Вторжение США и их союзников в Афганистан в ответ на теракт 11 сентября 2001 г. продолжается до сих пор. Многие наблюдатели связывают это с историческими трудностями, с которыми сталкиваются иностранные державы, проводящие операции в этой стране. К их числу относят: горно-пустынную местность, отсутствие инфраструктуры, давние разногласия между различными племенными и этническими группами афганского общества, слабость государственных институтов, разрушительные последствия многолетней войны, повальную коррупцию, традиционную неприязнь к иностранным оккупантам и многое другое.
Вместе с тем, в контексте текущих событий в Афганистане, представляет интерес публикация Канадского армейского журнала (The Canadian Army Jornal), авторы которой отмечает еще один фактор, хотя и хорошо известный, но редко признаваемый в качестве решающего в конфликтах последних десятилетий. Этим фактором является торговля наркотиками, особенно опиатами, и подрывная роль, которую они играют, как незаконный ресурс.
Наркотики как природный ресурс и фактор конфликта
Свое исследование авторы начинают с установления связи наркотиков и вооруженных конфликтов.
Как известно, природные ресурсы часто определяются как исходные материалы, используемые в промышленности (нефть, газ, полезные ископаемые и древесина). Другие виды природных ресурсов (вода или сельскохозяйственные продукты) часто получают меньше внимания, чем их промышленные аналоги. Один из таких ресурсов – наркотики. Многие из наиболее распространенных видов наркотиков (марихуана, кокаин и героин) происходят от сельскохозяйственных культур. Как и любой сельскохозяйственный продукт, такие наркотики выращиваются в сельских регионах. Затем, как правило, поблизости от мест своего выращивания проходят процесс очистки и упаковки, прежде чем отправляться на черные рынки государств, где их потребляют.
В одних странах условия сельскохозяйственного производства позволяют достигать огромных успехов в выращивании законных культур, тогда как другие идеально подходят для выращивания растений, перерабатываемых в наркотики. Обладание сельскохозяйственными природными ресурсами может стать либо благом, либо огромной нагрузкой для экономики и благосостояния государства. Одним из потенциальных недостатков обладания природными ресурсами является их связь с моделями насильственных конфликтов.
Благодаря своим качествам, простоте и скрытности транспортировки наркотики считаются уникальным товаром, который можно легко взять, перевезти и продать. Такие товары представляют большую ценность для повстанческих группировок, которые зачастую сталкиваются с недостачей финансовых средств и не имеют постоянного доступа к производственному сектору для получения дохода.
В зависимости от местных условий выращивания изготовление наркотиков также может быть очень гибким. Незаконные культуры, преимущественно, возделываются и обрабатываются в удаленных местах, вдали от влияния государственных институтов или конкурирующих группировок («удаленное производство»), а сами сельскохозяйственные культуры могут распространяться по всему географическому району в целях снижения уязвимости («рассредоточенной, или диффузное производство»).
Возможность изготовления товара дистанционно и рассредоточено играет важную роль в определении формы вооруженного конфликта. По утверждению экспертов, в зависимости от особенностей местной промышленности внутринациональные вооруженные конфликты, вероятно, получат форму государственного переворота, массового восстания, отделения или военизированного движения. Эти формы будут отражать уровень централизации и контроля, который правительство страны осуществляет над своими ресурсами, а также способность одной из сторон конфликта захватить контроль над производством наркотиков и торговлей ими.
Поскольку наркотические средства, как правило, культивируются и изготавливаются вдали от центральной власти, а также диффузно, районы с большим объемом такого производства, по прогнозам специалистов, окажутся под военным управлением. В результате могут сформироваться многочисленные силовые центры, преследующие свои собственные цели, противоречащие центральной власти.
Помимо формирования конфликта, наркотики также могут влиять на мотивацию групп, которые их используют. Движения и группировки, изначально имевшие идеологическую основу, могут стать коррумпированными, сосредоточившись на достижении преступных прибылей, а не на своих первичных мотивах. Следовательно, если поначалу для группировки наркотики являлись исключительно средством достижения цели, с течением времени организация может настолько зависеть от средств, получаемых от этой деятельности, что она начнет ставить под угрозу свою идеологическую основу.
