О новых экономических санкциях США в отношении Ирана

1 июля 2010 г. американские новостные агентства сообщили о том, что президент США Б.Обама подписал разработанный и одобренный Сенатом закон о применении новых односторонних санкций против ИРИ. Несмотря на последовавшие практически незамедлительно заявления официальных иранских лиц о «бессмысленности» и «неэффективности» введенных Вашингтоном мер, международное экспертное сообщество в большинстве своем отметило их необычайно жесткий характер. Однако даже при этом у аналитиков нет полной уверенности относительно того, насколько новые санкции смогут заставить Тегеран отказаться от своих ядерных амбиций.

1. Американское санкционное законодательство накануне подписания Б.Обамой закона о новых односторонних санкциях

История санкционного режима в отношении ИРИ начинается 14 ноября 1979 г., когда воспользовавшись своим правом, оговоренном в Законе об экономических полномочиях на случай чрезвычайной международной ситуации от 28 октября 1977 г. (ЗЭПСЧМС), президент США Дж.Картер объявил чрезвычайное положение в отношениях с Ираном. С тех пор срок действия данного указа продлевается ежегодно. В соответствии с ЗЭПСЧМС после объявления чрезвычайного положения глава Белого дома может налагать ограничения или запрещать практически любые внешнеэкономические сделки между гражданами США и Ирана. Созданная с 1979 г. законодательная база регулирует вопросы, связанные с ведением импортно-экспортных и финансовых операций, экономическую деятельность физических лиц, пребывающих на иранской территории, взаимодействие американских некоммерческих организаций с представителями ИРИ, а также отношения с фирмами третьих стран, сотрудничающих с Ираном. Главными причинами применения ограничений в отношении Ирана называются поддержка террористических организаций и нарушение принципов ДНЯО со стороны Тегерана.

В целом в основе существующего режима экономических санкций, введенных администрацией США против ИРИ, лежит широкая законодательная база, имеющая трехступенчатую структуру. Она сформирована из актов, (1) дающих президенту Соединенных Штатов полномочия инициировать процесс введения ограничений на торгово-экономические отношения с любой страной;[1] ^[1] (2) оговаривающих санкции в отношении ряда стран, которые, по мнению Белого дома, поддерживают террористов или нарушают международное законодательство;[2] ^[2] (3) относящихся исключительно к ИРИ.[3] ^[3] Наблюдение за выполнением санкционного режима осуществляет Управление контроля над зарубежными активами (УКНЗА) Министерства финансов США. Нарушение его инструкций карается штрафом до 500 тыс. долл. для юридических лиц, а также до 250 тыс. долл. и 20 лет тюрьмы для физических лиц.

В соответствии с законодательством американским гражданам запрещено осуществлять импорт любых товаров, произведенных в Иране, на территорию США непосредственно или через третьи страны. Практически полностью запрещен экспорт американских товаров и услуг в Иран. Граждане Соединенных Штатов не имеют права на ведение прямых или косвенных торгово-экономических операций с правительством ИРИ. Особо подчеркивается, что представители США не могут приобретать и торговать продуктами нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей ИРИ. Им также запрещается оказывать инжиниринговые услуги и предоставлять технологии.

Практически любая финансовая деятельность между американской и иранской сторонами запрещены. В первую очередь, это касается инвестирования средств в нефтегазовую и нефтехимическую отрасли, проекты по развитию экономической инфраструктуры, а также в собственность, принадлежащую гражданам Ирана. Американским финансовым институтам не разрешается обслуживать счета иранских государственных организаций или частных лиц, выдавать аккредитивы, предоставлять кредиты, осуществлять вклады в банки Ирана и проводить транзакционные операции с участием иранского капитала или с помощью иранских финансовых институтов. Исключение составляет обеспечение лицензированных и разрешенных сделок. При этом ведение расчетов даже по легализованным УКНЗА министерства финансов США сделкам с иранским банком «Садерат» запрещено. Администрация Белого дома считает, что именно с его помощью правительство ИРИ осуществляет незаконное финансирование таких исламистских организаций, как «Хизбалла», ХАМАС, «Фронт Освобождения Палестины» и «Палестинский исламский джихад».

Если гражданин Соединенных Штатов оказался на территории Ирана, то все производимые расходы должны быть связаны исключительно с его личными потребностями. Гражданам США, работающим на территории ИРИ в представительствах таких организаций, как Всемирный банк, МВФ, МАГАТЭ, МОТ и ВОЗ, разрешается вести торгово-финансовые операции, если они необходимы для выполнения их обязанностей в рамках этих структур. При этом оговаривается, что используемые средства не должны расходоваться со счетов американских финансовых институтов. Сотрудники международных организаций, имеющие американское гражданство, не должны заниматься экспортом или реэкспортом товаров, произведенных в США, а также способствовать передаче современных технологий иранской стороне.

Специфика применяемых к Ирану санкций со стороны США заключается в том, что они предусматривают определенные требования к третьим странам, имеющим торгово-экономические отношения с ИРИ. Иностранным фирмам и физическим лицам (с некоторыми оговорками) запрещено участвовать в реэкспорте американских товаров в Иран. Если они будут замечены в этом, то против них могут быть применены определенные ограничения на экспорт товаров и услуг из Соединенных Штатов. Данный запрет подразумевает, что граждане США, независимо от своего местопребывания, не могут выступать посредником, гарантом, страхователем в торговых сделках между представителями ИРИ и гражданами третьей страны. Американское физическое или юридическое лицо также не должно участвовать в торговле товарами с каким-либо государством, если уверено или подозревает, что проданный им товар будет реэкспортирован в Иран или может быть использован для производства другого продукта с его последующей продажей иранским представителям. Исключение из этого правила составляют низкокачественные товары или устаревшие технологии, поставляемые развивающимся странам.

