Сформированное в июне 2018 года иорданское правительство делает первые кардинальные шаги по реформированию социально-экономической системы. Омар Раззаз, назначенный в прошлом году премьер-министром на волне протестной кампании против отправленного в отставку кабинета министров, получил в качестве первоочередной задачи своей миссии напутствие реформировать систему налогообложения. Именно проблемы в налоговой сфере, спровоцированные реформами по требованию Международного валютного фонда стали причиной социальных протестов, которые привели в конечном счете к отставке предшественника Раззаза и закату непродолжительной премьерской карьеры Хани аль-Мульки (2016-2018 гг.).
И вот только спустя год после своего назначения, премьер-министр Иордании Омар Раззаз запускает амбициозную программу по ликвидации бедности и социальной защите. Программа анонсирована как долгосрочная и рассчитана на 2019-2025 гг.
Омар Раззаз пришел на этот пост, имея за плечами опыт работы на посту министра образования Иордании и во Всемирном банке, а также учебу в престижном Гарварде. В течение первого года в качестве премьер-министра он действовал взвешенно и обдуманно, с учетом сложности доставшегося ему мандата, не предпринимая резких шагов и скоропалительных решений, Рост социального неравенства и цен, а также стремительное падение уровня жизни и финансовые проблемы в течение 2018 и первой половины 2019 года подвели Иорданию к опасному рубежу.
Все это время Раззаз занимал выжидательную позицию и готовил реформенные предложения, которые наконец были оформлены в единую концепцию, официально запущенную только в июле 2019 года. Примечательно, что запуск новой программы состоялся сразу после третьей по счету кардинальной перестановки в правительстве в мае текущего года (ранее Раззаз менял состав своего кабинета дважды – в октябре 2018 г. и январе 2019 г.). На этот раз премьер назначил шесть новых министров, в том числе поставив новых руководителей на такие ключевые для социально-экономической реформы посты как планирование и экономическое развитие, здравоохранение и труд.
Только после этого переформатирования кабинет министров запустил новую стратегию по ликвидации бедности и социальной защите. Она рассчитана на семилетний период (2019-2025 гг.) и ставит своей целью сокращение уровня бедности в течение этого времени с нынешних 16% до 12%. Нужно отметить, что целевые задачи довольно реалистичные, особенно с учетом того, что в течение первого квартала 2019 года уровень бедности и вовсе зашкаливал выше 19%, что создавало высокие риски для политической и социальной стабильности Иордании.
Как представляется, для успешного решения задачи по сокращению бедности правительству Иордании придется параллельно другую важную задачу – проблему молодежи. Амману придется в полной мере учитывать демографический фактор в стране, где 70% населения моложе 30 лет и интенсивный рост населения продолжается, а также принимать во внимание фактор сирийских беженцев (порядка 1 млн человек, в основном также молодежь). Думается, именно от успехов молодежной политики будет зависеть решение назревших социальных проблем и бедности в первую очередь. Иордания имеет ограниченные природные ресурсы и территорию, что соответственно ограничивает возможности для расширения рынков занятости. При этом ежегодно на рынок труда поступает около 60 тысяч новых соискателей из числа молодежи, причем в основном качественных кадров с высшим и средним техническим образованием (недавние выпускники университетов и колледжей). Не имея высоких шансов на трудоустройство по специальности на хорошо оплачиваемую работу эта категория пополняет число бедных в стране. При этом, система социальной защиты – с учетом финансового дефицита и долгового бремени страны – имеет ограниченное применение и не в состоянии поспеть за ростом нуждающихся в социальной и финансовой помощи. В частности, Иорданский национальный фонд помощи на сегодня оказывает регулярную финансовую помощь 92 тысячам бедных семей. Это около полумиллиона человек, что составляет примерно 10% от всего населения страны, тогда как уровень бедности колеблется между 16% и 19%. В рамках новой стратегии по борьбе с бедностью дополнительную финансовую помощь в качестве единовременной меры получат еще 25 тысяч семей (предполагается, что в 2020 году эта новая программа охватит до 85 тысяч новых семей).
Наряду с социальной помощью, возможности которой финансово ограничены по объективным причинам, новая национальная стратегия предусматривает создание новых 30 тысяч рабочих мест для иорданцев, в первую очередь молодежи.
Другим важным нововведением станут меры по предоставлению иорданцам максимально широкого социального пакета как средства борьбы с бедностью, который включал бы бесплатные базовые социальные услуги. В частности, в рамках программы бесплатная медицинская помощь будет предоставлена 50 тысячам наиболее нуждающихся семей. Кроме того, 5 тысяч иорданских семей получат бесплатно солнечные панели для выработки собственной электроэнергии, что позволит существенно сократить семейные расходы на эту весьма дорогую услугу в Иордании (широко применяемое импортируемое дизельное топливо, в том числе для отопления и ведения хозяйства требует больших расходов и не под силу бедным семьям). Кроме того, 10 тысячам иорданских семей будет предоставлен бесплатный транспорт, а 50 тысяч школьников будут регулярно обеспечены школьными завтраками.