Ссылаясь на проведенные исследования, авторы утверждают, что, несмотря на важную роль, которую товары, подобные наркотикам, играют в финансировании повстанческих групп, их производство и торговля не связаны непосредственно с началом конфликта. Вместе с тем, прослеживается их связь с продолжительностью вооруженных конфликтов. Доказано, что торговля контрабандой, включая наркотики, продлила многие из самых длительных гражданских войн в современном мире. В частности, в случае наркотиков, объемы их производства положительно коррелируются с продолжительностью конфликта.
Краткая история торговли афганскими опиатами до 2001 года
Опиаты использовались в течение тысяч лет, а крупномасштабная торговля опиатами ведется как законно, так и нелегально на протяжении веков. Однако, даже несмотря на то, что на большей части Афганистана имеются подходящие климатические и почвенные условия для выращивания опийного мака, по утверждению исследователей, «значительное участие страны в мировом рынке опиатов началось только после советской оккупации в 1979 году». Афгано-советская война создала условия для бума производства опиатов, которое чрезвычайно развилось после вывода советских войск и последующих гражданских войн.
До советского вторжения экономика Афганистана в значительной степени зависела от сельского хозяйства и поддержки международного сообщества в форме как военной, так и экономической помощи. На протяжении всего конфликта с Советским Союзом группы моджахедов часто прибегали к использованию средств от продажи наркотиков для финансирования своей деятельности. Эта тактика отражала события в Пакистане, где крупномасштабное производство опиума началось ранее при поддержке Межведомственной разведки Пакистана (ISI). Помимо моджахедов, активно участвовавших в советско-афганском противостоянии и последующей гражданской войне, появились афганские полевые командиры, которые также использовали торговлю наркотиками для поддержки своих личных амбиций. Согласно публикации, за этот период производство опия увеличилось с примерно 200 т в 1980 году до примерно 4500 т в 1999 году.
Появившиеся на юге Афганистана талибы сформировали коалицию, учитывающую интересы автоперевозчиков и местных торговцев, что позволило им консолидировать власть на недавно захваченных территориях. По мере того, как росла контролируемая ими область, они поддерживали торговлю опиатами и обеспечивали ее безопасность. Эксперты называют такую политику «удивительной», учитывая, что группировка придерживалась консервативной интерпретации ислама и активно преследовала всех потребителей наркотиков на своей территории.
Однако руководство «Талибана» подходило к производству опиума и героина прагматично, ссылаясь на то, что «опиум допустим, поскольку его употребляют кафиры на западе, а не мусульмане или афганцы». Такая поддержка торговли опиумом встретила положительную реакцию многих мелких фермеров, послужила дальнейшей стабилизации и обеспечению их развития. Политика признания изменилась в 2000 году, когда «Талибан» запретил производство опийного мака, а в 2001 году произошло наибольшее сокращение незаконного производства наркотиков, которое когда-либо достигалось любой страной за один год.
Причины запрета неясны. Одни утверждают, что оно имело целью получение международного признания, по мнению же других, запрет был направлен на повышение стоимости существующих запасов опиума, хранимого талибами. В результате количество производимого в Афганистане опия-сырца упало до самого низкого уровня с 1984 года.
Сразу после ликвидации «Талибана»
Для свержения талибов США широко использовали союзы с местными полевыми командирами и бывшим соперником талибов – «Северным альянсом». После отстранения «Талибана» от власти в Кабуле было сформировано новое правительство Исламской Республики Афганистан, возглавляемое якобы дружественным к США Хамидом Карзаем. Несмотря на новое правительство, многие из бывших полевых командиров сохранили власть в своих регионах. Как полагают исследователи, позволив полевым командирам оставаться у власти на периферии Афганистана, возглавляемая США коалиция подорвала авторитет вновь созданного центрального правительства.
Децентрализация страны усугубилась, когда в 2003 году США переключили свое внимание с Афганистана на Ирак. Из-за отсутствия поддержки правительство ИРА не имело полного контроля внутри страны. В провинциях началось возрождение внутреннего конфликта, когда полевые командиры маневрировали для усиления своего могущества, а «Талибан» наряду с другими повстанческими группировками, такими как «Шура-е-Назар» (Shura-i-Nazar) и «Хезб-е-Ислами» (Hezb-e-Islami), начал восстанавливать свои позиции, в том числе в торговле наркотиками.
