7 июня Исследовательский центр Конгресса США выпустил доклад под названием «Турция: предыстория и отношения с США».
Внутренние проблемы. Политические события при правлении Р.Т.Эрдогана
Как пишут авторы доклада, президент Р.Т.Эрдоган правит Турцией с тех пор, как стал премьер-министром в 2003 году, и неуклонно усиливает свой контроль над населением и институтами страны. После того, как Эрдоган стал президентом в августе 2014 года в результате первых в истории Турции всенародных президентских выборов, он потребовал мандат на усиление своей власти и внедрение «президентской системы» управления, которую он закрепил на референдуме 2017 года и президентских и парламентских выборах 2018 года. Некоторые обвинения в мошенничестве и манипуляциях с избирателями появились после референдума и выборов. После неудавшейся попытки военного переворота в июле 2016 года Эрдоган и его исламистская Партия справедливости и развития (ПСР) приняли более националистические подходы во внутренней и внешней политике, отчасти из-за их зависимости от парламентской поддержки со стороны Партии националистического действия (ПНД). Многие наблюдатели описывают Эрдогана как поляризующую фигуру, и выборы отразили, что примерно равные части страны поддерживают и выступают против его правления. ПСР получила наибольшую долю голосов на местных выборах 2019 года, но проиграла некоторые ключевые муниципалитеты, включая Стамбул, кандидатам от светской Народно-республиканской партии (НРП). Официальные лица США и Европейского союза (ЕС) выразили ряд опасений по поводу авторитарного правления и подрыва верховенства закона и гражданских свобод в Турции. В ответ на попытку государственного переворота 2016 года турецкое правительство задержало десятки тысяч своих граждан, ввело радикальные изменения в военных и гражданских ведомствах, а также захватило или закрыло различные предприятия, школы и средства массовой информации. Эрдоган утверждал, и эта точка зрения поддерживалась значительной частью населения, что именно движение Фетхуллаха Гюлена организовало попытку государственного переворота, в результате которой было убито более 250 человек и тысячи людей получили ранения. Силы и группы граждан, лояльные правительству, в конечном счете сорвали путч некоторых военнослужащих-отступников (которые нанели авиаудары по президентскому дворцу и зданию парламента Турции). Некоторые ведущие оппозиционные деятели Турции обвинили Эрдогана в планировании, контроле и/или использовании неудавшегося переворота для подавления инакомыслия и консолидации власти. В апреле 2022 года турецкий суд приговорил гражданского деятеля Османа Кавалу к пожизненному заключению после того, как его обвинили в заговоре против правительства. Европейский Суд по правам человека, чьи решения должны быть обязательными для Турции из-за ее членства в Совете Европы, потребовали освобождения Кавалы в 2019 году Представитель Госдепартамента заявил , что «несправедливое осуждение Кавалы несовместимо с уважением прав человека, основных свобод и верховенства закона», а также критиковал «продолжение судебное преследование гражданского общества, средств массовой информации, политических и деловых лидеров в Турции, в том числе в результате длительного досудебного задержания, чрезмерно широкие заявления о поддержке терроризма и уголовные дела об оскорблениях». Поскольку национальные выборы запланированы на 2023 год (обсуждается ниже), правительство Эрдогана добилось решения Конституционного суда о закрытии ориентированной на курдов Партии демократии народов (ПДН), третьей по величине партии в парламенте Турции. Правительство утверждает, что ПДН имеет связи с Рабочей партией Курдистана (РПК, признанная США террористической организацией). Госдепартамент заявил, что запрет ПДН «необоснованно подрывают волю турецких избирателей, еще больше подрывают демократию в Турции и лишает миллионы турецких граждан избранного ими представительства». Неясно, как курды, которые чувствуют себя политически маргинализированными, могут отреагировать на запрет ПДН. Масштабные столкновения между турецкими властями и боевиками РПК, которые периодически происходили с 1980—х годов на преимущественно курдском юго-востоке Турции в 2015 и 2016 годах, и турецкие военные продолжали нападать на цели РПК и персонал, связанный с РПК, в Ираке и Сирии.
