Конституционный комитет Сирии мог бы провести свою первую встречу в декабре нынешнего года. Об этом заявил в понедельник 19 ноября на заседании Совета Безопасности ООН спецпосланник генсека ООН по Сирии Стаффан де Мистура. «Хочу, чтобы меня ясно поняли: мы в ООН рассчитываем, что в середине декабря будут направлены приглашения для участия в работе Конституционного комитета с тем, чтобы заседание конституционного комитета состоялось до 31 декабря, — отметил он. — Именно эта дата была названа в очень конструктивной по духу Стамбульской декларации». В случае, если созвать Конституционный комитет не удастся, по словам спецпосланника генсека ООН, он «будет готов объяснить причины этого на заседании Совета Безопасности ООН». 27 октября лидеры России, Германии, Турции и Франции обсудили в Стамбуле пути активизации сирийского урегулирования. Трехчасовой саммит, который впервые прошел в таком составе, подтвердил, что все стороны выступают за политико-дипломатическое решение проблемы. Кроме того, лидеры «четверки» высказались за увеличение гуманитарной помощи сирийцам, включая восстановление разрушенной инфраструктуры страны. 30 января на прошедшем в Сочи Конгрессе сирийского национального диалога было принято решение о создании Конституционного комитета, который выработает рекомендации по внесению поправок в конституцию республики. На этом фоне 25 ноября пришло сообщение, что Наср аль-Харири сохранил за собой еще на один год пост главы Сирийского комитета по переговорам (СКП) по итогам состоявшейся в Эр-Рияде конференции сирийских оппозиционеров. Об этом сообщил в воскресенье телеканал «Аль-Хадас». По его информации, заместителем аль-Харири остался Джамаль Сулейман, а генеральным секретарем СКП вновь избран Савфан Аккаш. В итоговом коммюнике представители сирийской оппозиции заявили о готовности участвовать в работе Конституционного комитета, который должен быть созван до 31 декабря, и осудили Дамаск за попытки помешать составлению списка независимых делегатов от гражданских обществ. Всего, по плану уходящего в отставку спецпосланника генерального секретаря ООН по Сирии Стаффана де Мистуры, в этот орган должны войти 150 человек (соответственно по 50 — от Дамаска, оппозиции и независимых делегатов). Де Мистура посетил Дамаск 24 октября, но получить согласие сирийских властей на составленный им список делегатов от гражданских обществ, молодежных и женских союзов, творческой интеллигенции и региональных племенных объединений ему не удалось. Кроме того, сирийский МИД выступил против установления искусственных сроков по созыву Конституционного комитета. На этом фоне продолжаются активные дипломатические баталии между Москвой и условно коллективным Западом, во главе которых стоят те же США, по вопросу алгоритма формирования и сроков заседания указанного Конституционного комитета. Москва, которая активно педалировала (и во много искусственно) принятие новой сирийской конституции (интересно, что собственно последняя по времени конституция Сирии была принята в 2012 году) и соответственно созыв Конституционного комитета, похоже стала осознавать, что попала в ловушку, которую собственно она сформировала собственными руками. Страны, которые настаивают на установлении искусственных сроков созыва сирийского Конституционного комитета, пытаются сорвать астанинский процесс и свергнуть действующую в Сирии власть. Об этом заявил в пятницу 23 ноября глава МИД РФ Сергей Лавров, выступая на международной конференции «Средиземноморские диалоги». «У тех, кто настаивает на введении какого-то искусственного срока и говорит: «Вот список моих требований и мне не важно, что вы думаете», одна цель — сорвать процесс переговоров в Астане и вернуться к политике смены режимов в Сирии», — сказал глава МИД РФ. В этой связи совершенно очевидно, что на Смоленской площади пришло осознание того, что при формировании Конституционного комитета численный перевес будет однозначно не в пользу Дамаска, и соответственно и проект новой конституции будет автоматически носить характер кардинального изменения политической архитектуры Сирии. С соответствующим изменением и характера диалога со стороны новой исполнительной власти с Россией и Ираном. Россия не поддерживает никакую политическую фигуру в Сирии и привержена резолюции Совета Безопасности ООН по сирийскому урегулированию. Об этом заявил в пятницу глава МИД РФ Сергей Лавров в рамках международной конференции «Средиземноморские диалоги». «Что касается вопроса о [президенте Сирии] Башаре Асаде, мы неоднократно заявляли, что не поддерживаем никакую политическую фигуру в Сирии. Мы уважаем резолюцию СБ ООН и Женевское коммюнике от июня 2012 года, где однозначно говорится, что процесс урегулирования