В последние годы в Израиле и на палестинских территориях теряет популярность идея решения палестино-израильского конфликта по принципу «два государства для двух народов». Для значительной части израильских правых и даже политического центра все более предпочтительным становится сценарий образования одного государства – Израиля – от Средиземного моря до реки Иордан.
Полковник (запаса) Пнина Шарвит Барух (старший научный сотрудник INSS, руководитель Программы права и национальной безопасности; в прошлом в качестве юрисконсульта в составе израильских делегаций принимала участие в переговорах с палестинцами и сирийцами) при участии ряда экспертов Института и сторонних специалистов, рассмотрела вопрос, является ли возможным решение палестино-израильского конфликта путем создания единого государства?[i] [1]
С этой целью были проанализированы несколько моделей, одна из которых – два государства, Израиль и Палестина, разделенные границей по «зеленой линии», без физических внутренних границ, со свободным передвижением населения и конфедеративным правительством.
Основная идея модели конфедерации заключается в том, чтобы у каждого народа было свое национальное государство, и существующие поселения остались на месте. Израиль сохранит за собой участие в решении стратегических вопросов на конфедеративном уровне.
Государства будут разделены по границам 1967 г., хотя могут быть согласованные корректировки, такие как включение еврейских блоков поселений на Западном берегу р. Иордан в состав Израиля и арабских городов вблизи «зеленой линии – в Палестину, с учетом пожеланий жителей.
Эвакуации еврейских поселений не произойдет, они станут частью палестинского государства. Там будет особое управление, которое позволит их жителям поддерживать связь с Израилем; почти во всех сферах жизни у них будет действовать израильское законодательство и государственные институты. Палестинское законодательство будет применяться по вопросам инфраструктуры, включая планирование и районирование, особенно в случаях, затрагивающих территории за пределами границ поселений или палестинских граждан. Жители поселений станут постоянными жителями Палестины, но сохранят израильское гражданство. В обмен на то, что поселения останутся на месте, Израиль может предложить принять у себя определенное количество палестинцев.
Иерусалим может стать совместной столицей двух государств без физической границы между частями города, хотя каждое государство будет осуществлять юрисдикцию над теми частями города, где компактно проживают его граждане. В районе Храмовой горы или по всему Старому городу потребуется создание механизма совместного палестино-израильского местного управления. Необходим также механизм разрешения споров между двумя сторонами.
В соответствии с конфедеративной моделью, в каждом государстве гражданство и постоянное проживание будут иметь отличительные особенности. Евреи останутся гражданами Израиля, даже если они проживают на территории Палестины, а палестинцы будут гражданами палестинского государства, даже если они проживают на территории Государства Израиль. Граждане каждого государства смогут голосовать на всеобщих выборах в пределах своих границ. На местных выборах право голоса будут иметь постоянные жители, проживающие в пределах юрисдикции местного органа власти, независимо от их гражданства.
В каждом государстве будет правительство, парламент и собственные органы управления. Кроме того, конфедеративное правительство будет регулировать общие сферы жизни, определенные обеими сторонами после создания конфедерации. Например, оно может заниматься вопросами внешней безопасности, макроэкономической политики и общих ресурсов (вода, охрана окружающей среды, воздушное и электромагнитное пространство), а также экономическими и гражданскими делами. Остальные сферы могут быть переданы в ведение государств; они будут обладать остаточными компетенциями.
Поскольку два государства в конфедерации должны иметь равный статус, предполагается, что решения на конфедеративном уровне будут приниматься на основе достижения ими консенсуса, их отношения будут основаны на взаимности. При этом отмечается, что в вопросах стратегической важности, таких как внешняя безопасность и экономика, Израиль может настаивать на верховенстве в руководстве, по крайней мере, в течение ограниченного периода времени. Однако такая договоренность потребует согласия сторон.
Учитывая свободу передвижения между государствами, необходимо будет согласовать режим работы на пунктах пропуска по всей внешней границе. С этой целью представители одного государства могут находиться на пересечении границы на территорию другого государства. Если не согласовано иное, договоренности будут реализовываться на взаимной основе.
Учреждения и органы на конфедеративном уровне могут иметь различную структуру. Одним из вариантов является создание всеобъемлющего конфедеративного органа управления, который будет включать в себя постоянный механизм принятия решений, исполнительную функцию и судебную систему, которая будет действовать непосредственно в рамках обоих государств. Однако возможна и более ограниченная структура в виде форума для принятия решений с участием представителей обоих государств, в то время как исполнением решений, принимаемых на конфедеративном уровне, займутся власти на территории каждого государства.
Понадобится механизм разрешения конфликтов между государствами. Учитывая их равный статус, лежащий в основе модели, для разрешения тупиковых ситуаций может потребоваться участие третьей стороны. Привлечение внешнего актора означает отказ от некоторой степени свободы в принятии решений в рамках конфедерации.
Необходимо будет определить метод финансирования конфедеративного правительства. Израилю, по-видимому, придется вносить в бюджет больше, чем палестинскому государству, учитывая экономическое неравенство между ними.