Основные экономические проблемы
Текущие экономические проблемы в Турции значительно усугубились в прошлом году, поскольку ее валюта, лира, обесценилась почти на 45% по отношению к доллару США в 2021 году и продолжила свое падение в течение 2022 года В мае 2022 года официальная годовая инфляция в Турции выросла до 73,5%, самый высокий с 1998 г. Многие аналитики связывают всплеск инфляции со снижением Центральным банком Турции ключевой процентной ставки с 19% до 14% в период с сентября по декабрь 2021 года, при этом дополнительное инфляционное давление, возможно, будет вызвано внешними событиями, такими как как война России против Украины и повышение процентных ставок в Соединенных Штатах и других крупных экономиках. Лира имеет тенденцию к снижению уже более десяти лет, причем ее снижение вызвано более широкими опасениями по поводу верховенства закона и экономики Турции. На протяжении всего этого времени президент Эрдоган настойчиво оспаривал общепринятую экономическую теорию о том, что более высокие процентные ставки сдерживают инфляцию, привлекают иностранный капитал и поддерживают стоимость валюты. Сменив главу Центрального банка Турции и министра финансов в 2021 году, Эрдоган установил серьезный контроль над налоговой и денежно-кредитной политикой Турции. В публичных заявлениях Эрдоган утверждал, что более низкие процентные ставки стимулируют производство, занятость и экспорт. Эрдоган также критиковал высокие процентные ставки как противоречащие исламскому учению и усугубляющие разрыв между богатыми и бедными. Валютный и инфляционный кризис в Турции резко повлиял на стоимость жизни потребителей и стоимость международных заимствований (в основном в долларах США) для банков, частных лиц и отраслевых компаний. Правительство стремилось остановить или обратить вспять инфляцию, предоставляя снижение налогов и субсидии на основные расходы, а также стимулируя банки, держащие лиры, к заимствованию. Согласно одному источнику, к декабрю 2021 года почти 65% депозитов турецких банков были в иностранной валюте — по сравнению с примерно 41% на момент попытки государственного переворота в 2016 году. В том же месяце правительство объявило о плане страхования банковских счетов, деноминированных в лирах, от обесценивания валюты, очевидно, в координации со значительным государственным вмешательством на рынке. Неясно, будет ли доверие правительства к кредитам и внутренних вкладчиков достаточным для предотвращения будущей финансовой паники.
Предстоящие выборы
Следующие президентские и парламентские выборы в Турции запланированы на июнь 2023 года. Во многом в контексте экономических проблем Турции опросы общественного мнения показывают, что поддержка Эрдогана и ПСР находится на историческом минимуме. Наблюдатели размышляют о том, сможет ли Эрдоган и существующая парламентская коалиция ПСР-ПНД остаться у власти и как голосование курдских граждан в Турции (насчитывающей почти 20% населения) — с участием или без участия ПДН — может повлиять на исход. Кроме того, некоторые наблюдатели обсуждают (1) свободными и честными выборы могут ли быть при Эрдогане, (2) смогут ли оппозиционные партии убедить потенциальных избирателей принять их сторону, несмотря на их личную или идеологическую близость к Эрдогану, или (3) Эрдоган уступит власть после поражения на выборах. НРП и некоторые другие оппозиционные партии договорились о некоторых шагах в направлении создания совместной платформы, направленной на усиление законодательных и судебных проверок исполнительной власти. Однако остается неясным, какой конкретно оппозиционный кандидат бросит вызов Эрдогану на пост президента: партия НРП лидер Кемаль Кылычдароглу (из религиозного меньшинства алевитов) или любой из двух мэров, которые получили контроль над Стамбулом и Анкарой для партии в 2019 году (Экрем Имамоглу и Мансур Яваш соответственно), которые по опросам в целом более популярны, чем Кылычдароглу. При этом мэру Стамбула Имамоглу может грозить запрет на политическую деятельность из-за уголовных обвинений, обвиняющих его в оскорблении членов Высшего избирательного совета Турции в 2019 году. Эрдоган размышляет, инициировать ли выборы до июня 2023 года, но до сих пор заявлял о своем нежелание это делать. Вместо этого, внутренняя нестабильность может привести к тому, что Эрдогана инициирует введение чрезвычайного положения, что может привести к переносу выборов. От того, насколько тесно США и другие международные субъекты взаимодействуют с правительством Эрдогана в преддверии выборов, может зависеть восприятие его народной легитимности, вероятного сохранения им власти и степени, в которой его возможный преемник может изменить свою политику в свете геополитических и внутренних соображений.