Одним из наиболее важных законодательных актов в этой сфере считается Закон 1996 г. «О санкциях в отношении Ирана» (закон Д’Амато)[4] ^[4]. Этот документ обязывает президента США принимать меры в отношении иностранных компаний, осуществляющих инвестиции в размере более 20 млн долларов в течение периода продолжительностью в один год в разработку топливно-энергетических (нефть, газ) ресурсов Ирана. В случае обнаружения нарушения со стороны иностранной компании условий закона 1996 г. американское правительство имеет право применить как минимум любые две из шести возможных санкций, включающие:

1. Отказ Экспортно-импортного банка (Export-Import Bank, Eximbank, Эксимбанк) США предоставлять займы, кредиты, аккредитивы компании, попавшей под действие санкций, для экспорта американских товаров;
2. Отзыв лицензии на экспорт военных технологий и технологий двойного назначения;
3. Отказ американских банков выдавать кредит на сумму более чем 10 млн долл. США за год;
4. Запрет финансовым институтам быть дилером гособлигаций США и/ или лишение его права выступать в качестве хранителя правительственных денежных средств;
5. Запрет на осуществление госзакупок у компании, попавшей под действие санкций;
6. 6.    Ограничение на осуществление компанией, попавшей под действие санкций, импорта товаров в США.[5] ^[5]

2. Причины введения США новых экономических санкций

Созданная на бумаге система жестких санкций против ИРИ должна была оказаться весьма эффективной в случае ее применения на практике. Однако, по мнению ряда американских экспертов, этого не произошло, что и потребовало принятия Б.Обамой нового закона №2194, дополнившего и расширившего, прежде всего, содержание документа Д’Амато. Причин для разработки новых санкций было несколько.[6] ^[6]

Во-первых, в существовавшем законодательстве имелись «прорехи», не позволяющие оказывать эффективное экономическое воздействие на Тегеран. Прежде всего, в понятие запрещенных «инвестиций» не была включена продажа Ирану технического оборудования для добывающих отраслей иранской экономики и иранских нефтехимических заводов. Таким образом не достигалась главная цель закона Д’Амато: остановить развитие нефтегазового и нефтехимического секторов – главного источника доходов иранской экономики. Характерно, что если с ТНК из Западной Европы американцам еще иногда удавалось достичь определенной договоренности по прекращению поставок оборудования, то уже с восточноевропейскими фирмами (активнее всего в этом направлении работали румыны, венгры и белорусы) это не получалось, не говоря уже об азиатах. Не под контролем санкций оказалась и торговля третьих стран с Ираном нефтью и бензином. Между тем, как полагали некоторые американские эксперты, именно ее запрет или ограничение мог серьезно сказаться на экономике ИРИ.

Утечка финансов и технологий в Иран происходила также через американские компании, чьим зарегистрированным в третьих странах филиалам и дочерним компаниям не возбранялось взаимодействовать с ИРИ. В частности, в разные периоды с Ираном работали дочерние компании и филиалы фирм «Халлибертон», «Дженерал Электрик», «Кока-Кола».[7] ^[7] По непроверенным данным, неназванные американские компании осуществляли экспорт все того же оборудования для нефтедобычи через свои филиалы в Бразилии.

Во-вторых, в полную силу закон Д’Амато никогда официально не применялся к иностранным компаниям, ведущим инвестиционную деятельность в энергетическом секторе ИРИ, т.к. вызывал серьезные нарекания со стороны европейских партнеров Соединенных Штатов и не только. Попавшие под действие санкций иностранные корпорации, как правило, обвинялись по другим пунктам американского законодательства, связанных, преимущественно, с нарушением нераспространенческих вопросов. Американская администрация старалась «не наказывать» фирмы из третьих стран за инвестирование средств в энергетический сектор ИРИ. В большинстве случаев, компании, покидавшие иранский рынок, говорили лишь о боязни угрозы применения закона Д’Амато, но не более того. При более же тщательном рассмотрении подобных дел оказывалось, что решение о выходе принималось под давлением собственного правительства, с которым, в свою очередь, договорились американцы.

Как отмечают аналитики большинство заключенных после 1996 г. иностранными компаниями контрактов так или иначе нарушают закон Д’Амато. В частности, по логике, санкции должны были быть применены к таким корпорациям как французская «Тоталь» за договор о развитии нефтяных месторождений Доруд и Балаль, итальянская «Эни» за решение об участии в разработке нефтяных месторождений Доруд, Балаль, Дарховейн, 4 и 5 блоков газового месторождения Южный Парс, Китайской Национальной Нефтяной Компании (CNPC) за контракты по развитию нефтяных месторождений Масджед-э Солейман, Северный Азадеган и 11 блока Южного Парса, другой китайской компании «Синопек» за работу над нефтяными полями Ядаваран, Гармсар и НПЗ в Араке, а также бразильской «Петробрас», норвежским «Норск Гидро» и «Статоил Гидро», канадской «Боу Велли», южнокорейской «LG», малазийской «SKS-Ventures» и небезызвестной «Роял Датч Шел». Однако единственным крупным случаем использования закона 1996 г. в отношении иностранной компании за осуществление инвестиций в энергетический сектор ИРИ стала ситуация с совместным проектом «Тоталь», «Газпрома» и малазийской «Петронас» по развитию 2 и 3 блоков месторождения Южный Парс в 1997 г. Впрочем, после переговоров американцы в обмен на укрепление сотрудничества с Брюсселем по нераспространенческим вопросам и контртерроризму согласились снять свои требования и впредь не применять санкции в подобных вопросах к компаниям из ЕС. Отмечается, что не последнюю роль в решении проблемы сыграла жалоба Евросоюза в ВТО относительно закона Д’Амато.

