- Институт Ближнего Востока - http://www.iimes.ru -

Эксперты INSS о целесообразности создания одного государства от Средиземного моря до р. Иордан. Часть 3

В последние годы в Израиле и на палестинских территориях теряет популярность идея решения палестино-израильского конфликта по принципу «два государства для двух народов». Для значительной части израильских правых и даже политического центра все более предпочтительным становится сценарий образования одного государства – Израиля – от Средиземного моря до реки Иордан.

Полковник (запаса) Пнина Шарвит Барух (старший научный сотрудник INSS, руководитель Программы права и национальной безопасности; в прошлом в качестве юрисконсульта в составе израильских делегаций принимала участие в переговорах с палестинцами и сирийцами) при участии ряда экспертов INSS и сторонних специалистов, рассмотрела вопрос, является ли возможным решение палестино-израильского конфликта путем создания единого государства?[i] [1]

С этой целью она проанализировала ряд моделей, одна из которых – единое государство на всей территории Израиля и Западного берега р. Иордан (возможно, и сектора Газа), которое включает в себя палестинскую автономную область.

Основная идея такой модели – избежать раздела земель и сохранить еврейский и демократический характер Израиля путем предоставления палестинцам самоуправления (Палестинской автономии) на определенной территории внутри государства.

Предполагается, что Палестинская автономия будет включать в себя районы, в настоящее время контролируемые Палестинской национальной администрацией («зона A и B»), но в нее также могут войти части «зоны C», где есть палестинские экономические активы, такие как сельскохозяйственные земли или карьеры. Дополнительные источники дохода на автономной территории сделают ее менее зависимой от центрального правительства.

Территория автономии должна быть сопредельной, иметь четкие границы, там не должно быть анклавов еврейских поселений. Это даст возможность передать Палестинской автономии больше полномочий для управления своими делами с минимальным вмешательством центрального правительства. Сопредельность также позволит установить физическую границу между территорией Палестинской автономии и остальной частью государства, пункты пересечения границы для контроля въезда и выезда людей и товаров.

Для создания сопредельной автономной территории придется переместить ряд еврейских поселений, хотя большинство из них можно было бы оставить на месте. С целью предотвращения эвакуации поселений можно предложить, чтобы каждый отдельный палестинский населенный пункт мог стать автономным. Однако это проблематичное решение, поскольку подразумевает автономию только на муниципальном уровне.

Отказ от идеи физической границы вокруг Палестинской автономии поможет оставить на месте все еврейские поселения, включая те, которые окружены автономной палестинской территорией. Они станут анклавами, не являющимися частью автономии. Это также позволит палестинским анклавам стать частью Палестинской автономии, но остаться на израильской территории. Отсутствие территориальной смежности затруднит правительству автономии осуществление некоторых полномочий.

В процессе определения границ Палестинской автономии необходимо будет найти решение проблемы еврейского поселения в Хевроне, а также святых для иудаизма мест, находящихся в ее пределах.

Иерусалим останется столицей Израиля. Палестинские кварталы в Восточном Иерусалиме могут стать частью Палестинской автономии. При этом предполагается, что Старый город в Иерусалиме, включая святые места, не будет в нее включен. Возможно, удастся разработать меры, которые предоставят Палестинской автономии определенный статус в отношении мусульманских святынь.

Поскольку палестинская автономная область будет частью Государства Израиль, проживающие там люди станут постоянными жителями государства, имея свободу передвижения внутри государства и другие права, такие как право работать в любом месте страны и на социальное обеспечение. Кроме того, они смогут подать заявление на гражданство. Отказ жителям Палестинской автономии в правах на постоянное проживание в Израиле или в получении израильского гражданства нарушит демократический характер государства. Это будет означать наличие на его территории анклава с людьми «второго сорта».

Правительству Палестинской автономии будет предоставлено максимально возможное количество полномочий. Если территория автономии не будет непрерывной, тогда будет сложнее передать в ее ведение такие сферы, как транспорт.