Стратегическая ориентация Турции: внешняя политика и защита.
Общая оценка
По мнению авторов доклада, стратегическая ориентация Турции является важным фактором для Соединенных Штатов. Тенденции в отношениях Турции с Соединенными Штатами и другими странами отражают изменения в этой ориентации, поскольку Турция стремится к большей независимости действий в качестве региональной державы в рамках более многополярной глобальной системы. Заинтересованность турецких лидеров в снижении своей зависимости от Запада в области обороны и противодействии влиянию Запада на их внутреннюю политику может частично объяснить их готовность координировать некоторые действия с Россией, например, в Сирии и с покупкой Турцией российской системы ПВО С-400. Тем не менее, Турция сохраняет значительные разногласия с Россией, с которой у нее долгая история непростых отношений, в том числе в политических и военных кризисах, связанных с Сирией, Ливией и Нагорным Карабахом (регион, оспариваемый Арменией и Азербайджаном). В последние годы Турция задействовала свои вооруженные силы на Ближнем Востоке, в Восточном Средиземноморье и Южном Кавказе таким образом, что это повлияло на ее отношения с Соединенными Штатами и другими ключевыми действующими игроками. Официальные лица США иногда поощряли сотрудничество между другими союзниками и партнерами для противодействия действиям Турции. Однако в прошлом году Турция предприняла некоторые шаги для ослабления напряженности в отношениях с основными партнерами США на Ближнем Востоке, а именно с Израилем, Объединенными Арабскими Эмиратами и Саудовской Аравией. Официальные лица США и Турции утверждают, что двустороннее сотрудничество по вопросам региональной безопасности остается взаимовыгодным. Турецкие лидеры, похоже, определяют свои партнерские отношения и соперничество с другими влиятельными странами в зависимости от того, как того требует та или иная конкретная ситуация, отчасти в попытке уменьшить зависимость Турции от этих субъектов и сохранить свои рычаги влияния на них. Традиционно Турция тесно полагалась на Соединенные Штаты и Организацию Североатлантического договора (НАТО) в оборонном сотрудничестве, и на европейские страны в сфере торговли и инвестиций (включая таможенный союз с ЕС с конца 1990-х годов), а также Россию и Иран в импорте энергоносителей. Без средств проецирования глобальной мощи или крупных природных ресурсов военная мощь и экономическое благополучие Турции, по-видимому, остаются в значительной степени зависимыми от этих традиционных отношений. Продолжающиеся экономические трудности Турции подчеркивают риски, с которыми она столкнется, если поставит под угрозу эти связи. Разделенный подход Турции может в какой-то степени отражать усилия президента Эрдогана по сохранению власти внутри страны. Поскольку контроль Эрдогана над парламентом зависит от коалиции ПСР с более традиционно националистической ПНД, усилия по сохранению поддержки со стороны основных избирателей могут придать турецкой политике более откровенный националистический оттенок. В значительной степени националистическая внешняя политика также имеет прецедент до сближения Турции с Западом в период холодной войны. История Турции как региональной державы и объекта агрессии великих держав способствует широкой популярности внутри страны националистических политических действий и дискурсов, а также симпатии к “неоосманскому” нарративу Эрдогана о восстановлении регионального престижа Турции.