В-третьих, не считалось в Вашингтоне допустимым применять всю законодательную базу и с точки зрения перспективы налаживания конструктивного диалога с ИРИ: Тегерану-де хотели показать, что при наличии значительного количества способов задушить его экономику в Вашингтоне все же хотят обойтись без этого. Попытки установить контакт проводились американцами на периодической основе. Особо активизировались они с 1997 г., когда в ИРИ президентом был избран либеральный М.Хатами, заявивший в январе 1998 г. о принципиальной готовности к диалогу с Вашингтоном. В след за этим последовала череда шагов, создавших у обоих сторон иллюзию скорого сближения и наведения мостов между странами. Так, в феврале 1998 г. в Тегеран приезжала американская команда борцов, которую с цветами тепло встретили иранские представители. В Давосе посол США в ООН Б.Ричардсон за многие годы впервые обменялся крепким рукопожатием с тогдашним министром иностранных дел ИРИ К.Харрази. Однако, несмотря на это, состоявшаяся зимой 2000 г. серия закрытых ирано-американских переговоров не смогла закрепить наметившуюся тенденцию к потеплению в отношениях: администрация Б.Клинтона по веским причинам не отказалась от обвинений ИРИ в поддержке международного терроризма, противодействии процессу ближневосточного мирного урегулирования, попытках заполучить ОМУ и средства его доставки, а также в нарушении прав человека. В то же время сами иранцы добились многих послаблений, главное из которых — «размывание» режима санкций. Так в ходе заигрываний с администрацией М.Хатами американские власти сняли запрет на закупки  Ираном в США медицинской и сельскохозяйственной продукции, а также импорт иранских сухофруктов, ковровой продукции и икры.[8] ^[8]

Фактический провал закрытых переговоров 2000 г. не привел к немедленному ужесточению санкционного режима. Пришедшая к власти в 2001 г. администрация Дж.Буша поначалу декларировала важность активизации ирано-американского политического диалога и нормализации торгово-экономических связей, тем более, что после событий 11 сентября 2001 г. наметился определенный прогресс в налаживании между Вашингтоном и Тегераном несильно афишируемых двусторонних контактов по контртеррористической и антинаркотической  проблематике. Оказывать давление на несговорчивый Тегеран американцы больше предпочитали другими путями (через международные организации, своих европейских партнеров, путем противодействия вступлению ИРИ в ВТО, причислению ее к «Оси зла» и т.д.), периодически идя даже на некоторые уступки.

Определенные перемены в ситуации произошли в июле 2005 г., когда на выборах президента ИРИ победил столичный мэр М.Ахмадинежад, имевший к тому времени репутацию ультраконсервативного политика и приверженца жесткому внутри- и внешнеполитическому курсу Хомейни. Практически сразу после своей инаугурации в августе 2005 г. он объявил о неоспоримости права Ирана на развитие мирной атомной энергетики и возобновлении работ по обогащению урана. Следом новый президент сделал ряд демонстративных заявлений о приоритете развития внешнеполитических контактов с «незападными» странами. В лексиконе иранской стороны с новой силой зазвучал революционный лозунг «Смерть Израилю и США», а язвительные высказывания М.Ахмадинежада по холокосту и назидательные письма в адрес своего американского коллеги Дж.Буша предельно накалили атмосферу вокруг ИРИ на международной арене. В ответ американцы приняли в 2006 г. Закон о поддержке свободы в ИРИ, который предполагает выплату определенных грантов и пособий иранскому диссидентскому движению, «независимым» теле- и радиостанциям, выступающим за мирную трансформацию режима и активно не приемлющих нарушений ДНЯО. Средства должны быть предоставлены Фондом защиты человеческих прав и демократии, а также в рамках программ т.н. «Инициативы ближневосточного партнерства» и «Расширенной инициативы ближневосточного и североафриканского партнерства».

С конца 2006 г. в американских политических кругах начали обсуждаться предложения по отмене изъятия из тотального торгово-экономического эмбарго (включая ковры и фисташки), внесению КСИР в список международных террористических организаций и усилению давления на компании США участвующие в инвестиционных проектах в нефтегазовый сектор экономики ИРИ (если их доля выше 20 млн долл.). Также были вынесены на обсуждение вопросы, связанные с давлением на третьи страны, взаимодействующие с Тегераном. Высказывалась идея об отзыве генеральной лицензии на поставку в Иран производимых в ЕС по американским патентам запчастей и комплектующих для «Аэробусов». Также предлагалось автоматически сокращать отчисления Соединенных Штатов в бюджет Всемирного банка в объеме равном стоимости проектов данной организации в ИРИ и требовать (а не рекомендовать) от других государств не заключать с Ираном контракты в области атомной энергетики, поставок обычного вооружения и ракетных комплексов.

Не смогли помешать принятию новых санкций и попытки уже Б.Обамы наладить контакты с Тегераном. Более того, сторонники жесткого давления на ИРИ максимально использовали сложившуюся ситуацию в своих интересах. Прежде всего, дав действующему президенту использовать все имевшиеся в его распоряжении средства по активизации переговорного процесса с ИРИ, они наглядно продемонстрировали несговорчивость и внешнеполитическую негибкость иранского режима, который, мол, «не услышал» обращенного к нему призыва (насколько этот призыв был искренним, впрочем, также сказать трудно). Более того иранский президент М.Ахмадинежад сам лишил свою страну поля для маневра, фактически отвергнув инициативы «шестерки» и заявив о начале обогащения урана на уровне 20%. Все это создало нужное сторонникам новых санкций общественное мнение. Любые заявления представителей ИРИ о готовности Тегерана искать компромисс в вопросе обмена ядерным топливом, а также конструктивно решать проблему иранской ядерной программы (ИЯП) стали теперь восприниматься в мире скептически. Частый отказ от ранее принятых решений, невыполнение требований МАГАТЭ и политическая бравада президента М.Ахмадинежада вызвали серьезные подозрения относительно наличия у Ирана разработок в сфере ядерного оружия. С точки зрения некоторых аналитиков, руководство ИРИ лишь имитирует переговорный процесс с международным сообществом, отвлекая внимание от настоящих целей ИЯП. На военную компоненту названой программы якобы указывает появившаяся информация о новых ядерных заводах на территории страны и озвученные иранским руководством заявления о проведении испытаний 5 ракет в ходе военных учений в Ормузском проливе весной 2010 г.

