Европейской комиссии, о котором позже сообщалось в прессе, содержится резкая критика отсутствия консультаций Европейской комиссии перед подписанием меморандума о взаимопонимании с Тунисом в июле прошлого года, в то время как жестокое обращение Туниса с мигрантами находилось под пристальным вниманием. Парламентарии из Партии зеленых Бербок особенно активно критиковали соглашение: «Демократия, права человека и верховенство закона должны направлять нас в нашем сотрудничестве – то, чему не было уделено должного внимания в соглашении с Тунисом», — написала Бербок. Германия также стала ведущим противником любых предложений о предоставлении Тунису дополнительной европейской финансовой помощи в отсутствие нового соглашения МВФ со страной. Разочаровавшись в реформах в регионе, Германия теперь смотрит на Магриб через призму сделок, но без ощущения срочности, присущего Франции, Италии и Испании. По словам одного немецкого парламентария, позиция страны по отношению к этим другим государствам-членам подобна позиции разобщенного родителя, чьи дети воюют между собой. Германия поддерживает более согласованную европейскую политику, но ей не хватает способности и приверженности отстаивать свои собственные интересы. Более того, в то время как «Зеленые» по-прежнему не решаются слишком тесно сотрудничать с Саидом в Тунисе, миграция из Северной Африки является весьма спорным вопросом в Германии. Это, например, стало заметной проблемой роста поддержки ультраправой партии «Альтернатива для Германии» в последние месяцы. Но основным направлением деятельности правительства Германии в Северной Африке является поиск возобновляемых источников энергии. В августе 2022 года Германия и Марокко договорились начать стратегический диалог, первым пунктом повестки дня которого станет климатическая политика. Вскоре после этого Германия согласилась выделить 243 млн евро на сотрудничество с Марокко в области устойчивого развития и климатических мер, включая строительство первого завода по производству экологически чистого водорода в Африке.
Чтобы облегчить это сотрудничество, Германии пришлось преодолеть собственный дипломатический кризис с Марокко. Это произошло из-за решения Германии созвать заседание Совета Безопасности ООН для обсуждения последствий признания Трампом суверенитета Марокко над Западной Сахарой, которое Министерство иностранных дел Марокко охарактеризовало как «антагонистическую активность». Кризис закончился после того, как Германия выступила с заявлением, назвав план автономии Марокко «серьезным и заслуживающим доверия» и хорошей основой для взаимосогласованного решения. В качестве своего рода калибровки рычагов воздействия Марокко удовлетворилось более слабым заявлением Германии, чем позже потребовало от Испании. Тем не менее, Германия придает значительный вес отношениям с Марокко, учитывая стабильность последнего и относительную открытость для коммерческого сотрудничества.
Германия смогла выступить со своим заявлением по Западной Сахаре, не поставив под угрозу свои отношения с Алжиром, который также сосредоточен на возобновляемых источниках энергии. Немецкие лидеры рассматривают Алжир, в частности, как ключевого поставщика экологически чистого водорода, надеясь импортировать его путем модернизации существующей сети газопроводов в сотрудничестве с Италией и Австрией. Немецкие официальные лица считают, что Алжир готов продвигаться вперед с проектом, несмотря на некоторые колебания в отношении использования возобновляемых источников энергии до сих пор. Некоторые политики и промышленники Германии также надеются увеличить продажи оружия Алжиру, который, возможно, пересматривает свою зависимость от российского оружия после неудачных действий российских войск на Украине. Но это сопряжено с юридическими сложностями, поскольку Германия по закону не может продавать оружие стране, вовлеченной в текущий конфликт. Проводится внутренняя правительственная оценка того, соответствует ли участие Алжира в Западной Сахаре этому порогу.