Палестинцы изберут руководство Палестины, израильтяне – Государства Израиль. Поэтому палестинцы не будут участвовать в принятии решений в Израиле, за исключением тех, которые находятся в ведении конфедеративного правительства.
Между двумя государствами будет установлена граница, но не физическая, и передвижение между ними будет свободным. В случае проверок на пунктах пропуска между государствами, они будут проводиться как при въезде в Израиль, так и в Палестину. Это станет отрицательным моментом для израильтян, привыкших к свободному перемещению между Израилем и Западным берегом р. Иордан, в том числе в еврейские поселения.
Допускается возможность введения ограничений на перемену места жительства между двумя субъектами конфедерации, чтобы гарантировать неизменность этно-религиозного характера каждого. В условиях свободы передвижения между государствами соблюдение ограничений может быть затруднено. Свободное перемещение транспортных средств потребует установления соответствующих правил лицензирования и страхования. Перемещение товаров также потребует принятия согласованных правил.
Каждое государство самостоятельно определяет условия получения гражданства. Соответственно, допускается, что Палестина разрешит возвращение беженцев и их потомков из-за границы в палестинское государство, если только это не будет исключено или ограничено соглашением между двумя сторонами. Это можно будет считать частью решения проблемы палестинских беженцев. Учитывая свободу передвижения на территории конфедерации, потомки беженцев 1948 г. могут попытаться реализовать «право на возвращение» в места происхождения своих семей и стать постоянными жителями Государства Израиль.
Каждое государство будет нести ответственность за безопасность в пределах своих границ и иметь собственные силы безопасности. Несмотря на то, что конфедеративная модель основана на идее равенства между государствами, допускается вероятность достижения договоренности о том, что Палестина будет демилитаризована и обладать лишь ограниченными силами безопасности.
Сохранение за силами безопасности Израиля права проводить операции на территории палестинского государства противоречит его суверенитету. Тем не менее, в рамках конфедеративной системы обеим сторонам в определенных ситуациях может быть легче достичь такой договоренности, чем в реальности двух отдельных государств. Предположительно, палестинцы могут на это согласиться, но только на временной основе.
Конфедеративное правительство будет нести ответственность за внешнюю безопасность и может возложить эту задачу на израильские силы обороны с возможным включением палестинских силовых структур. Контроль над границами может служить оправданием постоянного израильского военного присутствия в долине реки Иордан.
Необходимо будет определить механизм взаимодействия в рамках конфедеративных структур для решения вопросов внешней безопасности, включая воздушное и морское пространство, а также электромагнитную сферу. Предположительно, Израиль будет добиваться руководящей роли в принятии решений. Если потребуется согласие Палестины, представители палестинского государства, по сути, получат право вето.
Предполагается ограничить формирование внешних военных союзов и вступление иностранных армий на территорию конфедерации. Открытым остается вопрос – будут ли эти ограничения применяться к обеим сторонам в равной степени. Ведь это означает, что Израилю потребуется согласие палестинского государства в случае решения разместить на своей территории иностранные вооруженные силы (например, американские).
Для устранения внутренних и внешних угроз потребуется сотрудничество между сторонами в области безопасности, включая разведку. Кроме того, важно будет поддерживать тесное взаимодействие в борьбе с трансграничной преступностью, которая, как ожидается, возрастет в условиях открытых границ.
Переходный период может быть постепенным, так что Израиль оставит за собой вопросы безопасности на начальных этапах и до тех пор, пока ситуация не стабилизируется. Обе стороны должны будут определить время перехода к следующему этапу. Привлечение к этому вопросу международного наблюдателя внесет элементы интернационализации в вопросы национальной безопасности.
Что касается социальных аспектов конфедеративной модели, основанной на наличии совместных институтов и открытых границ, важно, чтобы израильское и палестинское общества завершили процесс примирения.
Сохранение в рамках конфедеративной модели значительной связи между двумя государствами означает, что существенные экономические различия между ними потенциально могут подорвать стабильность конфедерации. Поэтому крайне необходимо сократить эти пробелы.
Открытые границы между двумя государствами требуют скоординированной политики в отношении импорта, торговли, правил регулирования и косвенного налогообложения, а также любых других мер, необходимых в условиях отсутствия экономических границ.
Морская акватория у побережья сектора Газа перейдет под гражданский контроль Палестины (при условии, что сектор Газа будет частью государства), что включает в себя право регулировать использование морских ресурсов, в том числе газовых месторождений, и выдавать лицензии на рыболовство и судоходство. Если Газа не станет частью конфедерации, палестинскому государству может быть предоставлен выход к морю и использование израильских портов.
Конфедеративная модель сохраняет еврейский характер Израиля, тогда как палестинская идентичность найдет выражение в палестинском государстве. Различие между видом на жительство и гражданством позволит арабским гражданам Государства Израиль реализовать свою национальную идентичность в Палестине, не отказываясь от своего места жительства в Израиле, если они того пожелают. Считается, что это также может привести к относительному росту числа евреев в Государстве Израиль.