в Сирии должны вести и направлять граждане Сирии, только они имеют право определять будущее своей страны, — подчеркнул министр. — Метод принятия соответствующих решений изложен в резолюции: принятие новой конституции и проведение выборов. И уже сами сирийцы должны решить, хотят они, чтобы тот или иной политик оставался у власти, или же нет». Лавров обратил внимание, что Россия, Иран и Турция «создали переговорную платформу — астанинский процесс, — несмотря на то, что [у трех стран] нет стопроцентного совпадения взглядов». «Но мы объединили свои усилия во имя блага сирийского народа, а не для того, чтобы вести геополитические игры. Мы хотим, чтобы в Сирии был восстановлен мир, чтобы она была стабильна, чтобы границы страны были безопасны и никто из соседей Сирии не чувствовал себя некомфортно», — отметил глава дипведомства. Отсюда два вывода, если отбросить дипломатический этикет.
- Москва готова рассмотреть и иные помимо Башара Асада кандидатуры на пост президента Сирии, но в рамках безусловной его лояльности. Этого, по нашему мнению, делать не надо: такая кадровая чехарда результатов в рамках общенационального консенсуса не принесет, а вот сигнал о слабости Москвы как внутри Сирии, так и вне ее будет дан однозначно. Надо отдавать себе отчет в том, что Б.Асад — это уже символ успеха политики Москвы в Сирии и регионе в целом.
- Основные противоречия в данном случае лежат в плоскости будущих полномочий сирийского президента и соответственно парламента и верховного суда. Вот собственно вокруг этого момента сейчас и «ломаются копья».
В этой связи обратим внимание на те проекты политического урегулирования в Сирии, которые периодически вбрасываются на Западе. Последней по времени редакцией построения новой политической архитектуры в Сирии является труд коллектива авторов турецкого Центра стратегических исследований Omran, который возглавил исполнительный директор этой структуры Аммар Каф (http://omranstudies.org/publications/books/centralization-and-decentralization-in-syria-concepts-and-practices.html). Отметим, что он получил докторскую степень в Международном институте Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе, а его научные интересы сосредоточены на политическом и геополитическом анализе, сравнительных исследованиях переходного периода, местного управления и экономического развития. В этой связи рискнем предположить, что изложенные в этом труде тезисы представляют собой позицию Запада и Турции по вопросу выстраивания будущей политической архитектуры Сирии, правда при этом, с достижением своих собственных целей. То, что их объединяет в этой связи, и что мы отметим пока пунктирно: в основе предложенного проекта лежит серьезное снижение уровня президентской власти с переносом центра принятия решений на уровень региональных и федерального парламентов; правительства, которое будет формироваться опять же парламентом; и с созданием некого полнокровного органа судебной власти. В этой связи авторы доклада выдвигают основной тезис: целенаправленная децентрализация — путь к стабилизации в Сирии. Авторы дают свой анализ нынешней ситуации в стране с учетом перспектив политического урегулирования. Будущие политические сценарии в Сирии варьируются от конституционного процесса, за которым последуют президентские выборы в 2021 году, до замораживания конфликта при сохранении нынешних территориальных разделений, создания большего числа районов или слияний под прямым влиянием международных субъектов и интеграции местных фракций в этих районах в целях улучшения переговоров с центральным государством (вот именно второй вариант на сегодня является оптимальным для российских интересов — авт.). Предпринимаются также усилия по захвату районов, удерживаемых оппозицией, заключению соглашений в области безопасности, которые привлекают международное сообщество, и достижению временных соглашений между международными субъектами, особенно в тех районах, где нет вооруженных сил, связанных с какой-либо из стран, вмешивающихся в конфликт. Эти усилия свидетельствуют о том, что международные стороны еще не достигли всеобъемлющего соглашения по всей стране. Большинство достигнутых договоренностей носили частичный характер, и каждая сделка создавала новые обстоятельства, которые могут включать позитивные или негативные элементы в успешном мирном процессе. Несмотря на неопределенность, по-прежнему существует возможность расширения возможностей местных субъектов путем укрепления их местной легитимности, а также путем представления первоначального видения местного управления, которое удовлетворяет потребности и требования населения и снимает озабоченности международных субъектов, участвующих в Сирии в области безопасности.
