По мнению автора доклада в этой связи актуальны вопросы о дальнейшей стратегии.
- Какие инструменты или оценки необходимы учреждениям для определения того, является ли проект устойчивым?
- Как агентства могут изменить оценки эффективности для гражданского и военного персонала, работающего в чрезвычайных ситуациях, чтобы вознаградить тех, кто отвергает неустойчивые проекты и программы, а вместо этого одобряет или определяет приоритеты устойчивых моделей?
- Как Конгресс может мотивировать агентства США отклонять неустойчивые программы и проекты? Как Конгресс мог бы поощрить агентства за расходы меньше, чем ожидалось, особенно если сокращение было вызвано признанием того, что большие расходы были бы неустойчивыми или контрпродуктивными?
Выводы и рекомендации
Необходимо, чтобы Министерство обороны должно провести оценку человеческого капитала, угроз и материальных потребностей принимающей страны и соответствующим образом сформировать силы с соответствующими системами и оборудованием. USAID следует продолжать тесно сотрудничать с местными учреждениями принимающей страны, такими как университеты, аналитические центры и бизнес-ассоциации, для предоставления технической помощи и обучения, адаптированных к местным условиям и способам ведения бизнеса. Насколько это возможно, государству и USAID следует сосредоточить рыночные интервенции на уровне отрасли или сектора, а не на отборе и поддержке отдельных фирм. USAID должно давать оценки потенциального воздействия, которое проект развития может оказать на культивирование незаконных культур наркотиков, прежде чем выделять средства на программы развития в основных странах транзита наркотиков или странах-производителях наркотиков. Государству, Министерству обороны и правосудию следует рассмотреть возможность поддержки небольших специализированных антинаркотических организаций и подразделений как средства для наращивания потенциала принимающей страны по борьбе с наркотиками. Однако эта помощь должна быть пропорционально готовности и возможностям лидеров принимающей страны оказывать поддержку таким подразделениям и должны координироваться с более широкими усилиями США по укреплению политической безопасности и судебных учреждений. USAID должно направить все бюро, предоставляющие помощь в проведении выборов по всему миру, на то, чтобы сосредоточить больше внимания на создание избирательных институтов в долгосрочной перспективе, а не просто оказания помощи этим учреждениям в подготовке к предстоящим выборам. Агентство USAID должно уделять приоритетное внимание расширению образовательных программ для акушерок, включая общинные акушерские школы, в сельских районах, где ощущается нехватка медицинских работников-женщин и доступ к материнской заботе ограничен. Надо всегда понимать, прежде чем ввязываться в такие миссии, что кампании по восстановлению — это огромные мероприятия, которые требуют значительных ресурсов. Хотя финансирование может быть легко увеличено, гораздо сложнее определить, куда финансы надо направлять в первую очередь. Принципиальный вопрос здесь — увязка численности персонала с общими расходами; межведомственная координация в кампаниях по восстановлению в первую очередь зависит от квалифицированного персонала. Это особенно верно, если восстанавливаемая страна погрязла в затяжном насильственном конфликте, где программы, нуждающиеся в контроле и координации, быстро развиваются и требуют столь же быстрой адаптации со стороны правительства США. В Афганистане правительство США не уделяло достаточного внимания важнейшей роли персонала. В результате американские чиновники не смогли преодолеть критические недостатки, вызванные повторяющейся неспособностью найти нужных людей на нужные рабочие места с учетом быстрой смены персонала. При этом они действительно обнаружили и плохую координацию между военными и гражданскими организациями.
ПРОБЛЕМЫ С КАДРОВЫМИ СТРУКТУРАМИ БЫЛИ ХОРОШО ИЗВЕСТНЫ.