Сразу после своего поражения талибы воспользовались начальным беспорядком и отсутствием эффективной оппозиции на местах для постепенного восстановления своего влияния. После отстранения от власти основную часть своих немедленных усилий они сосредоточили на восстановлении контроля над южным регионом страны, где из-за племенных связей и близости к границе с Пакистаном наблюдается наибольшая взаимосвязь между боевиками и торговлей наркотиками.
Восстановив свою власть, талибы вернулись к практике налогообложения производства и транспортировки опиума и героина. В конечном итоге Международные силы содействия безопасности (International Security and Assistance Force, ISAF) и правительство ИРА попытались вырвать у талибов юг страны, но боевики оставались постоянной угрозой для правительства и продолжали получать значительную поддержку от расширяющейся торговли наркотиками.
Возрождение торговли опиатами
По данным экспертов, в годы, последовавшие за свержением «Талибана», производство опиатов в Афганистане резко выросло, вернувшись к уровням до запрета 2000 года. К 2007 году оно достигло пика, превысив 8000 т. На его долю приходилось не менее 90% мирового производства. По состоянию на 2017 год Афганистан по-прежнему доминировал на мировом рынке с долей 75 %. Рост производства наркотиков повлек за собой серьезные негативные последствия для правительства ИРА и его союзников по МССБ.
Увеличение производства и экспорта опиатов не только оказало финансовую поддержку оппонентам правительства. Оно также привело к росту спекуляций с недвижимостью, локальной инфляции, подорвало стабильность афганской валюты и вытеснило легитимное производство. Пожалуй, самое разрушительное влияние было оказано на авторитет центральной власти. Так, по данным международной неправительственной организация Transparency International survey Афганистан по уровню распространения коррупции занимал третье место в мире. Сама же коррупция большей частью имела отношение к наркотикам (например, как многие считали, в наркоторговлю был вовлечен сводный брат президента Х.Карзая).
Проблемы, вызванные резким увеличением производства опиатов, не ограничились Афганистаном. По мере роста производства росло глобальное предложение и снижались цены, что подрывало международные усилия по искоренению употребления наркотиков. Торговля опиатами стимулировала развитие и расширение маршрутов контрабанды по всей Центральной Азии, что привело к повышению уровня преступности и ослаблению государственного контроля в соседних государствах. Неудивительно, что уровень наркомании и инфицирования вирусом иммунодефицита человека среди населения Афганистана и остальной части Центральной Азии также увеличился.
Отсутствие подхода к борьбе с наркотиками
После 11 сентября 2001 года в дополнение к «войне с терроризмом», которая привела к присутствию сил НАТО в Афганистане, США, одновременно, продолжили свою «войну с наркотиками». Эту войну в 1971 году объявил еще президент Ричард Никсон, а её заявленной целью стала ликвидацию торговли и потребления незаконных наркотиков. Такая политика пользуется значительной международной поддержкой, выраженной в заявлениях ООН, направленных против использования и незаконного оборота наркотиков. Как следствие, международное сообщество оказало значительное давление на пост-талибское правительство ИРА и на МССБ, требуя от них, действенных мер против торговли наркотиками. Последовавшие действия в основном принимали форму искоренения, пресечения, амнистии и альтернативных мер развития. Несмотря на значительные усилия, они оказались в основном неэффективными.
Меры по искоренению, подразумевали активное уничтожение посевов опия на уровне ферм. В результате те, кто занимался уничтожением посевов – силы МССБ и правительства ИРА – попали в положение, прямо противоречащее интересам местных общин, которые большую часть своих доходов получают от опиума. Кроме того, считалось, что усилия по искоренению применялись выборочно и пристрастно, в интересах лиц, связанных с правительством и международными силами, что осуждалось афганской общественностью. Как следствие, народная поддержка как афганского правительства, так и МССБ оказалась подорвана, а симпатия к талибам возросла.
Запрет – прямой перехват и прекращение производства и транспортировки наркотиков – принес меньше вреда имиджу власти, чем искоренение. Тем не менее, и он оказался неэффективным из-за приспособляемости контрабандистов и огромных размеров территории, которую требовалось охватить группам по перехвату.
