15 августа истек срок, отведенный Временным законодательным актом, для подготовки текста новой конституции Ирака. Однако 55 депутатов Национальной ассамблеи и 16 представителей внепарламентских групп, которые вошли в специальную комиссию по разработке текста Конституции, не смогли своевременно договориться по всем пунктам основного закона государства. Срок дважды продлевался, но представленный в конце концов текст не удовлетворил все стороны.
Еще 14 августа президент Ирака Джаляль Талабани выразил уверенность в том, что курды, сунниты и шииты смогут прийти к соглашению по ключевым вопросам. Ту же уверенность и даже давление проявили представители американской администрации. Однако главные разногласия так и не нашли консенсуса. Два ключевых вопроса — это роль религии в иракском обществе и федерализм южных регионов, заселенных шиитами. Продолжительные споры даже привели к тому, что посол США в Ираке Залмай Халилзад предложил свой текст Конституции, но содержание этих предложений не разглашалось.
С самого начала переговоров наиболее спорным считался вопрос о распределении добычи нефти, однако довольно легко был достигнут компромисс, на который согласились даже курдские представители: доходы от нефти будут принадлежать федеральной власти и распределяться в стране пропорционально населению района. Так, согласно ст. 109 проекта Конституции, нефть и газ являются собственностью всего иракского народа во всех регионах и провинциях. При этом в Конституции ничего не сказано о распределении доходов от нефти.
По мнению журналистов английской Times, «все стороны должны набраться мужества и признать, что спор идет, на самом деле, вокруг денег. Шииты, если потребуется, должны представить суннитам отдельно от главного документа гарантии того, что доходы от нефти и газа будут распределяться справедливо».
Первоначально существовало 18 «камней преткновения», которые тормозили движение к новой конституции. В частности: официальное название государства, вопрос о религии (формула, по которой законы шариата могут стать главным источником законодательства), необходимо ли пересчитывать все этнические группы, язык (должен ли курдский язык иметь равные права с арабским или являться официальным только в курдских районах), есть ли необходимость идентифицировать Ирак как арабское или исламское государство. Другие спорные вопросы касались статуса министров (могут ли они совмещать должности депутатов и министров), права наций на самоопределение, распределения полномочий между министрами и президентом, судьбы города Киркук и границы Курдского региона, а также системы формирования верхней палаты парламента.
Договоренность была достигнута по 14 из этих пунктов, включая закрепление за женщинами 25% мест в парламенте. Тем не менее женские организации во главе с такими известным политиками, как министр по делам женщин аль-Шейхали и иракский посол в Египте Сафия Сухаиль, выступили против возможного установления в стране исламского стиля правления. Большой спор возник в иракском обществе из-за терминологии — шиитские лидеры выступили за признание ислама «основной религией в стране», в то время как другие, в том числе и умеренные шииты, выступили за признание за исламом роли «одной из основных религий в стране», как это было закреплено во временном законодательстве. Женщины, в частности, получили поддержку бывшего премьер-министра Ирака Аллауи и американских правозащитных организаций. Они обратились к иракским политическим лидерам и США, чтобы заручиться их поддержкой для сохранения законов 1959 года, гарантировавших гражданские права женщин. Ситуация усложняется тем, что после начала американской кампании права женщин фактически ухудшились по сравнению с временами Саддама Хусейна. Например, если в стране будет утверждено исламское законодательство, женщинам будет запрещено появляться без паранджи, они не будут иметь права подавать на развод и при получении наследства получат лишь половину того, что получил бы мужчина.
В южных провинциях страны такая ситуация уже наблюдается, и усиление исламских традиции ведет к переселению, в частности, христиан в Багдад и курдские провинции. Интересным является тот факт, что Конституцией Ирака 1925 года ислам признавался официальной религией государства (ст. 13), однако все другие религиозные группы получали гарантии свободного вероисповедания, и ни слова не было сказано о господстве законов шариата. Все вопросы решал обычный гражданский суд согласно законам, а суды шариата могли решать лишь «специальные вопросы». Кроме того, в Конституции ничего не говорилось о возможном федеральном устройстве Ирака.
Еще одним таким «камнем» стало название нового государства. Курдские и шиитские группы выдвигали требование, чтобы в названии присутствовало слово Федеральная или Исламская, однако удалось договориться, что официальное название будет Республика Ирак. Согласно ст. 1, Республика Ирак провозглашается независимой, суверенной нацией, а система правления в ней демократической, федеральной и представительной (парламентской). Относительно роли ислама ст. 2 определяет, что он является официальной религией государства и одним из основных источников законодательства. Никакой закон не может вступить в силу, если он противоречит неопровержимым правилам ислама, принципам демократии и основным правам и свободам, которые прописаны в Конституции. Эта же статья гарантирует исламскую идентичность большинства иракского народа и полные религиозные права каждого лица. Фактически эта статья стала результатом консенсуса с шиитами, которые делали упор на необходимости прописать, что ислам является основной религией государства.