Между тем сторонники санкций в США времени не теряли. Пока их оппоненты осуществляли попытки найти безболезненный путь решения «ядерной» проблемы ими методично проводился сбор информации относительно потенциальных методов давления на Тегеран (а, в некоторых случаях, и их апробация). Окончательно вопрос о введении односторонних санкций был решен с принятием 9 июня 2010 г. резолюции СБ ООН №1929 о ситуации, складывающейся вокруг иранской ядерной программы. Будучи по содержанию весьма «слабым» документом все же она, с одной стороны, показала неэффективность отстаивавшихся администрацией Б.Обамы идей об оказании международного давления на ИРИ через Совбез, развязав, таким образом, руки сторонникам более решительных односторонних действий. А, с другой стороны, в ней фактически давалось разрешение странам на самостоятельные действия в санкционном вопросе и намечались ранее лишь кулуарно обсуждавшиеся пути экономического давления на Иран.

Прежде всего, государствам рекомендовалось «проявлять бдительность» при операциях с иранскими банками, выдаче разрешения на деятельность представительств финансовых институтов из ИРИ на своей территории или наоборот открытии филиалов собственных финансовых структур в Иране. Кроме того, признавая, что доступ к разнообразным и надежным источникам энергоресурсов имеет кардинальное значение для устойчивого роста и развития любой страны, члены Совбеза отметили в резолюции возможность существования взаимосвязи «между доходами Ирана, генерируемыми в его секторе энергетики, и финансированием чувствительной в плане распространения ядерной деятельности». В документе особо акцентируется, что «химическое технологическое оборудование и материалы, необходимые для нефтехимической промышленности, имеют много общего с оборудованием и материалами, необходимыми для … [организации] ядерного цикла». В этой ситуации упускать момент американские сторонники жесткой линии поведения по отношению к Тегерану упускать не только не собирались, но и планировали возглавить «санкционное движение». Итогом этого и стало подписание законопроекта №2194, получившего название «Закон об иранских санкциях, отчетности и дивестициях».

3. Новые американские экономические санкции и их влияние на экономику ИРИ

В соответствии с принятым документом, минимальный набор применяемых санкций увеличивается с двух до трех, а их круг расширяется с 6 до 9. К мерам наказания были добавлены: (1) запрет на проведение валютных операций, (2) запрет на любые финансовые транзакции, (3) запрет на приобретение и владение американской собственностью. Оказались ужесточены условия снятия санкций, наложенных на иностранные компании, а также освобождения от оговоренных американским законом ограничений. Подписанный Б.Обамой документ подтверждает правило о 20 млн долл. США, как о максимально допустимой сумме инвестиций в нефтегазовый сектор ИРИ. Также уточняется, что если компания ведет несколько инвестиционных проектов, то в 12 месячный период вкладываемые средства по каждому из них не должны превышать 5 млн долл. США, а их сумма – 20 млн долл. США. Кроме того, теперь американским и иностранным компаниям запрещается поставлять в Иран любые товары, услуги или технологии, необходимые для строительства новых или поддержания в функционирующем состоянии существующих НПЗ на территории Ирана, если стоимость разовой поставки превышает 1 млн долл. США или суммарно за годичный период объем продаж более 5 млн долл. США. Серьезным и важным шагом стало ограничение на экспорт продуктов нефтепереработки (т.е. бензина, дизельного топлива, авиационного керосина) в ИРИ. Теперь любая компания гарантированно попадет под действие санкций, если стоимость поставленной разово партии превосходит 1 млн долл. США или 5 млн долл. США суммарно за год. Те же условия применяются к любой деятельности, обеспечивающей экспорт топлива в Иран (страхование, перевозка, финансирование, брокерские услуги и т.д.)

Дополнить эти ограничения должны отмена сделанных в конце 1990-х гг. послабления на импорт в США товаров из ИРИ, запрет зарегистрированным на территории третьих стран филиалам и дочерним предприятиям американских компаний вести торговую деятельность с Ираном, ужесточение режима лицензирования экспорта товаров в государства (в первую очередь ОАЭ и Малайзия), из которых продукция в обход существующих ограничений может попасть в ИРИ. Подтверждены и ограничения на деятельность финансовых институтов, если они ведут операции с иранскими банками, через которые якобы происходит финансирование ядерной программы Тегерана или поддерживаются террористы.

Особое внимание власти США уделили поддержке иранской оппозиции: единственный экспорт американских товаров, который должен поощряться в соответствии с новым законом – поставки информационных технологий, позволяющих развивать интернет, электронные СМИ, обходить устанавливаемые иранским правительством фильтры и, в целом, способствовать развитию свободы слова. Одновременно с этим, строгим наказаниям планируется подвергать не только иранских физических и юридических лиц, связанных с ИЯП и поддержкой терроризма, но и замеченных в нарушении прав человека.

Таким образом, внесенные дополнения к закону Д‘Амато значительно расширяют возможности США по оказанию давления на Иран. Во-первых, международное сообщество фактически поставлено в известность, что ранее лишь выборочно исполнявшийся запрет на инвестиции в энергетический сектор не только действует в полную силу, но и ужесточен. Во-вторых, серьезные ограничения наложены на развитие банковской сферы экономики ИРИ и ее контакты с внешним миром. В-третьих, под угрозой оказывается обеспечение потребностей ИРИ в топливе, равно как и дальнейшая судьба всего энергетического сектора страны.