На пути к большей европейской согласованности
Внутриполитические опасения и давление со стороны Марокко, Алжира и Туниса означают, что государства-члены ЕС в некоторой степени ренационализировали свою политику в отношении Магриба. Но за этот подход приходится платить. Это дает лидерам Магриба право обеспечивать сотрудничество на их собственных условиях путем заключения сделок с государствами-членами, на которые они имеют наибольшее влияние. Это смещает европейскую политику в сторону краткосрочной перспективы. В результате европейцам становится все труднее балансировать между поддержкой Туниса и давлением с целью улучшения обращения с мигрантами и проведения значимых экономических реформ, помешать Марокко использовать свои рычаги для получения уступок по Западной Сахаре и побудить Алжир к большей экономической открытости.
Тем не менее, сейчас существует возможность для возобновления более скоординированного европейского подхода. Некоторая напряженность последних лет ослабевает: отношения между Францией и Марокко, а также Испанией и Алжиром, похоже, оттаивают. Долгосрочные интересы государств-членов ЕС более совпадают, чем можно предположить по текущей политике. Все четыре наиболее влиятельные европейские страны заинтересованы в содействии стабильности, возможностям и переходу к энергетике в регионе. Существует широкая склонность к подходу «в первую очередь к взаимодействию», избегающему прямого сосредоточения на правах человека и откате демократии, но также и заинтересованность в поощрении более эффективного, инклюзивного и подотчетного управления. Прежде всего, европейцев объединяет заинтересованность в определении формы взаимодействия, которая дает государствам-членам большее влияние. Более тесная координация помогла бы европейцам найти способ работать с трудными партнерами в Магрибе, не уступая им всю инициативу.
В случае с Тунисом европейцам необходимо найти способ поддержать страну, убедив Кайса Саида решить некоторые из ее основных проблем. ЕС должен сделать все возможное, чтобы предотвратить экономический коллапс в Тунисе, но не выиграет от простого сохранения слабеющей системы, которая сейчас действует. Сделка с МВФ остается лучшим способом продвижения вперед. Но, если Саид не желает подписываться, ЕС должен предложить лишь временную поддержку в обмен на шаги по решению проблем с государственными финансами и расширению возможностей. Саид, возможно, с большей готовностью подпишет соглашение с МВФ после президентских выборов в Тунисе в конце этого года. ЕС должен откалибровать свое сотрудничество в области миграции таким образом, чтобы оно не поддерживало практику, нарушающую основные права.
В Алжире существует общая европейская заинтересованность в поддержании поставок газа в краткосрочной перспективе при одновременном поощрении прогресса в направлении диверсификации экономики и перехода к зеленой энергетике. Европейские страны уже работают над этим сообща, как и в случае сотрудничества Германии, Италии и Австрии по планируемому трубопроводу «зеленого» водорода. Алжир остается страной, на которую трудно повлиять. Но европейцы должны представить общее послание, которое будет иметь больший вес, чем серия несогласованных подходов.
Что касается Марокко, европейцам необходимо помешать стране проводить постоянную кампанию по получению уступок в отношении Западной Сахары. Предстоящее решение Европейского суда по апелляции о включении Западной Сахары в торговые и рыбохозяйственные соглашения с ЕС может спровоцировать кризис, если решение пойдет против Марокко и Европейской комиссии. Однако это может также предоставить возможность положить конец динамике марокканского давления и европейского приспособления. Неблагоприятное решение приведет к давлению Марокко на Испанию и Францию, чтобы они нашли способ обойти его условия, но верховенство закона должно быть красной линией для Европы. Европейцам также следует искать способы усилить марокканское сотрудничество, помогая улучшить экономическую интеграцию в стране.
Во всех этих случаях центр тяжести, общий для европейской национальной политики, представляет собой выгодную точку «приземления» для взаимодействия ЕС со странами Магриба. Европа должна использовать отношения, которые наладили государства-члены, используя их как отправную точку для взаимодействия с региональными лидерами в поддержку повестки дня, координируемой внутри ЕС. Такая координация обеспечила бы поддержку государствам-членам, сталкивающимся с давлением со стороны партнеров в Магрибе. Это также помогло бы сбалансировать их краткосрочные приоритеты с более структурными целями, усилив общую идею. Более согласованная политика, учитывающая императивы государств-членов, а также долгосрочные интересы ЕС, является наиболее продуктивным подходом к региону, значение которого для Европы будет только расти.