На фоне событий, происходящих в Ливии, в Египте уже начался процесс восстановления конституционных институтов и подготовки к парламентским выборам, которые должны состояться в июне этого года. 19 марта состоялся референдум по поправкам в конституцию, в котором приняли участие более 40% избирателей. Референдум проводился в соответствии с объявленной правящим Высшим Советом вооруженных сил АРЕ программой переходного процесса, реализация которой должна завершиться в сентябре этого года передачей всей полноты власти в стране гражданским органам управления, сформированным по итогам предстоящих парламентских и президентских выборов. Поправки (разработанные конституционным комитетом, состоящим из 8 человек в течение 10 дней) поддержали 77% проголосовавших египтян (в общей сложности немногим более 14 млн человек), около 23% высказались против.
Референдум, на котором избирателям нужно было одобрить или отвергнуть поправки к конституции, стал четвертым в истории независимого Египта с момента принятия действующего Основного закона в 1970 г. (до этого поправки выносились на всенародное голосование в 1980, 2005 и 2007 гг.) Основная «модернизация» египетской конституции произошла в 2007 г., когда на референдуме по инициативе Х.Мубарака были одобрены 34 поправки, 12 из которых имели принципиальное значение. Некоторые изменения в тексте основного закона уже давно назрели и поэтому не встретили особых возражений. К этому времени прошло уже больше 36 лет со дня смерти Насера, но конституция АРЕ, принятая в 1971 г. (и иногда именуемая «садатовской») содержала множество положений и формулировок насеровской эпохи, в том числе со словом «социализм». При этом пункты, объявлявшие государственный сектор экономики общенародным достоянием и обязывавшие государство гарантировать его неприкосновенность, входили в полное противоречие с приватизацией государственных предприятий, начатой в конце 1980-х годов и ускоренной в 1996-1998 гг. под давлением международных финансовых институтов. Данное противоречие делало практически все экономические реформы либеральной направленности неконституционными. Изъятие из текста Конституции формулировок со словом «социализм» поддержала партия Новый Вафд, да и в целом, они не породили в обществе острых дискуссий и были поддержаны населением.
Народное собрание получило возможность утверждать правительство страны и выносить ему вотум недоверия, не прибегая при этом к общенациональному референдуму. Консультативный совет (аналог верхней палаты парламента) впервые в истории страны наделялся законодательной властью, а его решения становились обязательными для выполнения.
Таким образом, референдум 2007 г. показал необходимость назревших политических реформ и необходимость трансформации всей политической системы. Однако эти конституционные изменения не поставили преграду на пути фальсификации результатов парламентских выборов, проходивших в декабре 2007 г., вызвавших серьезные нарекания со стороны и исламской и демократической оппозиции, которая, консолидировавшись, бойкотировала второй тур выборов.
Нынешний референдум многие зарубежные СМИ уже назвали «важным шагом на пути к демократии после изгнания диктатора», им вторят и Братья-мусульмане, заявившие о «победе египетского народа». Одобренные поправки Основного закона (для разработки которых военные дали Конституционному совету 10 дней) выглядят вполне адекватным ответом основным требованиям оппозиции. Можно ли рассматривать эти изменения как основу дальнейшей трансформации политической системы в демократическом русле?
Поправкам подверглись несколько статей, вызывавшие наибольшее раздражение у оппозиции и касающиеся, прежде всего, статуса главы государства. Полностью была отменена статья 179, которая в конституцию была введена предыдущим референдумом. Эта статья гласила: «Государство несет ответственность за защиту безопасности и общественного порядка перед лицом угроз терроризма. Закон устанавливает особые положения, относящиеся к доказательствам и расследованию под надзором судебных органов, необходимые, чтобы бороться с терроризмом. Процедуры, предусмотренные статьями 41 и 44 Конституции, никоим образом не должны препятствовать контртеррористическим действиям. Президент может направлять для рассмотрения в любой судебный орган любое дело о террористическом преступлении в соответствии с Конституцией или законом».
В данном случае борьба с терроризмом, которую ранее регулировало текущее законодательство, в 2007 г. была поднята на конституционный уровень, что вызвало протесты оппозиции. Статья предусматривала, что правила выявления и расследования деяний, представляющих собой террористическую угрозу, должны регулироваться законом под надзором судей. Такой закон предстояло выработать, поэтому египетская общественность заподозрила, что этот будущий закон подменит собой закон о чрезвычайном положении от 1981 г., вокруг которого уже много лет шла полемика. Нынешний конституционный референдум эту статью упразднил.
Другие поправки касались следующих вопросов:
1. В соответствии со статьей 77 Конституции Президент Республики теперь может избираться на четыре года (вместо шести) и переизбираться только один раз (вместо неограниченного количества);
2. Ужесточились и требования к кандидату на президентский пост (статья 75): к участию в предвыборной кампании будут допускаться только кандидаты, которые не имеют другого гражданства, кроме египетского. Жена кандидата также не может быть иностранкой;
3. Изменилась процедура выдвижения на пост президента(статья 76). Претенденту на высший государственный пост для официальной регистрации теперь будет достаточно заручиться поддержкой 30 депутатов или собрать подписи 30 тысяч избирателей в 15 египетских провинциях; участвовать в выборах смогут и члены партий, имеющих хотя бы одного депутата в парламенте. Согласно старой конституции Египта, для выдвижения кандидату в президенты необходимо было собрать подписи 250 депутатов парламента, что делало невозможным выдвижение независимых кандидатов или кандидатов от партий, не имеющих представительства в парламенте;
4. После своего избрания президент в обязательном порядке в течение 60 дней должен назначить вице-президента;
5. Кроме того, будущий египетский президент сразу после своего избрания должен будет создать комиссию из 100 депутатов для разработки новой конституции страны;
6. Конституционные поправки изменяют процедуру введения чрезвычайного положения, которое действует в стране последние 30 лет. Согласно новой редакции статьи 73, президент по-прежнему имеет право вводить в стране режим чрезвычайного положения, но теперь он должен быть утвержден парламентом (ранее – только консультации с премьер-министром и спикером Народного собрания и Консультативного совета, а затем – обращение с заявлением к народу и проведение в течение 60 дней референдума) и не может превышать 6 месяцев. В противном случае власти должны проводить референдум по этому вопросу.