В этой связи, с точки зрения содержания, Конституция 2012 года была всего лишь продолжением предыдущих конституций: это был цивилизованный фасад, чтобы скрыть автократическую систему, без какой-либо обязательной юридической ценности. Авторы доклада считают, что «это тип лживого текста, который используется диктатурами для установления эксплуататорских автократических режимов. Они используют слово «конституция», которое подразумевает принципы демократии и свободы, и применяют его, чтобы скрыть правду от общественности». Конституция 2012 года ничем не отличалась от предыдущей Конституции 1973 года, особенно в том, что касается президентства и его посягательств на другие органы власти, а также отсутствия приверженности принципу разделения властей. В этой связи главным препятствием для практической реализации любых преобразований полагается тот факт, что «сейчас президент республики имеет больше законодательных полномочий, чем законодательный орган. Президент является также руководителем Верховного суда. Правящие власти Сирии разработали новую конституцию, организовали ее правила и адаптировали ее в соответствии со своими потребностями, игнорируя требования народов о свободе и достоинстве. Но неоднократный отход политических властей от положений прежней Конституции был одной из искр, приведших к началу сирийской революции. Конституция 2012 года не являлась связующим звеном между народом и властью и не защищала общественные права и свободы. Сегодня, особенно после народного восстания, существует острая необходимость в новой конституции Сирии, чтобы вступить в новую эру, новое мышление и новый этап социального развития. Примат президентских полномочий над полномочиями Народного Собрания привел к снижению его значимости, поскольку его роль изменилась с законотворческой на ратификацию президентских указов. Эта ситуация может быть исправлена только Конституцией, разработанной выборным Конституционным собранием, которое восстанавливает естественную функцию законодательной власти в сирийском государстве. Законодательная власть никогда не должна принадлежать только президенту, она должна разделяться президентом и кабинетом министров и только в исключительных и четко определенных случаях, например, когда Народное собрание не заседает и не может быть созвано для проведения заседания в связи с чрезвычайными обстоятельствами, такими как война. Централизация законодательных функций и законодательного органа может контролироваться в соответствии с французской практикой, когда исключительная юрисдикция четко определена как часть обязанностей законодательного органа, а остальные вопросы оставлены на решение исполнительной власти с помощью нормативных декретов. Соответственно, законодательная власть в Сирии в будущем должна быть разделена между законодательным органом – с его исключительной юрисдикцией – и исполнительной властью, которая обладает конечной юрисдикцией по вопросам, конкретно не оговоренным в Конституции. Таким образом, законодательные органы могут создавать законы, отражающие потребности граждан и более точно учитывающие их интересы. Для того чтобы Конституция могла достичь этих целей, необходимо создать предпосылки для успешного конституционного процесса». В этой связи авторы предлагают следующий сценарий процесса конституционной реформы. Следующие этапы такой реформы следует разделить на переходный и постоянный этапы. Аспекты, которые могут быть конституционно приемлемыми для переходного этапа, не обязательно могут быть адекватными для постоянного этапа, и наоборот. Переходный период должен регулироваться «Конституционной декларацией», которая регулирует только функции трех ветвей власти и не затрагивает основы государства. Принципы нового социально-политического договора должны определяться на постоянной основе. В этой связи целесообразно организовать некий новый исполнительный орган в лице «Президентского совета», который должен участвовать в принятии важнейших решений внутренний и внешней политики и который должен включать в себя представителей всех основных оппозиционных сил и режима в Дамаске. Система «Президентского совета» должна использоваться на переходном этапе, поскольку она является наиболее подходящей и широко используемой системой для стран, переживших революции и кризисы. (В этой связи отметим, что, например, события в Ливии и попытки организовать там некий Президентский совет провалились с учетом фактической раздробленности страны и наличия в ней нескольких центров силы. Разница в этом плане между Ливией и Сирией пока не наблюдается — авт.). Постоянный