Надо отметить, что бензиновые санкции могут оказаться весьма критичными для Ирана.[9] ^[9] Это доказала ситуация конца 2009 г. — первой половины 2010 г., когда власти США фактически провели «предварительное тестирование» санкционных мер, прописав в американском бюджете на 2010 г. запрет Эксимбанку предоставлять кредиты какой-либо иностранной фирме, продающей ИРИ бензин, оборудование для иранских НПЗ или инвестирующего в их развитие. Также госструктурам Соединенных Штатов запрещалось пользоваться услугами иностранных фирм для пополнения стратегического бензинового резерва страны, если те продавали ИРИ бензин на сумму более 1 млн долл. США. Этого, как отмечают эксперты, оказалось достаточно, чтобы работу с Ираном прекратили швейцарские «Гленкор», «Витол» и «Трафигура», индийская «Релайанс», российский «Лукойл», «Роял Датч Шелл» и «Бритиш Петролеум». Предоставлять свои услуги по страхованию перевозки топлива отказались «Munich Re», «Allianz» и «Hannover Re». Для понимания объема иранских потерь, достаточно отметить, что только «Гленкор», «Витол» и «Трафигура» поставляли ИРИ не менее 130 тыс. баррелей бензина в сутки. Частично их уход в марте – апреле 2010 г. был компенсирован НПЗ Бахрейна и ОАЭ, однако будут ли указанные страны продолжать поставку топлива своему соседу после введения новых санкций – сказать пока трудно. К июлю 2010 г. из основных традиционных экспортеров бензина в Иран оставались только «Тоталь», «Петронас», китайская «Женхуа» (по другим данным «Жухай Женранг»), венесуэльская «Петролеос де Венезуэла» и кувейтская «Kuwait’s Independent Petroleum Group». Практически все эти компании так или иначе связаны с США (контрактами или через акционеров). В результате чего, обострение отношений с Вашингтоном им явно не на руку.[10] ^[10]

В сложном положении окажутся представители КНР. Их компании к 2010 г. заняли важное место среди импортеров бензина в ИРИ. По некоторым данным, сегодня Китай удовлетворяет не менее трети иранских потребностей в указанном виде топлива. Эти цифры могут оказаться еще выше, если принять во внимание тот факт, что китайцы включены в процесс импорта бензина как посредники, закупающие топливо в Сингапуре и продающие его через Дубай, из-за чего по таможенной статистике ИРИ закупленный таким образом бензин частично проходил как импорт из ОАЭ. В свете непростых отношений Пекина и Вашингтона сейчас трудно предположить, какое решение примут китайцы. Однако нельзя исключать, что они по тем или иным соображениям могут достигнуть договоренности с американцами. Тем более, что весной 2010 г. ими уже прорабатывался вопрос наращивания закупок нефти в арабских странах на случай сокращения ее импорта из ИРИ.

Готовность Венесуэлы экспортировать свое топливо в Иран также пока остается под вопросом. Как заявляют депутаты иранского меджлиса, в подписанном на этот счет в 2009 г. меморандуме детали не оговаривались, а между тем есть опасение относительно плохого качества и дорогой цены венесуэльского бензина. На данный момент официальному Тегерану явно не удалось найти альтернативы европейским экспортерам и «странам, подверженным влиянию США». Маловероятными кажутся и заявления представителей ИРИ относительно того, что в случае прекращения какой-либо страной поставок бензина, Иран, в свою очередь, перестанет продавать ей свою нефть. Данные угрозы, с точки зрения экспертов, заранее нереализуемы и являются последним аргументом Тегерана против санкций.

Прорабатывая ответные меры, основной упор Тегеран делает на то, что к 2011 г. им будет реализовано 4 – 5 проектов, направленных на увеличение производства бензина в стране с 40 – 43 до необходимых 71 млн литров в сутки. Главными из них являются ввод в эксплуатацию нефтеперерабатывающего завода (НПЗ) «Сетарейэ Халидж» и реконструкция старых НПЗ в Исфагане и Абадане. Между тем, выполнить эти планы в условиях финансового дефицита и новых санкций, как считают эксперты, будет весьма сложно. Если Ирану ограничат возможности по ввозу нового оборудования для его нефтехимической и нефтеперерабатывающей отраслей, проводить модернизацию старых и создавать новые производственные мощности будет попросту не чем. Кроме того, под давлением США из Ирана уходят иностранные инвесторы. В 2009 г. от участия в проектах отказались «Лукойл» и Государственная нефтяная компания Малайзии. Технического и финансового потенциала отечественных корпораций, с точки зрения аналитиков, для выполнения названных проектов будет недостаточно. По имеющимся данным строительство НПЗ «Сетарейэ Халидж» уже серьезно выбилось из графика.

В случае, если США начнут серьезно выполнять оговоренные в новом законе санкции под угрозой окажется судьба наиболее амбициозных иранских инвестиционных проектов в энергетической сфере. В частности, под санкции подпадают ирано-китайские контракты по строительству НПЗ «Хормоз», реконструкции НПЗ в Абадане, развитию газового месторождения Северный Парс и 12 блока месторождения Южный Парс, предусматривающего финансирование строительства терминала по производству СПГ. Под вопрос попадают участие турецкой «ТРАО» в разработке 22, 23, 24 блоков Южного Парса и совместный с Оманом проект по развитию газового месторождения на острове Киш. Необходимо отметить, что доходность инвестиционных проектов в Иране и до введения новых американских санкций была достаточна невысока (12% — 14%) на фоне значительных политических и экономических рисков, сроки реализации проектов велики (5 – 10 лет) при невыгодной схеме участия на условиях buy-back, ограниченного к тому же временными рамками (не более 20 – 30 лет). Все это и так отталкивало потенциальных инвесторов, позволяя вести диалог с Ираном только в расчете на увеличение доходности в долгосрочной перспективе. Теперь же эксперты предсказывают возможное тотальное бегство иностранного капитала из ИРИ. Тем более, что основная доля инвестиций как в энергетический сектор ИРИ, так и во всю экономику страны приходится на КНР, Францию, Германию, Италию, Японию и Россию, которым есть что терять при обострении отношений с США.