В ведении центрального правительства будет внешняя безопасность, международные отношения, макроэкономика и иммиграционная политика, а также вопросы взаимодействия между автономией и остальной частью государства, такие как охрана окружающей среды и здравоохранение. Центральное правительство будет обладать остаточной властью; т.е. верховенствовать над любыми властными органами, которые не относятся к Палестинской автономии.

У Палестинской автономии будет собственное правительство и институты. На своей территории она будет иметь законодательную, исполнительную и судебную власть, инфраструктуру и систему внутренней безопасности, правоохранительные органы (полиция, гражданские инспекторы и суды).

Необходимо будет разделить полномочия между Палестинской автономией и государством на всех уровнях. В частности, определить взаимоотношения между судами автономии и судами остальной части государства и решить, будет ли Верховный суд Израиля иметь право рассматривать апелляции на решения, принятые судами автономии.

Центральному правительству придется создать органы и механизмы, которые будут взаимодействовать с Палестинской автономией, например, министерства и исполнительные органы. Кроме того, жители автономии должны иметь представительство в различных органах государства, в кнессете, судах и государственных ведомствах, особенно по вопросам, которые имеют значение также и для автономного округа. Израилю нужно будет расширить официальное использование арабского языка.

Правительство Палестинской автономии будет либо избираться жителями автономной области, либо формироваться каким-либо другим способом, например, по соглашению, достигнутому между палестинскими представителями и центральным правительством. Проведение выборов будет означать реализацию демократических принципов, поскольку жители сами изберут свое собственное правительство. Если правительство просто унаследует полномочия ПНА без выборов, это будет противоречить демократическим ценностям в Палестинской автономии.

Если по какой-либо причине правительство автономии перестанет функционировать, руководству Израиля необходимо будет обеспечить нормальное функционирование автономной территории, поскольку она является частью государства. В такой ситуации не может быть альтернативы созданию институтов от имени центрального правительства, которые будут действовать непосредственно в пределах Палестинской автономии, по крайней мере, до тех пор, пока правительство автономной территории полностью не восстановит свою функциональность.

Ставится вопрос, можно ли запретить жителям Палестинской автономии участвовать в выборах в центральные органы власти, ограничив их правом выбирать только правительство автономии, не умаляя при этом их гражданского статуса в остальном. Проблема заключается в том, что в ведении центрального правительства останутся многие касающиеся их вопросы. Следовательно, такой запрет будет означать отказ в праве представительства на государственном уровне.

Возможно, удастся создать правительственную структуру, которая позволит жителям автономной территории быть представленными в центральных органах власти, но не выбирать напрямую центральное правительство. Представители автономного округа могут участвовать в принятии центральным правительством решений, имеющих отношение к автономии, включая вопросы внешних границ, экономической политики и другие сферы, в которых автономная территория и остальное государства должны взаимодействовать.

Как жители Израиля и, конечно же, как его граждане, палестинцы будут иметь свободу передвижения внутри государства. При наличии физической границы между автономией и остальной частью государства передвижение можно будет контролировать.

Палестинцы смогут переехать в районы за пределами автономной области; это не должно влечь за собой изменение их статуса, по крайней мере, на какой-то определенный период. Другими словами, лицо из автономной области будет по-прежнему считаться резидентом Палестинской автономии, например, с точки зрения права голоса на местных выборах и в отношении других прав и обязанностей. Эта логика будет применяться также к жителям государства, которые не являются резидентами автономного округа, но хотят туда переехать.

Израиль будет полностью контролировать внешние границы и пункты международных транзитных перевозок, а также будет определять, кто может въезжать и выезжать из страны.

Израиль сможет предотвратить въезд в страну палестинских беженцев из-за границы. Можно оговорить, что определенное число беженцев будет принято Палестинской автономией.