В то время как существовало согласие, что курды будут иметь определенное самоуправление на севере, неожиданностью для суннитов стал призыв одного из шиитских лидеров, Абдель Азиз аль-Хакима — лидера Верховного совета Исламской революции, к автономии богатых нефтью южных районов. Суннитские лидеры выступили против идеи федерализации государства, которое может привести к его распаду в будущем. Однако документ, приемлемый для курдов и шиитов, мог быть направлен в парламент и без согласия суннитов. Желания шиитских лидеров объяснимы, ведь таким образом они могут получить контроль над южными нефтяными месторождениями и установить более жесткие законы шариата на своей территории. Еще в начале переговоров курды выдвигали более жесткие условия, в частности: демаркация границ, контроль над нефтяными доходами и создание собственных сил защиты, кроме того, они настаивали на полном контроле над Киркуком и прилегающими территориями.
Срок, предусмотренный для написания текста конституция, продлевался из-за споров, возникших по четырем вопросам: федерализм и варианты создания полуавтономных регионов; терминология, которой искореняется влияние бывшего баасистского режима (использовать термин Баасистская партия или Саддамовская баасистская партия), роль ислама в жизни страны и распределение полномочий между президентом и парламентом, против которых выступили сунниты. Текст, представленный на рассмотрение Национальной ассамблеи, фактически является результатом консенсуса между курдами и шиитами, которые имеют большинство мест в парламенте Ирака. За день до истечения срока Дж. Буш позвонил по телефону лидеру шиитов Абдель Азиз аль-Хакиму с просьбой быть более гибким в отношении требований суннитов, но это не имело своего результата.
Только 29 августа 2005 года текст новой Конституции был представлен иракскому парламенту. Он был зачитан перед членами Национальной ассамблеи, но не было проведено голосования, так как этого не требовал закон. Однако некоторые политики призвали провести голосование как подтверждение единства позиций. Интересен тот факт, что до последнего дня все акцентировали внимание именно на необходимости утверждения парламентом текста Конституции до того, как он будет вынесен на общенациональный референдум. При этом блок курдов и шиитов в Национальной ассамблее из 275 голосов имеет 221 голос. Этого достаточно для утверждения проекта, даже без согласия суннитов.
Сунниты, которые вошли в состав комиссии по вопросам разработки новой конституции, отказались подписать ее проект. Они назвали новую конституцию нелегитимной и обратились к ООН и Лиге арабских стран, чтобы те вмешались, так как, по их словами, переданными Jordan Times, «эта конституция была написана под давлением оккупантов и приведет к еще большему ухудшению ситуации в стране». Спикер иракского парламента Хаджим Хасан (суннит) подчеркнул, что текст новой Конституции содержит «слишком много религии и очень мало прав женщин», из-за чего ее будет тяжело согласовать с суннитской общиной. Так, ст. 151 закрепляет за женщинами не менее 25% мест в Совете представителей, а в начале текста говорится о равенстве женщин и мужчин.
Радикальный шиитский лидер Моктада ас-Садр, который имеет большое влияние в нескольких районах страны, также выступил против текста новой Конституции. Ас-Садр поддержал суннитов, заявив, что новая Конституция написана под большим влиянием американцев. Кроме того, большинство его приверженцев живут в центральном Ираке, бедном природными ресурсами, поэтому он выступил против федерализма, поддерживая идею единства Ирака.
Проект Конституции начинается словами: «Мы, сыновья Месопотамии, земли пророков, могил святых имамов, лидеров цивилизации и творцов алфавита, колыбели арифметики: на нашей земле первый закон человечества был написан; в нашей нации была начата наиболее величественная эра справедливости в политике наций; на нашей земле последователи пророка и святых молились, философы и ученые создавали теории, а поэты и писатели творили».
Ст. 3 подчеркивает, что Ирак — многоэтничная, многорелигиозная и многоконфесиональная страна. Она является частью исламского мира, и ее арабский народ является частью арабской нации. Согласно проекту Конституции (ст. 4), арабский и курдский — два официальных языка Ирака. Любой регион может использовать местный язык как дополнительный официальный язык в случае, если большинство населения подтвердит это на референдуме.
Интересной является ст. 9, п. С, где, скорее всего учитывая опыт соседней Турции, авторы новой иракской Конституции записали: «Иракские вооруженные силы находятся под гражданским командованием, защищают Ирак, не выступают как средство давления на иракский народ, не вмешиваются в политические дела и не играют никакой роли в процессе ротации власти». Кроме того, иракские военные не имеют права принимать участие в выборах в качестве кандидатов или членов команды кого-нибудь из кандидатов.
Большое количество иракцев эмигрировали во время правления Саддама Хусейна и войны 2003 года, многие из них уже получили гражданство в других странах, в том числе и европейских, от которого они вряд ли откажутся, но для их привлечения к процессу восстановления Ирака в новой Конституции прописано, что каждый иракец имеет право на более чем одно гражданство, кроме тех, кто занимает высокие посты, связанные с безопасностью (ст.18).
Едва ли какое-либо другое государство имеет в своей Конституции такой пункт, как ст. 26, которая утверждает, что «государство должно гарантировать привлечение инвестиций в различные секторы экономики», что скорее всего было вызвано необходимостью восстановления послевоенной страны.