Позволяя Израилю отказаться от контроля над палестинцами, конфедеративная модель устраняет серьезные проблемы, с которыми сталкивается израильская демократия. Реализация модели может потребовать от палестинского государства стать демократическим в фундаментальном смысле, что означает принятие демократических принципов и соблюдение прав человека. Если это условие не будет выполнено, структура конфедерации столкнется с проблемами, поскольку она будет состоять из демократического и недемократического государства. Если вопрос о правах человека в двух государствах закреплен на уровне конфедерации, то конфедеративное правительство и его институты, включая суды, будут иметь право действовать в этой сфере. В противном случае права человека будут иметь лишь ограниченную защиту в зависимости от уровня приверженности их соблюдению в каждом государстве.
Считается целесообразным позволить арабским гражданам Израиля выбирать, оставаться ли им в нынешнем статусе или стать гражданами палестинского государства. В любом случае они смогут не менять место проживания в связи с разницей между видом на жительство и гражданством. Эта модель обеспечивает палестинскому народу реализацию национальных чаяний и призвана положить конец конфликту; поэтому она позволяет израильским арабам примирить свою израильскую и палестинскую идентичность, даже если они решат остаться гражданами Израиля.
Модель позволяет Палестинской национальной администрации (ПНА) стать основой для правительства Палестины и даже иметь свои силы безопасности и представительства за рубежом. Отмечается, что для стабильности государства палестинская общественность должна доверять своему руководству. Поэтому ПНА предлагается провести реформы, чтобы восстановить доверие, в том числе путем борьбы с коррупцией в правительстве.
Для включения в конфедерацию и эффективного управления сектором Газа палестинскому руководству необходимо будет установить там полный контроль. Например, для обеспечения свободы передвижения между двумя государствами необходимо предотвратить свободное перемещение из Газы в Израиль террористов или криминальных элементов.
При наличии открытых границ между Западным берегом р. Иордан и Израилем допускается возможность сохранения физических заграждений и контрольно-пропускных пунктов между сектором Газа и Израилем. В случае оставления физических границ должно быть гарантировано свободное и бесперебойное передвижение между двумя частями палестинского государства. Газа может присоединиться к конфедерации на более позднем этапе, после ее создания. Газа также может стать отдельным государством. В этом случае конфедерация будет состоять из трех государств. В такой ситуации необходимо будет определить соответствующую формулу, чтобы палестинцы в конфедеративном правительстве не получили двух голосов против одного израильского.
Конфедерация будет основываться на создании палестинского государственного образования. Впоследствии Израиль и Палестина признают друг друга в качестве национальных государств своих народов.
Конфедерация будет создана путем подписания двумя сторонами подробного международного договора.
Для передачи по договору палестинцам территории, которая в настоящее время находится под израильской юрисдикцией, включая части Восточного Иерусалима, потребуется большинство в 80 депутатов Кнессета или проведение референдума. Помимо этого формального условия экспертам представляется целесообразным провести референдум или соответствующие выборы.
Создание конфедерации потребует изменений во внутреннем законодательстве и правовом поле Израиля и Палестины. Договоренности должны быть закреплены на конституционном уровне. Предположительно, этот процесс будет сопровождаться бурными общественными дебатами.
Осуществимость конфедеративной модели, по мнению экспертов, обеспечивается тем, что палестинцы получают собственное государство, поэтому они могут на это пойти, даже если сохраняется некоторый израильский контроль через конфедеративное правительство, и не предполагается эвакуация еврейских поселений. С точки зрения Израиля, модель обеспечивает некоторое решение его национальных и территориальных интересов, несмотря на то, что она предусматривает создание палестинского государства на всей территории вплоть до «зеленой линии» и участие палестинцев в процессе принятия решений.
Модель предусматривает демаркацию границы между государствами, и, несмотря на свободу передвижения между ними, каждая сторона должна будет уступить в требованиях суверенитета над частью территорий.
Это будет проблемой для большей части израильской общественности, не желающей отказываться от Эрец-Исраэль, и для многих палестинцев, которые требуют контроля над всей территорией в границах 1948 г., в том числе в пределах «зеленой линии».
Для создания конфедерации, Израилю и палестинцам придется детально согласовать многочисленные спорные вопросы. Необходимо будет договориться по ряду вопросов: ведение охранной деятельности на территории палестинского государства; метод принятия решений по стратегическим вопросам; совместное управление Иерусалимом; особые условия, которые будут применяться к поселениям; иммиграционная политика; проблема беженцев; экономическая политика; раздел общих природных ресурсов; и другие вопросы, касающиеся двух государств. Это означает, что потребуется согласие по ключевым вопросам, которые не удалось решить в ходе предыдущих раундов мирных переговоров. Обе стороны должны будут договориться по другим вопросам, характерным для конфедеративной модели. Таким образом, достижение договоренности представляется экспертам непреодолимой задачей.
[i] [2] Resolving the Israeli–Palestinian Conflict: The Viability of One-State Models / INSS. December, 2021. https://www.inss.org.il/publication/one-state-models/