Учитывая возможность переселения из автономного района в другие части государства, некоторые потомки беженцев 1948 г. могут попытаться осуществить «право на возвращение» в места происхождения своих семей. Любая попытка предотвратить это чревата дополнительной напряженностью.

Обеспечением применения уголовного законодательства в Палестинской автономии будет заниматься местная полиция. Необходимо будет определить характер и объем ее полномочий. Потребуется механизм для взаимодействия с силами безопасности центрального правительства.

Спецслужбы государства, в том числе израильская полиция и Служба общей безопасности (ШАБАК), будут иметь право на территории автономии пресекать криминальные действия и решать вопросы безопасности, которые имеют значение для всей страны.

Необходимо будет решить вопрос о том, следует ли разрешить жителям Палестинской автономии вступать в ряды государственных сил безопасности, включая израильскую полицию и ЦАХАЛ.

Учитывая, что жители автономного района смогут свободно передвигаться в пределах Израиля, возникнет потенциальная угроза безопасности, особенно в виду отсутствия постоянной деятельности государственных спецслужб в пределах автономии. Еще одной проблемой станет обеспечение безопасности еврейских поселений, если они останутся анклавами на территории автономии.

Создание одного государства усилит взаимодействие между палестинцами и евреями, особенно в результате свободы передвижения. Хотя наличие автономии обеспечит самоуправление палестинскому и израильскому обществу, необходимо заниматься примирением между двумя народами для стабильного сосуществования в государстве. Однако этот процесс серьезно затруднен, учитывая глубокую враждебность и неравенство между ними. Чем больше  жители автономии будут осознавать, что они находятся в худшем положении по сравнению с остальными гражданами страны, тем меньше шансов на примирение.

Правительство Палестинской автономии сможет использовать природные ресурсы в автономном районе и регулировать экономические, инфраструктурные и гражданские аспекты на своей территории, если это не противоречит полномочиям, сохраняемым за центральным правительством.

Весь Израиль будет единой экономической зоной со стандартизированным косвенным налогообложением, денежно-кредитной и фискальной политикой, регулированием вопросов интеллектуальной собственности, окружающей среды, здравоохранения, сельского хозяйства, связи и энергетики.

Наличие физической границы между автономной областью и остальной частью государства позволит установить определенный контроль за потоком товаров. Без такого контроля сохранение конкуренции будет зависеть от надлежащего правоприменения в автономии.

Центральное правительство Израиля будет нести общую ответственность за автономный район, являющийся неотъемлемой частью государства. Это подразумевает обеспечение того, чтобы правительство Палестинской автономии удовлетворяло потребности своих жителей и гарантировало им основные экономические и гражданские права.

Значительное экономическое неравенство между автономной областью и остальной частью государства приведет к напряженности, разочарованию и нестабильности. Для исправления ситуации потребуются большие инвестиции.

Модель одного государства с Палестинской автономией призвана сохранить еврейский характер Государства Израиль, в то время как палестинская идентичность найдет свое выражение в рамках автономного района; это может быть закреплено основными законами. Тем не менее, наличие у палестинцев возможности влиять на решения центрального правительства может привести к тому, что они попытаются подорвать еврейский характер государства. Более того, само существование такого многочисленного палестинского меньшинства в государстве повлияет на его еврейский характер на практическом уровне.

Чтобы сохранить демократический характер государства, палестинцам должно быть предоставлено полноценное гражданство. Поскольку Палестинская автономия станет неотъемлемой частью Израиля, на нее будут распространяться обязательства, взятые государством на международной арене. Также нужно будет придерживаться принятых в государстве фундаментальных ценностей. Если правительство Палестинской автономии не соблюдает основные права человека, такие как право на гендерное равенство, справедливое судебное разбирательство или свободу выражения мнения, возникнет противоречие между обязательствами Израиля (внутри страны и на международном уровне) гарантировать эти права на всей своей территории и желанием свести к минимуму свое вмешательство во внутренние дела автономного района.