Судя по всему компаниям из этих стран не позволят даже применить ставшую уже традиционной для этих случаев тактику «оставайся уходя», которая предполагает имитацию полного отказа от сотрудничества с Ираном. В указанном случае компания объявляет о своем уходе с рынков ИРИ или прекращении участия в новых инвестиционных проектах на ее территории. При этом фирма, ссылаясь на «кодекс деловой чести», продолжает выполнять уже заключенные контракты, откладывая, таким образом, закрытие своего представительства до момента истечения всех прежних обязательств (как правило, срок растягивается от двух-трех лет до десяти и более). В действительности такое поведение позволяет иностранным компаниям потянуть время, в ожидании возможного улучшения ситуации вокруг ИРИ. Этот путь, в частности, был выбран в январе 2010 г. «Сименс». Однако новый американский закон четко оговаривает, что санкции будут применены в том числе и к фирмам, уже нарушающим своими действиями наложенные ограничения, а не только по отношению к их будущим контрактам.

Без инвестиций же под угрозой может оказаться существование иранского топливно-энергетического сектора как такового. Несмотря на периодически звучащие в ИРИ официальные заявления о возможном увеличении объемов добычи и экспорта нефти, иранские эксперты все чаще указывают на то, что главной задачей, стоящей перед правительством страны в ближайшие 30 лет, является удержание объемов производства «черного золота» на прежнем уровне. По их словам, растущее внутреннее потребление вместе с падением КПД разработки существующих нефтяных полей создают серьезную угрозу сокращения поставок нефти на внешние рынки.

На данный момент, по информации центра стратегических исследований меджлиса, увеличение внутреннего спроса составляет от 2% до 5% в год при ежегодном падении добычи в 8%. Спасти ситуацию может лишь экстренное направление средств в размере 4,5 млрд долл. США в год на реализацию программ по поддержанию необходимого давления в нефтеносных слоях основных месторождений за счет впрыскивания газа или воды. Подобные проекты уже разработаны для нефтяных полей «Дарховейн», «Фурузан-Эсфандийар», «Масджед-э Солейман», «Салман», «Доруд» первых блоков «Раг-э сефид» и «Азадеган». Однако в условиях существующих санкций привлечь необходимый объем инвестиций (8,5 млрд долл. США только для указанных месторождений) будет сложно, с учетом того, что около 70% средств должно было быть обеспечено за счет ПЗИ.

Сегодня в Иране исходят из трех возможных сценариев развития событий. В соответствие с основным вариантом, руководству ИРИ удастся собрать половину необходимых средств, сократив тем самым падение объемов производства до 4%, а рост внутреннего потребления до 1%. Тогда, с учетом прогнозируемой конъюнктуры мирового рынка через 16 лет Иран исчерпает свои возможности страны-экспортера и начнет импортировать нефть из за границы. Если же ситуация останется на прежнем уровне, то прекращение поставок иранского «черного золота» на внешние рынки наступит еще раньше – через 8 лет. С точки зрения аналитиков, в случае даже, если руководству Ирана все же удастся собрать необходимые средства, страна сможет лишь поддержать уровень добычи «черного золота» на прежнем уровне. С учетом внешних условий и производственных возможностей других государств доля ИРИ в нефтяной корзине ОПЕК будет постоянно сокращаться с текущих 12,5% до 7,7% к 2015 г., а в перспективе и до 5,7% к 2051 г.

Ранее компенсировать сокращение доходов от экспорта нефти (в результате падения объемов ее добычи или увеличения внутреннего потребления) иранцы планировали за счет развития газовой отрасли и увеличения поставок «голубого топлива» на внешние рынки. Местные чиновники периодически заявляли о необходимости пересмотра в рамках реализации пятого пятилетнего плана развития страны (2010 — 2015) существующего взгляда на использование энергоресурсов, которыми владеет Иран: Тегерану, мол, давно пора сделать их не только источником дохода, но и мощным средством по отстаиванию собственных внешнеполитических интересов. По мнению иранских аналитиков, к 2025 году мировой энергетический голод достигнет своего пика и в значительной степени обострит противоречия между «сложившимися к тому моменту группировками». До этого момента, по их словам, ИРИ необходимо стать одним из ключевых узлов в системе международной энергетической безопасности.