этап должен начинаться с установления реальной стабильности в секторе безопасности, с тем чтобы можно было избрать институциональную ассамблею для разработки проекта постоянной конституции. Этой ассамблее должно быть предоставлено достаточно времени для выполнения ее миссии. Она не должна опираться на импортируемые конституции и тексты, а должна основывать конституционные положения на фактических экономических, социальных, политических и религиозных условиях в Сирии. Процесс разработки постоянной конституции должен начинаться с всеобъемлющего социального диалога, в котором организации гражданского общества и экономические, политические и социальные субъекты принимают участие в разработке принципов социального договора (в рамках какого органа должен проходить такой диалог? Отметим, что Москва сейчас на практике пытается реализовать этот механизма в рамках Конгресса сирийского национального диалога, который пока большого прогресса не достиг — авт.).
Поэтому в основу авторами доклада ставится «западный принцип» разделения властей. Принцип разделения властей должен применяться на практике, а законодательные, исполнительные и судебные органы должны быть распределены между тремя независимыми ветвями власти. Все конституционные положения, позволяющие президенту превалировать над другими органами власти, должны быть отменены. Необходимо установить состояние равновесия и сотрудничества между тремя различными ветвями, что позволит им оптимально выполнять свои функции. Следует сосредоточить внимание на расширении возможностей конституционной судебной власти в целях защиты прав и свобод граждан. Сирийская Конституция будет оставаться документом, не имеющим ценности до тех пор, пока народ не будет постоянно привержен ее расширению и защите ее достижений на ежедневной основе. В этой связи на первый план выходит тема законодательные функций в будущей Сирии и их концентрацию или распределение между органами власти. Авторы доклада предлагают принцип разделения власти на двух уровнях управления: центральном и субнациональном (местном). Таким образом, законодательная власть осуществляется федеральными и местными законодательными советами. Предполагается, что федеральное законодательное собрание будет обладать исключительной юрисдикцией принимать законы по всем вопросам, представляющим интерес для всей страны. Оно также взаимодействует с субнациональными законодательными советами в целях регулирования таких важных вопросов, как установление общих правил, которых должны придерживаться законодательные органы провинций при разработке своего собственного законодательства.
Важнейшим элементом будущей политической архитектуры страны должно стать административная децентрализация. Административная децентрализация связана с распределением административных функций между центральным правительством и независимыми субнациональными административными органами, которые имеют правовой статус, но по-прежнему действуют под контролем центрального правительства. Административная децентрализация предполагает либо полную (местная администрация), либо частичную (институциональная децентрализация) передачу функций субнациональным подразделениям. Независимые субнациональные административные органы в рамках полностью децентрализованной административной системы не обладают значительными полномочиями в политической системе страны, а обладают лишь административно-организационной юрисдикцией. Нормальный закон регулирует формирование децентрализованных субнациональных образований и государственных учреждений, а также их полномочия и порядок их применения. Эти субнациональные административные органы могут осуществлять полномочия, делегированные им в соответствии с законами, изданными федеральным законодательным органом. Они должны включать в себя следующие принципы:
— Руководители местных административных единиц могут назначаться указом центрального правительства, как это имеет место в большинстве развивающихся стран, или могут быть непосредственно избраны гражданами локальных областей.
— Члены местных советов избираются путем прямых выборов местными жителями и могут быть усилены квалифицированным и опытным персоналом.
— Местные административные советы отвечают за принятие местных решений и постановлений. На них также возложен надзор за исполнительными административными органами и департаментами в пределах их компетенции в случае неправильного управления или невыполнения решений местных советов.
— Местные органы власти обязаны не иметь своих законов и местных стратегий, нарушающих конституцию или федеральные законы.