Жесткая сила Турции и «дипломатия беспилотников»
В течение первого десятилетия пребывания Эрдогана на посту премьер-министра (2003-2012) основной подход Турции в окружающем регионе (за исключением ее длительных операций по обеспечению безопасности против РПК на юго-востоке Турции и севере Ирака) заключался в оказании политического и экономического влияния, или «мягкой силы», подкрепленную дипломатией и демонстрацией военного потенциала. Однако, поскольку региональные беспорядки усилились вблизи границ Турции с началом конфликта в Сирии, этот подход Турции резко изменился в свете новых предполагаемых угроз. Это было особенно актуально после того, как Эрдоган (избранный президентом в 2014 году) начал откровенно «ухаживать» за турецкими националистическими избирателями в 2015 году и консолидировать власть после попытки государственного переворота в июле 2016 года. В соответствии с этим измененным подходом Турция больше стала полагаться на жесткую силу, чтобы повлиять на региональные результаты. В частности, Турция сосредоточилась на относительно недорогом методе использования вооруженных беспилотных летательных аппаратов и/или прокси-сил (особенно сирийских боевиков, которые выступают против сирийского правительства и иным образом имеют ограниченные источники дохода) на разных театрах конфликтов, включая север Сирии и Ирака, запад Ливии и Нагорный Карабах. Отчасти из -за того, что беспилотники и прокси-силы снижают политические и экономические риски Турции, турецкие лидеры проявляют меньшую сдержанность в их развертывании, и, как сообщается, они доказали свою эффективность в противодействии более дорогой, но менее мобильной бронетехнике и системам ПВО других участников (например, с использованием оборудования российского производства в Сирии, Ливии, и Нагорном Карабахе). Продемонстрированные Турцией боевые успехи с использованием своих беспилотных летательных аппаратов значительно увеличили спрос на экспорт в другие страны. Растущая глобальная популярность беспилотника Bayraktar TB2, в частности, побудила одного представителя западной оружейной промышленности назвать его «автоматом Калашникова 21 века». Один аналитик объяснил привлекательность Bayraktar TB2 тем, что он «обеспечивает благоприятный баланс между ценой и качеством и возможностями, будучи более доступными по сравнению с американскими беспилотниками, и в то же время гораздо более надежными и эффективными, чем китайские модели». В то же время Турция продает беспилотники другим странам с меньшими ограничениями, чем западные страны, и, как правило, стремится расширить военные, политические и экономические связи с ними. Хотя эта «дипломатия беспилотников», по-видимому, помогает Турции налаживать важные региональные и глобальные связи, некоторые наблюдатели выразили в этой связи обеспокоенность. Одно из опасений заключается в том, что Турция может способствовать нарушениям прав человека; примером может служить использование правительством Эфиопии Bayraktar TB2 (наряду с беспилотниками из Ирана и Китая) против тыграйских повстанцев. Другая проблема заключается в том, что без усиления контроля и прозрачности экспорт беспилотных летательных аппаратов в широком масштабе может привести к непреднамеренным неблагоприятным последствиям для интересов Турции или ее союзников и партнеров. Что касается продажи беспилотников Украине, появились многочисленные сообщения об успешном использовании Украиной Bayraktar TB2 для нанесения ударов по колоннам российской бронетехники, батареям ПВО, вертолетам и кораблям — часто в координации с другими украинскими оружейными платформами. В отчете за май 2022 года говорилось, что Россия, возможно, уничтожила Bayraktar ТБ2 в достаточном количестве, чтобы значительно снизить их вероятное влияние на войну в будущем. Поскольку турецкая оборонная промышленность заключила сделки с украинскими подрядчиками на поставку двигателей для новых платформ боевых беспилотников, а также для различных проектов пилотируемых самолетов, угрозы, создаваемые производственными мощностями Украины в результате российского вторжения, могут задержать некоторые планы Турции. Украина стала важным альтернативным источником для Турции в закупке двигателей после сокращения западных поставок в 2019-2020 годах из-за опасений по поводу действий Турции против сирийских курдов и армян. Расширение турецкого оборонного сотрудничества — включая экспорт беспилотников — со странами, расположенными рядом с Россией, может предоставить возможности для возобновления общего дела между Западом и Турцией в рамках противодействия России. С другой стороны, взаимодействие Турции с этими другими странами может сдержать амбиции как США, так и России или усилить региональную напряженность, потенциально ведущую к конфликту.