На европейском направлении, иранцы видят себя как альтернативного России поставщика природного газа. Обсуждение данной перспективы, идущее уже достаточно давно в политических кругах ИРИ, было в значительной степени подогрето периодическими контактами с Турцией, чье руководство неоднократно подчеркивало, что сейчас сложились наиболее благоприятные условия для строительства альтернативного российскому «Южному потоку» трубопровода «Набукко». При этом вполне прозрачно намекалось на возможность присоединения к проекту ИРИ: некоторые восточноевропейские страны-де выражают свое желание закупать газ именно в Иране. Все это позволило прозападной группировке в иранском правительстве вновь активно заявить о себе и предложить предать европейскому направлению энергетической политики первостепенное значение. В Иране даже выступили с проектом т.н. «Персидского трубопровода», который должен стать альтернативой не только «Южному потоку», но и самому «Набукко». Указанный газопровод, стоимостью около 8 млрд долл. США  и протяженностью 1850 км будет проложен от месторождения Асалуйе до пограничного города Базарган, где его состыкуют с турецкой газораспределительной системой. Далее из Турции иранский газ будет поставляться через Грецию, Италию, Швейцарию (а не через страны Восточной Европы) в Австрию и Германию. Обеспечить наполнение  «Персидского трубопровода» должны 22, 23 и 24 блоки месторождения Южный парс, обещанные Турции. Предполагается, что 20% добытого на них газа (35 – 37 млрд кубометров в год) пойдет на экспорт в ЕС. Строительство данного трубопровода должно было завершиться к 2014 г. Однако в условиях новых санкций эти планы могут отложиться не неопределенный срок, т.к. у Тегерана не будет ни финансовых средств, ни технологий для их реализации. После подписания Б.Обамой документа о поправках к закону Д’Амато становится неизвестной судьба и другого проекта – газопровода Иран — Пакистан, ситуация вокруг которого начала сдвигаться с мертвой точки в 2009 – 2010 г. Однако после действий США власти Пакистана уже менее решительно настроены относительно своего участия в нем.

Приведенные выше выкладки позволяют некоторым аналитикам сделать вывод о том, что новые санкции вполне способны не только затормозить развитие нефтехимического, нефте- и газодобывающего секторов экономики ИРИ, но и значительно отбросить его назад. В условиях непростой социально-экономической обстановки это серьезным образом сократит доходы иранского правительства, которые оно планирует использовать на реализацию крупномасштабной экономической перестройки, и ухудшит без того тяжелую социальную ситуацию в стране.[11] ^[11] По мнению экспертов, главной целью новых санкций является заставить простых иранцев на себе почувствовать цену несговорчивости руководства ИРИ, создав тем самым основу для очередной «бархатной революции». Впрочем, существует несколько «но»: американские санкции действительно окажутся эффективными только в случае, если будут поддержаны остальным мировым сообществом (хотя бы его большинством) или у американцев найдется достаточно сил для того, чтобы принудить основных игроков соблюдать установленные ими новые правила. Однако у экспертов существуют сомнения в том, насколько вводимые американцами санкции будут соблюдаться остальными игроками.

4. О возможных путях обхода американских санкций

Сегодня с особенной тщательностью европейцами прорабатываются имеющиеся у иранцев возможности по выходу из энергетической блокады. С нарастающим беспокойством в последние полтора года ими отслеживалось усиливающееся торгово-экономическое, а, в некоторых случаях, и политическое взаимодействие ИРИ с КНР, Малайзией, Турцией, Туркменией, Бразилией, Венесуэлой, Пакистаном, рядом африканских стран. С их точки зрения, сотрудничество Тегерана с указанными государствами может в значительной степени компенсировать усиление санкционного прессинга на Иран, создав для ИРИ альтернативные рынки сбыта энергоресурсов и новые источники инвестиций. В частности, европейцами указывается на подписанные в 2009 году ирано-китайские соглашения о развитии месторождения Северный Азадеган, 11 блока месторождения Южный Парс и строительстве двух новых НПЗ. По словам еэсовцев, для Брюсселя это стало сигналом, указывающим на то, что Тегеран может обойтись в развитии своего энергетического сектора и без помощи европейских корпораций. По их мнению, китайцы приняли решение участвовать в стольких проектах на территории ИРИ, что просто так отказаться от них они не смогут (особенно учитывая растущие потребности экономики КНР в энергоресурсах). Так же обращает на себя внимание существующая в ЕС обеспокоенность скорым пуском АЭС «Бушер»: это-де позволит иранцам сэкономить до 900 000 баррелей нефти в сутки и направить высвободившиеся ресурсы на удовлетворение своих нужд в других сферах.

Не вызывает сомнений, что за введение новых санкций западникам придется заплатить большую цену. По оценкам экспертов, европейские корпорации и компании из наиболее лояльных США стран уже постепенно уступают иранский инвестиционный рынок активно вторгающимся сюда азиатским странам. Среди аналитиков ЕС также все больше растет опасение относительно того, что возможное прекращение закупок нефти у ИРИ значительно усилит позиции других стран-экспортеров данного ресурса, изменив положение на рынке не в пользу Брюсселя. Навредить интересам игроков из Франции, Германии, Италии могут компании и из более бедных европейских стран. Конечно, венгерским или румынским компаниям никогда не заменить западноевропейских гигантов, однако в условиях ужесточения санкционного режима объемы их поставок вполне укладываются в отводимые лимиты, а конкуренция устраняется. Да и отслеживается их деятельность куда хуже, а между тем эти фирмы весьма активно действуют в ИРИ, пользуясь значительной поддержкой торгово-экономических секций посольств своих стран в Тегеране.

К тому же практически у любой крупной компании или ТНК существует масса возможностей остаться в Иране. Исходя из того, что в случае ухода из страны, вернуть назад прежние позиции будет невозможно, иностранные корпорации еще накануне заявили о своих планах выстраивать дальнейшее поведение с ИРИ, в случае применения санкций, по одному из сценариев, позволяющих формально соблюдать требования родного правительства, но не разрывать связи с Тегераном. В частности, постепенно происходит перенос деятельности фирмы в третью страну, с чьей территории и осуществляются торговые и инвестиционные операции с Ираном. Для них используется открытый там филиал или местная фирма-посредник. Т.о. формально корпорация не может быть обвинена в прямых контактах с ИРИ. По имеющимся данным, при ужесточении санкционного режима такой третьей страной могут стать ОАЭ (прежде всего, Дубай). Кроме того ТНК стараются взаимодействовать в проектах, которые формально не могут навлечь на них санкции со стороны США или ЕС. В частности, те же «Роял Датч Шелл», «Петронас», «Тоталь» и «Статоил Гидро» активно сотрудничают с Национальной иранской нефтяной компанией по программе IOR (Improved Oil Recovery), направленной на исследование возможности интенсификации добычи нефти на старых месторождениях или оказывают техническое содействие в управлении ранее запущенных с их участием нефтяных и газовых полей.