Они находятся в поле зрения правительства США, по крайней мере, с 1990-х годов. После проблемных миссий в Панаме (1989 г.), Сомали (1993 г.) и Гаити (1994 г.) официальные лица США отметили, что межведомственный процесс восстановления был «неполным и случайным; для усилий по восстановлению не хватало гражданских специалистов, инженеров, военной полиции; и межведомственное взаимодействие было ущербным, потому что многие учреждения были исключены из работы по планированию». Стремясь исправить эти оплошности, администрация Клинтона издала президентскую директиву 56 в 1997 году в рамках институционализации уроков от предыдущих сложных операций, действий в чрезвычайных ситуациях. Необходимо продолжить эту практику и издавать директивы, направленные на синхронизацию гражданских и военных учреждений, конкретизации их роли в будущих миссиях по восстановлению в целях сокращения оперативной избыточности и недопущения того, чтобы отдельные учреждения брали на себя ненужные обязанности. Однако эта директива не привела к тому типу межведомственного сотрудничества, на которое она рассчитывала. Хотя, по сообщениям, по состоянию на 2000 год это привело к некоторым улучшениям в межведомственной организации, должностные лица СНБ, ответственные за надзор за процессом, были фактически отстранены от работы. В то же время способность государства планировать не улучшилась, и не было никаких реальных доказательств того, что эта директива использовался на ранних этапах афганской кампании. Попытка администрации Дж.Буша-младшего решить эту проблему, особенно в Афганистане и Ираке, выразилась в издании новой президентской директивы 44 по национальной безопасности 2005 года, которая также создала кадровые системы для усилий по восстановлению штата. Одним из главных вкладов этой директивы было создание поста Координатора по восстановлению и стабилизации в миссии, который должен был руководить процессом межведомственной координации. Однако, согласно одному анализу Института Брукингса, директива администрации Буша «не предоставила Координатору четких полномочий по отношению к другим государственным структурам и не предоставила необходимых ресурсов для реализации концепции». В действительности, гораздо более мощный бюджет Минобороны позволил ему приоритетно определять предложенные реформы в Афганистане, и диктовать скорость и приоритеты восстановления.
СЛАБЫЕ КАДРОВЫЕ СТРУКТУРЫ И ФИНАНСИРОВАНИЕ НЕ ПОЗВОЛЯЛИ ПРИВЛЕЧЬ И СОЗАТЬ КАЧЕСТВЕННЫЙ ПЕРСОНАЛ
Любые крупномасштабные усилия по реконструкции требуют большого количества людей, чтобы реализовать, контролировать и управлять различными проектами, которые составляют общую миссию. Соединенные Штаты подошли к восстановлению Афганистана, сначала создав и финансируя проекты реконструкции, а только затем пытаясь найти людей, необходимых для их выполнения. Этот метод работает только в том случае, если правительство может постоянно использовать существующие кадровые резервы талантов. А их не было по сути. Как только эти резервы для Афганистана были исчерпаны, проекты были бессистемно укомплектованы неквалифицированными сотрудниками, которым разрешалось бесконтрольно работать, а в некоторых случаях эти проекты были просто заброшены. В Афганистане, правительство Соединенных Штатов не раз затевало новые проекты без наличия достаточных людских ресурсов для их завершения. Нехватка квалифицированных кадров стала настолько острой, как в гражданских, так и военных учреждениях, что стандарты найма кадров были резко снижены для того, чтобы инициированные программы вообще могли как бы функционировать; в одном интервью служащий USAID отметил, что организация была в таком отчаянии от дефицита в дополнительном персонале, что они наняли тех, «у кого просто бился пульс и была степень магистра».
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОЛИТИКОВ
- Как Министерство обороны может улучшить то, как оно набирает, обучает, развертывает и отслеживает своих сотрудников, которые обучают и оснащают силы безопасности принимающей страны? Как можно лучше институционализировать такой опыт?
- Какие изменения в бюджетах штатов и USAID потребуются для создания кадровых структур, которые позволили бы им укомплектовывать миссии по восстановлению? По мере роста приверженности США миссии по восстановлению, какими качествами уже должны обладать эти кадровые структуры, чтобы гарантировать, что они смогут расти таким образом, чтобы это существенно не повредило качеству персонала?
- Как государство и USAID могут улучшить свои возможности по набору, обучению и удержанию квалифицированного персонала, когда им необходимо увеличить численность персонала в стране, пострадавшей от конфликта? Какие реформы им необходимо провести сейчас в преддверии этих проблем с набором, обучением и удержанием персонала?