Стратегические соображения США/НАТО
Как читают авторы доклада, Соединенные Штаты высоко оценили геополитическую важность Турции для альянса НАТО и ее военную мощь, рассматривая членство Турции в НАТО как инструмент в привязке Турции к Западу. Для Турции традиционная важность НАТО заключалась в том, чтобы смягчить свои опасения по поводу посягательства со стороны соседей, такие как агрессивная позиция Советского Союза после Второй мировой войны, приведшая к холодной войне. На более недавних или продолжающихся аренах конфликтов, таких как Украина и Сирия, возможная заинтересованность Турции в противодействии российским целям может частично мотивировать ее военные операции и экспорт оружия. Расположение Турции вблизи нескольких зон конфликта сделало постоянную доступность ее территории для размещения и транспортировки оружия, грузов и персонала ценной для Соединенных Штатов и НАТО. В дополнение к авиабазе Инджирлик близ южного турецкого города Адана, другие ключевые объекты США/НАТО включают радар противоракетной обороны раннего предупреждения на востоке Турции и командование сухопутных войск НАТО в Измире.
Вторжение России в Украину
Как считают авторы доклада, возобновленное вторжение России в Украину в 2022 году — страну, в которую Россия впервые вторглась и частично оккупировала в 2014 году, — усилило проблемы, с которыми сталкивается Турция в балансировании своих отношений с двумя странами и управлении доступом к Черному морю, что имеет последствия для американо-турецких отношений. В последние годы связи с Россией — особенно приобретение ею в 2019 году российской системы противовоздушной обороны С-400 — вызвали серьезную напряженность между США и Турцией, вызвав санкции и сообщения о неофициальных запретах Конгресса на продажу оружия (обсуждается ниже). Однако после возобновления российского вторжения в Украину интересы США и Турции в противодействии российским ревизионистским целям — в том числе вдоль побережья Черного моря — возможно, сошлись, поскольку Турция участвовала наряду с другими странами НАТО в укреплении обороноспособности Украины. В то время как Турция осудила вторжение России и поставила Украине вооруженные беспилотники и гуманитарную помощь, Турция, вероятно, надеется свести к минимуму побочные эффекты этого конфликта для своей национальной безопасности и экономики. Турецкое правительство не присоединилось к экономическим санкциям против России и не закрыло свое воздушное пространство для российских гражданских рейсов. Как упоминалось выше, конфликт, по-видимому, усугубил продолжающийся инфляционный кризис в Турции. Кроме того, снижение уровня российского и украинского туризма, вероятно, нанесут ущерб экономике Турции, как и сокращение импорта российского природного газа и пшеницы, или российские военные действия в Сирии, которые создают потоки новых беженцев. Турция участвовала в посредничестве между Россией и Украиной, включая некоторое участие в более широких международных усилиях по поиску коридора через заблокированные Россией воды для экспорта украинского зерна, что могло бы облегчить глобальные проблемы с поставками. Действия Турции вызывают вопросы о том, может ли она и будет ли препятствовать российским инвесторам уклоняться от западных санкций.