В последнее время в СМИ поступает информация о том, что европейцы в преддверии ухудшения общей ситуации маскируют свое присутствие в некоторых проектах, принимая в них участие под видом субподрядчиков азиатских компаний, более свободно действующих в Иране (прежде всего, китайских, а в перспективе и турецких). Сообщается, что «Роял Датч Шелл» оказывала (и, предположительно, продолжает оказывать) помощь «Sinopec» при разработке месторождения «Ядаваран». Не исключено, что данная англо-голландская компания будет привлечена китайцами и к осуществлению заключенного ими с иранской стороной договора на реализацию второй фазы проекта «Iran LNG», по производству СПГ. Предположительно, что именно этот вариант «действия под прикрытием» ТНК выберут, если США начнут достаточно жестко проводить свою санкционную линию. Бизнесу будет необходимо лишь найти государство с натянутыми отношениями с США, компаниям которой нечего терять в случае попадания под санкции. Принимая во внимание наличие некоторого числа стран-изгоев, сделать это будет не так сложно.

Существуют способы решения и топливной проблемы. Еще накануне введения санкций Тегеран осуществлял попытку переориентации на более устойчивых к американскому давлению, чем европейцы, поставщиков бензина. Сообщается, что был налажен импорт данного вида горючего из Румынии, Катара, Малайзии. Иран планирует обратиться с предложением к странам Центральной Азии. Вызывает сомнение, что просто откажутся от иранского рынка Китай и ОАЭ. Ведуться переговоры или уже реализуются проекты по созданию нефтеперерабатывающих заводов в государствах-партнерах (Сирии, Малайзии, Китае, Сингапуре). Одновременно не стоит забывать и о применяемых методах по экономии бензина и в самой ИРИ. Предполагается, что важными элементами плана по выходу из возможной кризисной ситуации будут: развитие производственных мощностей иранских НПЗ; наращивание запасов бензина (с 9,7 до 11,5 млрд литров); перевод автотранспорта на газ и альтернативные виды топлива; ужесточение лимитирования потребления бензина; монетизация льгот и отмена большей части топливных субсидий; развитие общественного транспорта. В крайней необходимости взять под контроль расход бензина на внутреннем рынке правительство ИРИ сможет за счет распределения топлива по специальным электронным картам.[12] ^[12]

Весьма сложно будет американцам изолировать от внешнего мира и иранскую банковскую систему. Банки ОАЭ и Китая традиционно играли важную роль в иранских финансовых операциях. Значимое место занимали и швейцарские банковские институты. Ведущую роль здесь играли Credit Suisse, Union Bank Swiss (UBS) и Synthesis Bank. По некоторой информации, еще в 2007 г. они вышли на руководство Центрального Банка ИРИ, выступив с инициативой помочь Тегерану вести свои международные финансовые операции. С тех пор ни применяемые США меры, ни штрафные санкции не смогли убедить швейцарцев отказаться от сотрудничества с Тегераном.

Как видим, возможности для маневра у Ирана все же есть. Полностью компенсировать введение санкций ему не удастся, однако сократить их негативное влияние и выиграть время для того, чтобы выждать, когда гневная волна на политической арене пойдет на спад, Тегеран вполне способен. Более того, судя по заявлениям иранского руководства, оно не совсем осознает всю степень опасности, в которой находится. В ИРИ явно исходят из того, что США-де «увязли» в решении других региональных проблем (таких как ситуация в Ираке, Афганистане и Йемене) и попросту не имеют в своем распоряжении достаточного количества сил для реализации заявленных намерений на практике. Понимая это, Иран не спешит следовать каким-либо установленным США срокам, заведомо зная, что никакого существенного наказания в случае их нарушения не последует.

По этой причине следующие несколько месяцев могут оказаться решающими. Пока что США настроены довести до конца заявленные намерения об ужесточении санкций. Поддержку (в том числе и практическую) они нашли в политических кругах ЕС, ОАЭ, Пакистана. Однако есть и те страны, которые либо не торопятся высказывать свое мнение, либо как Россия не выражают особого удовлетворения относительно вводимых односторонних мер. Именно они способны создать для Ирана возможности по уходу из-под давления. Экономические интересы крупного европейского бизнеса также идут вразрез с планами политиков. Может оправдаться и иранский расчет на фактор времени. С его течением внимание западников вновь обратиться на проблемы мирового экономического кризиса, «шпионских скандалов», другие страны и регионы, а там последуют выборы в конгресс США (кстати, также способные изменить расстановку сил сторонников и противников давления на Иран), и санкционный режим вокруг ИРИ, как это бывало ранее, ослабнет.

С одной стороны, ставить ИРИ в полностью безвыходное положение, конечно, все же не следует: иранцы – достаточно гордый народ и припертый к стенке он может стать еще более несговорчивым. С другой, последствия «невыполненных угроз» могут быть плачевными. Если санкции не подействуют и выход на уровень обогащения в 20% останется безнаказанным, в регионе возникнет серьезная угроза режиму ДНЯО. Причем исходить она не обязательно будет от самого Ирана. Саудовская Аравия, Египет, Иордания подогретые нагнетаемой вокруг ИЯП истерией, опасаясь дальнейшего развития ситуации по сценарию, при котором в руках у иранцев окажется атомная бомба, не будут дожидаться, когда США предоставят ближневосточному региону «ядерный зонтик», и вполне могут начать создавать свой собственный военный атомный потенциал.

 

---