— Президент страны или кабинет министров может издать указ о роспуске местного совета по предложению соответствующего министра, как правило министр внутренних дел, местной администрации или муниципалитетов. В целом политическая роль местной администрации ограничивается созданием местной демократической практики на основе справедливого представительства всех граждан каждой общины. Он также поощряет местных жителей к активному участию и политическому вкладу в местный демократический опыт и к подготовке новых политических лидеров.
В этой связи интересно, что в качестве успешной реализации этой схемы местной децентрализации авторы доклада называют исключительно развитые страны Запада (Франция, ФРГ, Япония). При этом признается, что в арабском мире такая практика успеха не имела. В качестве самого очевидного примера приводится опыт Ливана. Таифское соглашение 1989 года было определяющим моментом в развитии местного самоуправления в Ливане. Оно изменила политический и сектантский баланс Ливана на основе разделения власти, распределив руководящие должности в политическом устройстве страны на основе сектантских квот. Таифское соглашение также направлено на расширение административной децентрализации до административных единиц более низкого уровня путем предоставления каждому избираемому местному совету по каждому району, возглавляемому назначенным должностным лицом, в целях обеспечения участия на местном уровне. В Таифском соглашении признается необходимость проведения различия между центральной политической властью и органами местного самоуправления. Хотя прошло почти 30 лет с тех пор, как Таифское соглашение приняло расширенную форму административной децентрализации, опыт местного управления по-прежнему используется только на муниципальном уровне. Административная децентрализация не была осуществлена, и не были созданы районные советы.
Авторы доклада также большое внимание уделяют анализу системы безопасности Сирии и пути ее реформирования. Службы безопасности в Сирии до начала конфликта были централизованы, то есть все подразделения и ведомства безопасности действовали под контролем президента. Все отделения и подразделения были административно, финансово и институционально связаны с главными управлениями безопасности в Дамаске, и все они сегодня координируются через Бюро национальной безопасности. Службы безопасности и разведки в Сирии состоят из четырех генеральных администраций, штаб-квартира которых находится в столице. Каждое ведомство имеет отделения во всех мухафазах (провинциях) страны, и эти отделения имеют ряд полномочий, аналогичных полномочиям штаб-квартиры. На протяжении многих лет нарушения, совершаемые этими элементами безопасности, учреждениями и институтами, накапливались на всех социальных, экономических и политических уровнях таким образом, что они стали общей моделью и привычной тенденцией. Спецслужбам в их деятельности не хватало таких важных стратегических целей, как сохранение национальной самобытности, гражданская работа, диалог с гражданскими секторами, экономическая безопасность, развитие деятельности в области безопасности и создание согласованного сектора безопасности. Ввиду отсутствия четких надзорных органов невозможно определить элементы бюджета в области безопасности, их структуру, их соответствие состоянию национальной экономики или пути их распределения. Это повышает важность установления критериев оценки этих учреждений, особенно в отношении транспарентности, надзора и контроля. Спустя семь лет после начала сирийского конфликта структуры безопасности, действующие в контролируемых режимом районах, нельзя считать полностью находящимися под контролем единых центральных сил безопасности. Это понятие устарело с первым притоком иностранных ополченцев, связанных с сирийским режимом, и решением сформировать местные ополчения под контролем старших должностных лиц режима. Накопление провалов в обеспечении безопасности со стороны официальных учреждений, которые не смогли противостоять расширению протестного движения, способствовало тому, что режим стал принимать меры, которые подорвали его центральную власть в области безопасности, сформировав местные проправительственные ополчения. Таким образом, режим обменял реальную власть военных и силовых структур на ополченцев, составленных из местных наемников. Эти шаги также повлекли за собой выделение некоторых сил безопасности местным ополченцам, с тем чтобы помочь им контролировать местные общины, в которых они действуют.