Однако, пока неясно как будут проходить сами выборы – видимо будущий парламент должен будет принять Закон о выборах президента. Именно этот закон, равно как и новый Закон о политических партиях, Закон о СМИ и др. будут иметь принципиальное значение и покажут реальные рамки и направленность политического процесса, т.к. правовой инструмент, позволявший партии Х.Мубарака доминировать в политической системе на протяжении нескольких десятилетий был заложен не столько в самой конституции, сколько в текущем законодательстве (например, в соответствии с действовавшим Законом № 40 от 1977 г. «О системе политических партий» зарегистрировать новую партию было крайне сложно: закон устанавливал целый ряд требований к принципам, задачам, программе, политике и методам осуществления партийной деятельности). Многие партии в 1990-е годы не регистрировали по причине того, что их цели и задачи повторяют цели и задачи уже существующих партий – закон это запрещал.
Интересно отметить, что без изменений осталась статья 5 конституции, которая вызвала бурные протесты Братьев-мусульман в 2007 г., когда был добавлен параграф, запрещающий создание партий и любую политическую деятельность на религиозной основе. Такой запрет уже давно был установлен текущим законодательством АРЕ, но он впервые вводился в конституцию.
Остается и спорная статья 88, которая передает контроль за выборами независимым местным, окружным и центральным избирательным комиссиям, состоящим из судей (оппозиция настаивала на полном судебном мониторинге каждой избирательной урны). Но выборы должны проходить в один день, а при таком порядке ясно, что будет недостаток судей (эта проблема уже возникла на выборах в 2010 г.) Отдельные статьи, отсылающие к текущему законодательству, по-прежнему требуют своей конкретизации и детализации. Статья 5, например, гласит, что «граждане имеют право на создание политических партий в соответствии с законом» — такая формулировка позволяет принять нелиберальный закон о политических объединениях и совершенно очевидно, требует пересмотра с тем, чтобы гарантировать право политической оппозиции и политическую конкуренцию. Конституция отсылает и к закону, «определяющему порядок проведения выборов и референдума», египетское гражданство (статья 6) также «определяется законом»; отсылают к текущему законодательству и статьи о цензуре, публичных собраниях и демонстрациях, печати и др. Осталась в конституции и статья 93, в соответствии с которой «Народное собрание имеет право решать вопрос о действительности депутатских мандатов. Кассационный суд правомочен разбирать действительность жалоб, представленных в связи с этим в Народное собрание при условии передачи их для рассмотрения в суд председателем собрания». Эта статья служит правовой основой для партии, получившей большинство мандатов, не выполнять требования о признании мандата недействительным и фактически исключает возможность оспаривать результаты выборов.
Конституция Египта не устанавливает приоритет норм международного права, а шариат остается основой египетского законодательства, против чего выступили копты, не одобрившие поправки (так, в соответствии с Основным законом «государство … дает женщине равные права с мужчиной в общественно-политической, культурной и экономической областях в соответствии с нормами шариата»).
Конституционные полномочия президента все равно остаются достаточно широкими. Конституция АРЕ характеризует президента одновременно как главу государства и лицо, возглавляющее исполнительную власть; президенту поручается контролировать взаимоотношения властей – законодательной, исполнительной и судебной. В качестве главы исполнительной власти президент совместно с советом министров разрабатывает общую политику государства и наблюдает за ее осуществлением, он назначает премьер-министра и смещает его с должности, назначает министров и их заместителей, назначает 1/3 членов Консультативного совета и губернаторов областей; президент вправе проводить референдум по любым важным вопросам, касающимся высших интересов страны, предлагать поправки к статьям конституции и т.д.
В этой связи понятно требование демократической оппозиции, призывавшей к пересмотру всего текста Основного закона и голосовавшей против частичных поправок. Скорее всего, в таком виде, в котором эта конституция существует, ее можно рассматривать только как временную.
Тем не менее, принятые поправки позволяют провести парламентские выборы через 3 месяца (предположительно в июне). Однако столь короткий срок ставит в крайне невыгодное положение политические партии, предоставляя абсолютное преимущество основным историческим конкурентам – бывшей правящей НДП и Братьям-мусульманам, которые являются наиболее организованными и готовыми к борьбе за депутатские мандаты, в то время как остальные только начинают создавать свои партии. Сможет ли в политическую партию оформиться молодежное протестное движение, которое самоорганизовалось через социальную сеть, пока неясно – подобных исторических прецедентов еще не было.
Создание новых партий – сложный процесс, он требует времени и политических усилий. Поэтому велика вероятность еще до конца года увидеть во главе Египта старую элиту с новыми демократическими атрибутами.