Одновременно, при принятии мер по перехвату и уничтожению возникли дополнительные трудности, связанные с конфликтом интересов между операциями по борьбе с наркотиками и повстанцами. Из-за значительной коррупции внутри правительства ИРА, а также опоры МССБ на «дружественных» полевых командиров, агрессивный запрет на наркотики часто ставил под угрозу отношения с важнейшими союзниками в борьбе с повстанцами. Преследуя цели борьбы с наркотиками, афганским силам и МССБ пришлось выбирать между созданием угрозы для операций по борьбе с повстанцами и подрывом государственной власти, как результата игнорирования «дружественных» наркоторговцев. Подобным же образом, попытки амнистии лиц, связанных с оборотом наркотиков, способствовали появлению коррупции и безнаказанности в правительстве и среди элит.
Возможности альтернативного развития, главным образом, за счет поддержки выращивания других культур, также оказались в значительной степени неэффективными, поскольку посевы мака по-прежнему приносили наибольший общий доход и в меньшей степени зависели от наличия инфраструктуры. Непривлекательность менее прибыльных культур усугублялась тем фактом, что многие афганские фермеры постоянно находились в долговом состоянии, и любой дефолт привел бы к потере их земли. Таким образом, даже для тех, кто хотел это сделать, переход на разрешенную законом культуру, оказывался практически невозможным.
Как отмечают специалисты, по иронии судьбы, не только большая часть мер по борьбе с наркотиками были неэффективными. Появились доказательства того, что сбои, вызванные операциями по борьбе с повстанцами и агрессивным пресечением и искоренением наркотиков, на самом деле увеличили производство мака и насилие на местах. Такие результаты, в которых операции по борьбе с наркотиками фактически усугубляют ситуации, которые они призваны урегулировать, согласуются с исследованиями внутренней преступности. Последние же, по утверждению экспертов, показывают, что агрессивные меры по обеспечению соблюдения законов о наркотиках не способствуют сокращению их предложение, но могут усилить насилие на рынке наркоторговли.
Антинаркотические меры правительства и МССБ контрастировали с теми методами, которые применяли талибы во время их подъема и на протяжении большей части их правления в Афганистане. И хотя о долгосрочной программе «Талибана» в отношении торговли опиумом ничего не известно, эксперты полагают, что некоторые элементы их прошлой политики заслуживают дополнительного внимания.
Так, приняв торговлю наркотиками на раннем этапе своего завоевания Афганистана и поддерживая эту политику почти до своего свержения, талибы могли просто превратиться в еще одну группировку, зависимую от наркодоходов и скомпрометировавшую свою идейную основу. Тем не менее, открытое стимулирование производства наркотиков и связанной с ним инфраструктуры, возможно, действительно способствовали государственному строительству в период подъема «Талибана». Кроме того, экономика наркотиков «Талибана» была больше, чем просто источник средств. Она также дала им определенную степень централизованного контроля над процессом, который поддерживал их институциональные отношения и авторитет.
Это контрастирует с постталибским правительством ИРА, которое сохраняет открытую антинаркотическую позицию, но считается слабым и глубоко коррумпированным из-за противоречивого поведения высокопоставленных лиц. Как следствие, поддержка производства опиума в период его первоначального правления представляет «Талибан» более приспособленный к заботам сельского населения Афганистана, чем заменившее его правительство ИРА.
Сравнивая политику борьбы с наркотиками, поддерживаемую МССБ, с первоначальным стремлением «Талибана» к производству и экспорту наркотиков, исследователи приходят к выводу, что антинаркотическая модель, используемая афганским правительством под патронажем Запада, в сочетании с их усилиями по одновременной борьбе с повстанцами, оказалась неэффективной. Принятие талибами торговли наркотиками позволило им заручиться поддержкой торговцев и фермеров, а также прибыльным налоговым потоком и экономическим влиянием. Напротив, пост-талибское правительство ИРА вместе со своими западными союзниками оттолкнуло те же самые общины и оказалось неспособным управлять ресурсным сектором экономики, который, как утверждается, составляет 27% от общего ВВП страны и обеспечивает средствами к существованию миллионы афганцев.
Необходимость нового подхода
Поскольку Афганистан не уникален своей вовлеченностью в конфликт, связанный с крупным сектором незаконного оборота наркотиков (сравним с торговлей кокаином в регионе Анд и в Центральной Америке), авторам представляется разумным как для местных органов власти, так и международного сообщества рассмотреть новые способы разрешения подобных коллизий.