Как считают авторы доклада, необходимо принять общие законы, регулирующий деятельность и цели этих местных органов безопасности и определяющий их взаимоотношения с центральными властями. Они должны связать деятельность охранных структур в единую политику, что гарантирует независимость и целостность Сирии и препятствует фрагментации и разделению страны. Такая деятельность должна также включать финансовую, надзорную и административную политику, согласующуюся с концепциями административной децентрализации. Разработка модели распределения властных полномочий в области безопасности в децентрализованных странах, с учетом опыта постконфликтных стабильных и нестабильных стран, является более последовательной и эффективной с точки зрения активизации местных гражданских и правительственных усилий, но имеет ряд требований. Нормативная база для наиболее успешной и применимой модели выглядит следующим образом:
— Функции сбора и анализа должны быть исключены из политического соперничества и понятия квоты.
— Независимые органы (особенно антитеррористические и региональные органы безопасности) должны находиться под исполнительной властью президента.
— Следует четко определить и уточнить функциональную и пространственную специализацию аппарата безопасности.
— Для обеспечения того, чтобы функции безопасности не дублировались, необходимо создать общий аппарат безопасности для координации и интеграции.
— Все службы безопасности являются информационными учреждениями, за исключением полиции и контртеррористического аппарата.
— Различным сторонам, участвующим в обеспечении национальной безопасности, должны быть предоставлены полномочия, связанные с полицейской деятельностью и местной безопасностью.
— Отношения между гражданским обществом и безопасностью должны определяться четкими законами, охватывающими все-от механизмов доступа к информации до основ мониторинга и надзора.
— Должны быть созданы местные органы для лучшего понимания местных угроз безопасности и информирования общественности.
Роль сирийских спецслужб на предстоящем этапе выделено авторами доклада в два стратегических подхода, которые ориентированы на внутренний и внешний уровни:
- Внутренний стратегический подход. Этот подход направлен на преодоление тупиковой ситуации в области разведки путем сокращения разрыва между элементами разведки и средой безопасности (как внутренней, так и внешней). Это сокращение разрыва находит свое отражение в повышении эффективности разведывательной деятельности и активизации разведывательных усилий в регионах страны, удаленных от густонаселенных районов. Сельские районы являются слабыми местами в системе национальной безопасности, и обеспечение их безопасности является важным компонентом стратегии национальной безопасности. Возможно, наиболее важным моментом здесь является формирование агентства раннего предупреждения, которое будет сосредоточено на сборе информации о будущих угрозах от научно-исследовательских и следственных ведомств (мозговых центров). Этот орган должен быть непосредственно связан с высшими структурами национальных разведывательных служб, с тем чтобы они могли иметь представление о развитии ситуации в области внутренней и региональной безопасности.
- Внешний стратегический подход. Такой подход требует усиления координации местных разведывательных усилий с региональными разведывательными органами путем укрепления связей, влияния и механизмов контроля сотрудничества в области безопасности и институциональной координации. Такая координация не должна сказываться на внутренней работе спецслужб. Необходимо также активизировать работу национальных разведывательных органов путем установления взаимозависимости и расширения сотрудничества между ними и международными разведывательными службами. Это пойдет на пользу национальным разведывательным органам путем укрепления современных возможностей сбора разведывательной информации. Расширение обмена информацией окажет позитивное воздействие на обстановку в области национальной безопасности. Это невозможно без создания атмосферы общественного консенсуса в поддержку принципа поддержания общественной безопасности.
Если взять все изложенные свыше тезисы вкупе, то основным моментом будущего государственного устройства Сирии в западной редакции является создание новой системы разделения властей с минимизацией роли президента в пользу повышения полномочий парламента и административной децентрализацией страны. Такая схема с учетом демографического состава Сирии означает по факту прихода к власти суннитских сил, большинство из которых скептически или враждебно настроены к российскому и иранскому присутствию в стране. При этом в условиях фактического раздела страны и сохранения оплотов вооруженной оппозиции (в своей подавляющей массе исламистского или джихадистского толка) означает, что в будущем парламенте будет превалировать в основном представители этого сегмента сопротивления при общем кризисе системы общенациональной системы безопасности. При этом предлагаемые авторами доклад рецепты выстраивания новой политической архитектуры не сработали в конечном счете ни в одной арабской стране, переживающих аналогичные с Сирией проблемы (Ирак, Египет, Ливан).