При определении границ автономного района необходимо решить, включать ли в него арабские населенные пункты, которые в настоящее время расположены в пределах Израиля. Это будет зависеть от согласия жителей этих населенных пунктов.

Модель одного государства с Палестинской автономией ставит арабский сектор Израиля перед дилеммой: поддерживать существующую тенденцию к интеграции в израильское общество или присоединиться к собратьям.

Создание Палестинской автономии может произойти на основе ПНА в ее нынешнем виде. Однако для этого потребуется изменить ее статус. Вместо независимой власти, которая является представителем палестинского народа в отношениях с Израилем и представляет свое государство на международной арене, она должна принять статус автономного правительства и действовать в соответствии с израильским законодательством и верховной властью правительства Израиля.

Эксперт INSS полагает, что невелика вероятность того, что ПНА согласится на такую ​​модель в виде окончательного решения конфликта, т.к. это означает отказ от полного суверенитета.

Если ПНА откажется выполнять функции правительства автономного района, Израилю необходимо будет сформировать руководство либо из выборных должностных лиц, либо назначенных центральным правительством. Найти таких чиновников будет нелегко. Модель позволяет оставить существующую полицию в качестве полицейских сил Палестинской автономии. Это произойдет в том случае, если ПНА сохранит свой статус правительства в автономном районе. Но поскольку полиция в автономии предназначена только для охраны и обеспечения правопорядка, а также для предотвращения деятельности полувоенных формирований, потребуется изменить ее структуру, в том числе отобрать имеющееся у нее оружие и снаряжение, не соответствующие новой роли.

Внедрение модели потребует от ПНА прекращения дипломатического представительства в различных странах и международных организациях и согласия действовать под руководством Министерстве иностранных дел Израиля.

Допускается возможность того, что Палестинская автономия сохранит определенный уровень представительства в конкретных международных структурах.

Международное сотрудничество по этому вопросу зависит от того, в какой степени палестинская общественность поддерживает создание Палестинской автономии и воспринимает ее в качестве легитимной модели.

Если сектор Газа станет частью Израиля, в котором создан единый автономный палестинский район, потребуются меры для соединения автономных районов Западного берега р. Иордан и сектора Газа, особенно если вокруг автономного района будет установлена физическая граница.

Если прибрежный анклав станет отдельной автономной территорией, то у него будет свое правительство. В таком случае для сектора Газа могут быть установлены другие механизмы, тем более что поддерживать физическую границу между ним и остальной частью государства будет легче. Жители Газы будут пользоваться такими же правами, что их соплеменники на автономной территории, независимо от наличия или отсутствия физической границы. Другими словами, они будут пользоваться свободой передвижения и правом работать во всех частях Израиля. Они также будут иметь право стать гражданами государства и пользоваться всеми гражданскими правами.

Включение Газы означает, что израильское правительство будет нести ответственность за то, что там происходит, и удовлетворение потребностей его жителей.

Создание Палестинской автономии потребует присоединения всего Западного берега р. Иордан (и, возможно, сектора Газа) к Израилю и принятия соответствующей правовой базы, которая будет закреплена основными законами. Произойдет фундаментальное изменение в структуре государства, что потребует проведения референдума или выборов.

Ставится вопрос, можно ли создать Палестинскую автономию без соглашения с палестинским руководством. Теоретически автономия может быть установлена ​​в одностороннем порядке; однако на практическом уровне невозможно реализовать ​​модель, основанную на идее самоуправления, без согласия палестинской стороны. Если предполагается, что ПНА и ее органы лягут в основу правительства автономной области, крайне важно заключить с ней соглашение.

Создание Палестинской автономии приведет к далеко идущим правовым изменениям. Палестинское законодательство может по-прежнему применяться в автономии в отношении вопросов, входящих в ее юрисдикцию, хотя потребуются значительные корректировки с учетом новой реальности. Во всех остальных сферах, входящих в юрисдикцию центрального правительства, в том числе на территориях Западного берега р. Иордан, выведенных за пределы автономного района, будет применяться израильское законодательство.