Выход к Черному морю
По нению авторов доклада, полномочия Турции регулировать доступ к Черному морю через проливы Босфор и Дарданеллы в соответствии с Конвенцией 1936 года о режиме проливов (Конвенция Монтрё) важна для интересов США. В феврале 2022 года Турция признала состояние войны между Россией и Украиной, сославшись на статью 19 Конвенции Монтрё, которая запрещает военным кораблям воюющих стран пересекать проливы (за исключением случаев, когда они возвращаются на свою базу происхождения). Вскоре после этого решения Турции государственный секретарь Энтони Блинкен выразил признательность Турции за реализацию Конвенции и поддержку Украины (Соединенные Штаты не являются участником Конвенции, но соблюдают ее условия с тех пор, как она вступила в силу в 1936 году в качестве договора, отражающего обычное международное право). Ссылка Турции на статью 19 впервые со времен Второй мировой войны может помешать России пополнять корабли, которые она теряет в бою. В то время как украинская береговая оборона нанесла потери некоторым российским кораблям, существующий Черноморский флот России остается мощным, теперь контролирует ключевые украинский порт Мариуполь и фактически вывел из строя ВМФ Украины. В переписке с Исследовательским центром Конгресса США от 10 марта турецкий чиновник объяснил, что (в соответствии с Конвенций Монтрё) Турция лишь формально закрыла проливы для России и Украины как для воюющих стран, посоветовав всем остальным странам воздержаться от отправки военных кораблей через проливы. Некоторые военно-морские аналитики выразили обеспокоенность тем, что отказ других стран от транзита может поставить НАТО в невыгодное положение. Один из них утверждал, что доступ к Черному морю «необходим для присутствия и безопасности альянса, а также для успокоения» союзников в лице Румынии и Болгарии. Неясно, что может побудить Турцию и другие черноморские прибрежные страны (помимо России) предпринять прямые действия или искать помощь третьих сторон в отстаивании своих интересов и свободы судоходства, а также то, как это может повлиять на региональную безопасность.
Условия вступления Швеции и Финляндии в НАТО
Как пишут авторы доклада, когда Швеция и Финляндия официально подали заявки на вступление в НАТО в мае 2022 года (вызванные растущим проблемы безопасности в свете вторжения России в Украину), президент Эрдоган указал, что у Турции есть возражения. Согласно статье 10 Североатлантического договора, прием новых союзников может произойти только с единодушного согласия существующих членов. Выступая 18 мая в парламенте Турции, Эрдоган сказал: «Расширение НАТО имеет для нас значение, пропорциональное уважению, которое проявляется к нашей чувствительности». Эрдоган и другие турецкие официальные лица жаловались на то, что Швеция и Финляндия поддерживают или питают симпатии к группам, которые Турция считает террористическими организациями, а именно к РПК и движению Фетхуллаха Гюлена (Соединенные Штаты и ЕС также классифицируют РПК как террористическую организацию) Турция требует, чтобы обе страны отменили приостановку продажи оружия, которую они ввели против Турции с момента ее вторжения в Сирию в 2019 году против курдских Сил народной самообороны (YPG), которые сотрудничают в Сирии с США. Турецкие официальные лица также запросили экстрадицию предполагаемых членов РПК из Швеции и Финляндии и, как сообщается, потребовали, чтобы обе страны прекратили деятельность, связанную с РПК и движением Гюлена, на своей территории. После встречи с госсекретарем Энтони Блинкеном в Нью-Йорке 18 мая министр иностранных дел Турции Мевлют Чавушоглу заявил, что Турция ожидает большей поддержки от всех союзников по НАТО в связи с ее озабоченностью по поводу РПК и YPG. Он призвал официальных лиц США отменить санкции за приобретение системы С-400 у России и приостановить их поддержку YPG в Сирии. Такие призывы, которые Чавушоглу прямо не назвал условиями присоединения Швеции и Финляндии, могут быть связаны с предлагаемыми Турцией планами по расширению своих зон контроля на севере Сирии в за счет YPG. Многие официальные лица США и НАТО, включая президента Байдена, решительно поддерживают присоединение Швеции и Финляндии и выразили уверенность в том, что Турция не будет блокировать его. В 2009 году Турция в конечном итоге отозвала возражения, которые у нее были против бывшего премьер-министра Дании Андерса Фога Расмуссена, занимавшего пост генерального секретаря НАТО, а в 2019 году страны НАТО сняли ограничения с Турции в рамках военного планирования — причем оба случая, по крайней мере частично, были связаны с курдскими проблемами. Эрдоган, возможно, принимает в данном случае националистический тон по глобально значимому вопросу ради внутриполитической выгоды. Некоторые наблюдатели выражают обеспокоенность тем, что действия Турции по задержке вступления могут усилить ее изоляцию в НАТО в то время, когда российско-украинская война предоставила возможности для усиления влияния Турции для НАТО и укрепление мощи альянса.