Собственно, главная особенность новой стратегии правительства Иордании заключается в том, что проблема бедности рассматривается в тесной взаимосвязи и привязке к мерам по обеспечению социальной защиты иорданского населения. С одной стороны, Амман пытается оживить рынок труда и обеспечить доступ молодежи к устойчивым рабочим местам, c другой – создать некие механизмы социальной защиты, чтобы препятствовать вынужденному детскому труду и обеспечить непрерывность обучения школьников и студентов из бедных семей, порывающихся бросить учебу в поисках средств к существованию и доходов.
Чтобы успешно решить первую часть задачи (занятость и новые рабочие места), правительству придется принимать дополнительные шаги. В частности, крайне важным будет предоставление конкурентных рабочих мест иорданским женщинам из бедных семей. Эта проблема в Иордании имеет структурный характер, в том числе в силу культурных особенностей – в стране один из самых низких на Ближнем Востоке индикаторов женской трудовой занятости (14%), а если оценивать этот показатель только среди бедных семей, то он находится на еще более низкой отметке – 8%. Если проблему качественно оплачиваемого женского труда удастся решить, то целевые показатели сокращения бедности к 2025 году могут быть вполне достижимыми.
Другим сложным элементом стратегии по росту занятости и созданию новых рабочих мест является фактор мигрантов и сирийских беженцев. Примечательно, например, что в одном из наиболее перспективных и быстрорастущих строительном секторе в Иордании 53% рабочей силы составляют внешние мигранты (гастрабайтеры из различных стран) и еще 9% — сирийские беженцы, получившие в Иордании право на работу. Такая диспропорция увеличивает внутренние социальные трения и ставит новые препятствия.
В сфере социальной защиты поставленные цели кажутся чересчур амбициозными. Дело в том, что их выполнение требует значительных финансовых ресурсов, которыми иорданское правительство не обладает.
В нынешнем национальном бюджете дефицит текущего баланса достигает 7% от ВВП, а доля внешнего долга по соотношению к ВВП страны с 2010 по 2018 гг. выросла с 29% до 47%. При этом Иордания становится все более зависимой от внешних заимствований по линии международных финансовых и кредитных институтов (Всемирный банк, Международный валютный фонд), при том, что объемы внешних заимствований в последние годы существенно превышают объемы прямых иностранных инвестиций, что само по себе является крайне тревожным сигналом.
Поскольку новые программы социальной защиты в рамках стратегии 2019-2025 гг. потребуют дополнительных средств, то Амману придется идти по пути дополнительных внешних заимствований, причем на открытых финансовых рынках под высокий процесс (поскольку лимит льготных концессионных кредитов по линии доноров и международных банков тоже не беспределен и может быть исчерпан). Соответственно, финансовое бремя расходов иорданского правительства по дополнительным кредитным выплатам с высоким процентом будет тоже увеличиваться.
Новый подход в политике социальной защите населения нацелен на более экономное расходование государственных средств и более качественный, долгоиграющий эффект от принимаемых мер. Он подразумевает диверсификацию социальной поддержки. Правительство стремится заменить, где это целесообразно, прямую денежную помощь по линии госфондов на целевые гранты самым нуждающимся и дополнительные пакеты бесплатных услуг – медицины, транспорта и школьного питания. С другой стороны, новая стратегия ориентирована на превентивное реагирование – она позволит расширить пакеты социального содействия на пороговую категорию граждан, которые располагаются в непосредственной близости от черты бедности.
Резюмируя, новая национальная стратегия по сокращению бедности и социальной поддержке впервые представляет собой, действительно, долгосрочное, стратегическое видение иорданского правительства, а не попытку конъюнктурного реагирования на быстроменяющиеся условия. Кроме того, стратегия ставит перед собой вполне выполнимые, реалистичные задачи и имеет хорошие шансы на успех. Чтобы эти задачи были реализованы, Амману придется позаботиться об устойчивом финансировании запланированных мер. И это, пожалуй, наиболее слабое звено в новой стратегии. Финансовой поддержки от ведущих международных доноров будет явно недостаточно – особенно на фоне сокращения американской помощи развития в глобальном масштабе (до конца 2019 года весь бюджет Агентства международного развития США оказался замороженным). Правительству придется осуществлять дополнительные финансовые заимствования на свободных рынках и искать устойчивые решения для финансирования новой стратегии. Другим серьезным риском для реализации стратегии является угроза нового политического кризиса и очередных кадровых перестановок в иорданском правительстве.