Большая часть Конституции посвящена федеральному устройству государства и распределению полномочий между центром и регионами. Но, несмотря на длительные переговоры по этому поводу, текст оставляет много возможностей для споров и замечаний, так как может послужить причиной не только дезинтеграции страны, но и постоянных недоразумений между центром и даже теми регионами, которые не ставят отделение своей целью.
Ст. 108 закрепляет следующие исключительные полномочия за федеральной властью: формирование внешней политики, внешняя торговля, формирование и выполнение политики национальной обороны, включая защиту национальной границы, разработку финансовой и таможенной политики, выпуск денег, организацию торговли между регионами, разработку общегосударственного бюджета, организацию вопросов национальности и натурализации, статуса политических беженцев, организацию коммуникаций, планирование политики, связанной с водными ресурсами вне Ирака, и др. Все, что не прописано как исключительные полномочия федеральной власти, является полномочиями регионов (ст. 111).
Следующие полномочия будут распределены между федеральной и региональной властями: организация таможен, организация и распределение электроэнергии, разработка политики в области окружающей среды, разработка общей политики развития, здравоохранения, образования, детства (ст. 112). Согласно ст. 116, региональная власть имеет право вносить изменения в выполнение федеральных законов на территории региона, если существуют противоречии между федеральным и региональными законами, в случаях, которые не относятся к исключительным полномочиям федеральной власти. Кроме того, при дипломатических миссиях создаются офисы регионов для дополнения культурных, социальных вопросов и вопросов местного развития. Эта статья является достаточно опасной, так как может дать основания для отделения южных шиитских районов, которые стремятся к автономии.
Ст. 47 закрепляет, что федеральная законодательная власть состоит из Совета представителей и Совета федерации. Совет представителей формируется согласно пропорции — один депутат на 100 тыс. человек; депутаты избираются прямым, общим, тайным голосованием. Если учесть, что, по последним данным, население Ирака составляет 27 млн человек, то Совет представителей будет состоять из 270 депутатов. В ст. 63 говорится, что Законодательный совет, который называется Совет федерации, будет создан и будет состоять из представителей регионов и провинций для проверки законов, имеющих отношение к регионам и провинциям. При этом в ст. 147 говорится, что правила, касающиеся Совета федерации, не вступят в силу, пока не будет принято соответствующее решение большинством в 2/3 голосов во время второго цикла работы парламента.
Согласно ст. 68, Совет представителей выбирает президента из кандидатов большинством в 2/3 голосов. Президент поручает кандидату от парламентского большинства сформировать кабинет министров (ст. 74). Любопытной является ст. 75, которая закрепляет, что премьер министр и министры должны иметь обязательное университетское образование. Кроме того, ст. 148 подчеркивает, что члены Президентского совета должны были выйти из партии, которая была распущена за 10 лет до ее роспуска, и не принимать участия в репрессиях 1991 года.
Федеральная система Республики Ирак состоит из столицы, регионов, децентрализованных провинций и местных администраций (ст. 113). Регионы состоят из одной или нескольких провинций, формирование таких регионов подтверждается референдумом (ст. 114).
В соответствии со статьей 136, Конституция не может быть изменена раньше, чем пройдет два парламентских цикла (то есть 8 лет). Однако существует вероятность, что Конституция не будет утверждена на всенародном референдуме 15 октября 2005 года, во время которого суннитская община может изменить ситуацию. Так как согласно закону, в случае если две трети избирателей в минимум трех провинциях из 18 проголосуют «против», Конституция не будет утверждена, а сунниты имеют большинство в четырех иракских провинциях. Однако суннитские клерикалы призывали голосовать «против» только в случае, если Конституция будет вести к развалу страны.
Развал страны и даже очень большая автономия опасны по нескольким причинам. Во-первых, в случае отделения курдской территории это приведет к дестабилизации обстановки сразу в четырех странах — Сирии, Ираке, Иране и особенно Турции, где курды ведут активную борьбу за свои права и право на собственное государство. Сильная автономия южных районов Ирака, населенных шиитами, вызывает тревогу у многих западных политиков, особенно в США, так как это может привести к сближению южных районов с шиитским Ираном, попаданию под его влияние и большому влиянию религиозных лидеров, которые делают упор на исключительной роли ислама в повседневной жизни.
Еще 15 августа Генри Киссинджер — архитектор войны во Вьетнаме 30 лет назад — в интервью каналу СNN заявил, что у него такое чувство, будто повторяется ряд факторов, разрушивших поддержку войны во Вьетнаме 30 лет тому назад в американском обществе, ведь уже 54% населения США не поддерживают войну в Ираке. Однако американская администрация видит в Конституции Ирака «спасательный круг» для установления стабильности в стране. При этом, как отмечают эксперты, влияние США на конституционный процесс довольно сильное, но не в тех положениях, где это действительно нужно, в частности, большие споры шли из-за роли ислама в обществе и фактически не комментировались положения относительно прав человека, сохранения целостности страны и местного самоуправления. Теперь у иракского правительства есть полтора месяца для распространения среди иракского народа пяти миллионов копий проекта новой Конституции для ознакомления и проведения кампании за утверждение этого противоречивого текста.