Соответствующие рекомендации SIGAR из предыдущих докладов об извлеченных уроках подчеркивают, что Министерство обороны и USAID должны уделять приоритетное внимание развитию и сохранению экспертных знаний в области анализа местных условий, которые позволили бы более глубоко понять местные общины. Министерство обороны должно обеспечить достаточное количество и сочетание сотрудников по гражданским вопросам
с надлежащей подготовкой и способностями для следующей миссии по стабилизации. Государству и USAID следует назначить новый корпус гражданского реагирования из действующих и резервных гражданских специалистов, которые могут укомплектовывать миссии по стабилизации. Министерство обороны, USAID, Казначейство, Министерство юстиции и разведывательное сообщество должны усилить свою антикоррупционную экспертизу для обеспечения более эффективных стратегий, практик и программ в чрезвычайных операциях. USAID следует развивать и удерживать сотрудников, обладающих опытом в области учета гендерной проблематики, с тем чтобы лучше интегрировать гендерные аспекты в программы агентства. Государству и USAID следует пересмотреть политику в области людских ресурсов, чтобы сделать ее более подходящей для условий конфликтов, обеспечить преемственность и сохранить институциональные знания. Министерство обороны, государство и другие ключевые заинтересованные стороны в оказании помощи в области безопасности должны уделить свое внимание на создание кадровых систем, способных отслеживать опыт и навыки оказания помощи сотрудникам сектора безопасности для ускорения развертывания этих экспертов. Вооруженные силы США должны создать четкий карьерный путь для военных советников и продолжать предоставлять стимулы для улучшения набора персонала. Часть этого карьерного пути должна включать должность и задания по развертыванию в Командованиях содействия сектору безопасности и в военных учебных центрах США. Министерству обороны следует диверсифицировать руководство, возложенное на развитие иностранных вооруженных сил, включив в него должностных лиц гражданской обороны, обладающих опытом работы в системах управления и подотчетности, требуемых в военном учреждении. Государству, USAID и Министерству обороны следует назначить по одному существующему агентству, которое будет руководить и консультировать по конкретным вопросам реинтеграции. Этим отделениям следует развивать свой собственный опыт в области передовой международной практики в социально-экономических, политических и военных аспектах разоружения, процессах демобилизации и реинтеграции.
ПОДРЫВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Правительство США потратило много лет, пытаясь помочь Афганистану провести заслуживающие доверия выборы, полагая, что это приведет к появлению законных правительственных чиновников. Однако SIGAR обнаружил, что плохая безопасность критически подорвала избирательный
процесс и легитимность избранных должностных лиц. Избирательный процесс включает в себя последовательность важнейших событий, каждое из которых имеет важное значение для честности выборов. SIGAR обнаружил, что отсутствие безопасности затруднило как регистрацию избирателей, так и
создание и функционирование избирательных центров по всему Афганистану. Во время парламентских выборах 2018 года, например, между уровнем государственного контроля и количеством открытых избирательных участков по округам существовал огромный разрыв. Тот факт, что отсутствие безопасности повлияло на демократический процесс в Афганистане, резко проявился в 2019 году во время президентских выборов, когда более 37% избирательных участков считались опасными для открытия. Это были самые закрытые выборы в истории Афганистана. Между тем, избирательные участки, которые открыты в день выборов, иногда были недоступны для наблюдателей за выборами. Даже в местах, доступных наблюдателям, угроза насилия часто блокировала их усилия по мониторингу и документированию фактов мошенничества. Небезопасные условия также влияли на поведение голосования, что было четко отражено в четкой корреляции между этим фактом и низким порогом явки из-за страха за свою личную безопасность во время выборов 2018 года. Тенденция к снижению числа активных избирательных участков и низкая явка избирателей — это тревожный знак для страны, которая пытается стать демократической.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОЛИТИКОВ
- Как агентства США могут улучшить процесс определения приоритетов географических районов, чтобы обеспечить их достаточную безопасность для программирования?
- Какие критерии выхода необходимо разработать агентствам США, чтобы определить, когда та или иная область стала слишком опасной для продолжения программ? Когда эти критерии будут достигнуты, какие механизмы финансирования должны быть созданы, чтобы программа могла развиваться в соответствии с динамикой конфликта, а не срываться из-за него?
- Как можно предоставить должностным лицам принимающей страны больше права голоса в определении того, какие области являются слишком опасными для осуществления программ?
Соответствующие рекомендации SIGAR из предыдущих докладов об извлеченных уроках Минобороны и USAID предполагают необходимость обновить доктрину борьбы с повстанцами и стабилизации путем отбора лучших практик, чтобы ускорить различные этапы стабилизации, при этом обеспечивая надежные и постоянные гарантии физической безопасности. Агентства США, ответственные за усилия по борьбе с наркотиками в основных странах транзита наркотиков или странах-производителях наркотиков, должны сосредоточить свои усилия по искоренению полей по выращиванию наркотиков в областях, которые являются более безопасными, имеют постоянное присутствие государства и предлагают более разнообразные возможности для получения средств к существованию. Незнание преобладающих социальных, культурных и политических условий в Афганистане стало существенным фактором, способствующим неудачам на стратегическом, оперативном и тактическом уровнях. Плохое понимание политиками и исполнителями афганского контекста было частично побочным продуктом плохого уровня безопасности, который ограничивал доступ к критически важной информации как для планировщиков, так и для практиков. В результате неполной информации планировщики иногда делали слишком смелые предположения о стране, многие из которых оказывались неверными, вынуждая практиков реализовывать планы, которые, по сути, были разработаны для других стран. Например, многие политики США пришли к выводу, что акцент на борьбе с повстанцами в Ираке привел к значительному улучшению там, и модель может оказаться столь же многообещающей в Афганистане. Однако различия между Ираком и Афганистаном были разительными по целому ряду показателей, включая уровни урбанизации, безработицы, образования и здравоохранения. Однако ни одно из этих существенных различий не помешало Соединенным Штатам использовать иракский опыт в качестве модели для Афганистана. В ходе этого процесса правительство США ошибочно предположило, что проблемы управления в обеих странах в некоторой степени эквивалентны; на самом деле это было не так. Как следствие, Соединенные Штаты сделали нереалистичные предположения о перспективах экономического прогресса и прогресса, связанного с безопасностью.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОЛИТИКОВ
- Какого рода экспертиза требуется для реконструкции? Как американские агентства могут получить достаточные знания о передовой практике в области восстановления между миссиями? Потребуется ли для этого создание новых офисов и учреждений или новых возможностей в существующих офисах и учреждениях? Как можно продуманно адаптировать и масштабировать этот потенциал для любой растущей миссии?