Одна из возможностей – создание законной опиатной промышленности, в которой мак выращивается и перерабатывается в морфин так, как это предлагалось в 2005 году Международным советом по безопасности и развитию (International Council on Security and Development, ICOS). В идеале это позволило бы афганским фермерам получать прибыль от посевов мака, создавая при этом новую отечественную промышленность, подобную отраслям Индии и Турции.
Однако, по оценке самих экспертов в современных условиях из-за отсутствия в Афганистане инфраструктуры управления и транспорта, а также непрерывного насилия, имеющего место во многих районах, где выращивают опийный мак, такая политика вряд ли сработает и может даже усугубить проблемы. Кроме того, нет уверенности в том, что современный рынок легальных опиатов достаточно велик, чтобы положительно откликнуться на появление столь крупного игрока, как Афганистан.
Более крайним вариантом для правительства страны или международного сообщества представляется регулирование рынка наркотиков, которое для эффективности потребовало бы некоторой формы легализации. В этом случае, правительство могло бы попытаться применить процессы сертификации и проверки, подобные тем, которые используются для пиломатериалов в Либерии и алмазов из зон конфликтов во всем мире.
Подобная политика способна ослабить группы боевиков, выведя производство из их рук, а также выявить и прекратить экспорт несертифицированных наркотиков. Однако такой подход резко противоречит существующим морально-этическим нормам и, вероятно, столкнется с оппозицией как со стороны внутреннего, так и международного сообществ. Кроме того, с точки зрения практического применения, сертификацию и регулирование наркотиков, вероятно, будет намного труднее применять, чем режимы сертификации, используемые для других, менее портативных и более физически отличимых товаров, подобных древесине или алмазам.
В складывающейся ситуации, когда создание достаточно крупных рынков легальных опиатов или введение широкой легализации наркотиков маловероятно – правительствам и международным организациям надлежит признать роль торговли наркотиками в поддержке повстанцев. После чего, разработать более совершенные оперативные процедуры, практику государственного строительства и экономические альтернативы для борьбы с ее последствиями.
Как отмечают исследователи, шаги в этом направлении начали предпринимать в ведущих армиях Запада. В частности, в полевых наставлениях по борьбе с повстанцами для Корпуса морской пехоты и армии США, а также в аналогичной контрпартизанской доктрине ВС Канады контрабанда наркотиков рассматривается, как преступное средство финансирования повстанческого движения. К сожалению экспертов, пока ни одно из наставлений не предлагает более, менее всестороннего рассмотрения роли, которую могут играть производство и контрабанда наркотиков. Аналогичным образом ни «Операции ООН по поддержанию мира: принципы и руководящие положения» (United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines), ни «Инструментарий планирования ООН» (United Nations Planning Toolkit) не содержат упоминаний о наркотиках, как о факторе в вооруженном конфликте. На сегодня изучение этой проблемы сводится к работам некоторых ученых, которые задумываются о том, как миротворцы могут отслеживать ресурсы конфликта и какие меру следует применять для контроля незаконного оборота наркотиков и связанной с ним деятельности.
В завершении своего исследования авторы констатируют: если должна применяться политика борьбы с наркотиками, прибегающей к ней стороне следует осознавать присущие ей трудности, а также риски возникновения конфликта интересов с текущими операциями по борьбе с повстанцами. В конечном итоге, любому государству, желающему провести одновременные кампании по борьбе с повстанцами и наркотиками, следует осознавать огромные риски, порождаемые коррупцией, и вытекающую из этого потерю общественной поддержки, если присутствуют попытки срезать углы и отдать предпочтение одной цели в ущерб другой. От правительств также потребуются меры государственного строительства, направленные на создание эффективных институтов и предоставление экономических альтернатив в сочетании с субсидиями, гарантирующими альтернативным вариантам привлекательность, сходную с незаконным товаром, от которого отказывается население.
Как известно, Афганистан приобрел репутацию «кладбища империй» из-за множества социально-культурных и географических проблем, которые он ставит. Вместе с тем, представляется возможным согласиться с авторами исследования в том, что до сих пор наркотикам и их влиянию на ситуацию в этой стране уделялось недостаточно внимания. Государствам и международным организациям необходимо осознавать влияние торговли наркотиками и специально адаптировать свои операции и политику для противодействия ее последствиям. Если продолжать их игнорировать, противоречивость и неэффективность принимаемых мер сохранятся.