Потребуются переходные меры, а также механизмы адаптации к новой правовой ситуации. Это включает соглашение, которое позволит регистрировать земли, расположенные на Западном берегу р. Иордан (и, возможно, в Газе) в поземельных книгах Израиля.

Если ПНА согласится взаимодействовать, надо будет модифицировать и скорректировать имеющиеся у нее институты. Если ПНА откажется от сотрудничества, придется создать новые учреждения в автономном районе.

В Израиле необходимо будет создать министерство и органы исполнительной власти, ответственные за координацию с автономным округом, поскольку военные структуры и службы безопасности больше не будут этим заниматься.

По мнению экспертов INSS, будет трудно, если вообще возможно, реализовать модель автономии без согласия палестинцев. Для того чтобы она стала способом окончательного урегулирования конфликта от палестинцев потребуется отказ от стремлений создать национальное государство. Шансы на это невелики, особенно если палестинцам не будет предоставлено полноценное гражданство и полное равенство внутри государства. К тому же большая часть израильской еврейской общественности выступит против соглашения, по которому палестинцы получат полные права таким образом, что их представители смогут занимать высокие посты в государстве.

Поскольку эта модель не отвечает национальным чаяниям палестинцев, трудно представить, что они согласятся с ней как с постоянным и окончательным решением конфликта. Без их согласия национальный вопрос не утратит своей остроты.

Модель предполагает создание одного государства с многочисленным палестинским меньшинством. Трудно будет ограничить это население территорией автономного округа. Это противоречит демократическим ценностям, а также создает практические трудности, учитывая сомнительную возможность создания физической границы между автономным районом и остальной частью государства. Свобода передвижения, которой будут пользоваться палестинские жители автономии на всей территории государства, неизбежно приведет к столкновениям с евреями, а также к угрозам безопасности со стороны потенциальных террористических элементов среди палестинцев, не приемлющих существование такого государства.

Сохранение демократического характера Израиля потребует предоставления палестинцам политических прав и возможности влиять на решения центрального правительства, по крайней мере, по затрагивающим их вопросам. Они смогут участвовать в принятии стратегических решений, которые не соответствуют мировоззрению еврейского большинства. Такая ситуация может привести к раздорам между двумя обществами.

Если палестинцев заставят принять модель автономии, но они откажутся воспринимать это как прекращение конфликта, Израиль может оказаться в конфронтации с ними внутри этой автономной области. Кроме того, даже если жители автономного района не представляют реальной угрозы для евреев, Израиль может начать военные операции в Газе (если она не станет частью государства) или его отношения ухудшатся с другими странами региона. В этом случае жители и правительство Палестинской автономии могут поддержать противников Израиля или будут в этом заподозрены, что приведет к дополнительной напряженности.

Поскольку автономная палестинская территория станет частью Израиля, а все палестинцы – жителями государства, израильское руководство будет обязано удовлетворить их потребности. Это тяжелое экономическое бремя для государства (особенно в случае включения Газы), учитывая бедность этой территории по сравнению с Израилем. Кроме того, если правительство Палестинской автономии перестанет функционировать, вся ответственность за всю территорию ляжет на руководство Израиля.

Включение Газы в состав государства, даже в качестве отдельной автономной области, значительно увеличит количество палестинцев в Израиле, и сложность ситуации в анклаве подорвет стабильность государства. Тем не менее, оставление сектора Газа за пределами государства означает отсутствие полного разрешения конфликта, и анклав останется очагом нестабильности, которая поставит под угрозу отношения между палестинцами и евреями в государстве.

[i] [2] Resolving the Israeli–Palestinian Conflict: The Viability of One-State Models / INSS. December, 2021. https://www.inss.org.il/publication/one-state-models/