- Какие изменения необходимо внести в правительственные программы США в странах, затронутых конфликтом, чтобы обеспечить проведение детальных исследований в целевых сообществах или учреждениях до начала программирования? В какой степени этап разработки программы может включать более широкие консультации с различными представителями местных сообществ и потенциальными бенефициарами?
- Как Конгресс может мотивировать учреждения готовиться к миссиям по восстановлению? Какая модель надзора лучше всего поощряла бы учреждения развивать местное понимание населения и учреждений в качестве предварительного условия для эффективного программирования? Соответствующие рекомендации SIGAR из предыдущих докладов об извлеченных уроках предполагают, что Министерство обороны и USAID должны уделять приоритетное внимание развитию и сохранению экспертных знаний в области анализа местных условий, которые позволили бы более глубоко понять местные общины. В начале любой чрезвычайной операции разведывательное сообщество должно проанализировать связи между должностными лицами правительства принимающей страны, коррупцией, преступностью, торговлей людьми и терроризмом. Эта базовая оценка должна регулярно обновляться. Министерство обороны, USAID и разведывательное сообщество должны назначить каждого старшего сотрудника по борьбе с коррупцией для оказания помощи в стратегическом, оперативном и тактическом планировании в штаб-квартире в начале и на протяжении всей чрезвычайной операции. Чтобы предотвратить расширение прав и возможностей одной политической фракции или этнической группы, Министерство обороны в координации с разведывательным сообществом должно осуществлять мониторинг и оценку всех официальных и неофициальных сил безопасности, действующих в принимающей стране. Министерство обороны также должно выявлять и контролировать как формальные, так и неформальные цепочки командования и составлять карту социальной сети сил безопасности принимающей страны. Специальные службы Министерства обороны должны осуществлять мониторинг и анализ политических объединений, биографических данных и покровительственных сетей высших представителей сил безопасности и политического руководства. Конгрессу следует рассмотреть вопрос о том, чтобы потребовать от государства подтверждения наличия жизнеспособной альтернативы средствам к существованию, и потенциальные негативные последствия в рамках обязательств по финансированию искоренения наркосодержащих культур. Мониторинг и оценка (МиО) — это процесс определения того, что работает, а что должно измениться в результате. На практике это очень сложно сделать. Особенно это касается сложных и непредсказуемых условий в Афганистане, где сильна текучка кадров. Такое положение дел требует от заинтересованных ведомств оперативного и гибкого согласования программ одновременно и по вопросам безопасности и по вопросам восстановления с учетом конкуренции множества переменных факторов. Отсутствие периодических реальных проверок создавали риск совершенного неправильного действия: проект, выполнивший требуемые задачи, считался «успешным» независимо от того, достиг он более широких, более важных целей или внес свой вклад в них. Обширная аудиторская работа SIGAR по секторам, охватывающим здравоохранение, образование, верховенство закона, права женщин, инфраструктуру, помощь в области безопасности и другие, в совокупности рисует картину того, как агентства США изо всех сил пытаются эффективно спланировать результаты, иногда полагаясь на очень шаткие данные, чтобы добиться успеха. В Афганистане усилия правительства США в рамках МиО были недооценены с точки зрения наличия квалифицированного персонала и были сфокусированы на том, как можно быстрее реализовать предложенные программы и отчитаться о потраченных финансах без серьезной экспертизы полученных результатов. В результате, правительство США упустили много возможностей для выявления критических недостатков в своих действиях.