28 июля с. г. американский исследовательский Центр Суфана (TSC) опубликовал доклад на тему: «Уроки, извлеченные из режима санкций 1267 против «Аль-Каиды» и «Исламского государства» (ИГ) (обе организации запрещены в России – авт.)». В нем констатируется, что эти организации были первыми, кто был признан «угрозой международному миру и безопасности» и подвергнут глобальному режиму санкций, установленному Организацией Объединенных Наций (СБ ООН). Режим санкций в соответствии с резолюцией Совета Безопасности (СБ ООН) 1267 (далее 1267) был установлен после взрывов в посольствах США в Восточной Африки в августе 1998 года в Дар-эс-Саламе, Танзания и Найроби, Кения, совершенное «Аль-Каидой». Год спустя, в 1999 году, афганское движение «Талибан», которое предоставляло покровительство и убежище лидеру «Аль-Каиды» Усаме бен Ладену, отказался прислушаться к предупреждениям Совета Безопасности о том, что он должен принять меры против «Аль-Каиды». Талибы отказались, и террор продолжился, когда в октябре 2000 г. Был подорван американский эсминец «Коул» в Йемене. Поскольку стало ясно, что необходимо сделать больше для сдерживания «Аль-Каиды», ООН создала Группу мониторинга (ГМ) незадолго до терактов 11 сентября 2001 года в США. Ее мандат был продлен один раз, и Группа мониторинга подготовила пять докладов за два с половиной года, прежде чем была распущена в январе 2004 года и заменена Мониторинговой группой (MГ). МТ была учреждена СБ ООН в качестве подчиненного элемента Комиссии 1267. MГ тесно сотрудничает со спецслужбами и другими подразделениями национальной безопасности по всему миру. Эти партнерские организации предоставляют MГ информацию, которая формирует ее глобальное понимание ландшафта угроз. Кроме того, МГ часто сопровождает работу Исполнительного директората ООН по борьбе с терроризмом , который проводит оценочные визиты в конкретные страны для мониторинга осуществления широкого спектра обязательства Совета Безопасности по борьбе с терроризмом. В дополнение к предоставлению анализа угроз, MГ оказывает поддержку государствам в создании тематических досье для предлагаемых мер внесения в «черный список», а также сотрудничает с ООН и Управлением омбудсмена, которое было создано в качестве связующего звена между Советом Безопасности и внесенных в список лиц, которые желают оспорить свое включение или иным образом связаться с членами Совета. Эффективная реализация режима 1267 требует понимания средств, используемых «Аль-Каидой» для получения материальной поддержки и перемещения денежных сумм и персонала через границы. Следовательно, отражая эту динамику, мерами, первоначально принятыми в рамках резолюции 1267, были замораживания активов, запреты на поездки и эмбарго на поставки оружия членам «Аль-Каиды и «Исламского государства». Поэтому, прежде чем рассматривать и оценивать эти меры, важно сначала понять, как такие группы, как «Аль-Каида» и «Исламское государство» , получали соответствующие источники доходов и, что не менее важно, как эти ресурсы распределялись для обеспечения оперативных и организационных возможностей.
В докладе говориться, что с момента своего основания в середине 1980-х годов «Аль-Каида» собирала средства различными способами, включая взносы из диаспор, похищения людей с целью получения выкупа(КФР), контрабанда и торговля людьми, а также множество других видов деятельности, приносящих доход. С самого начала «Аль-Каида» сохраняла глобальное присутствие, привлекая сторонников из десятков стран. Для Усамы бен Ладена, нацеленного на так называемого «дальнего врага», требовалось транснациональное присутствие и финансовая основа для его поддержания. Методы сбора средств развивались, начиная с афганской войны с 1979 по 1989 год и адаптации к каждому последующему конфликту, в котором участвовали боевики «Аль-Каиды» — Босния, Чечня, Таджикистан, Афганистан, Ирак и Сирия. Некоторые из этих методов были грубыми, в то время как другие были более изощренными. Как и для многих других террористических групп, интернет предоставил «Аль-Каиде» новые возможности для сбора, отправки и хранения средств. Эта трансграничная связь также обеспечила эффективные средства для облегчения материально-технической поддержки, что повысило оперативные и организационные возможности организации. Это не означает, что «Аль-Каида» поддерживала постоянный, стабильный источник финансирования. Напротив, как и для большинства террористических или повстанческих групп, финансирование то увеличивалось, то уменьшалось, а режим санкций 1267 года был разработан для того, чтобы затруднить сбор и перемещение денег. Как только руководство «Аль-Каиды» и главные ее финансисты, посредники и логисты были идентифицированы, возник серьезный риск для посредников быть уличенным в связях с «Аль-Каидой». В 2005 году тогдашний второй номер «Аль-Каиды» Айман аз-Завахири связался с лидером «Аль-Каиды в Ираке» (АКИ) Абу Мусабом аз-Заркауи и обратился с просьбой о финансовой помощи в размере 100 000 долларов. В 2008 году «Аль-Каида» изо всех сил пыталась собрать деньги и поддерживать высокий операционный темп. Санкции против «Аль-Каиды», включая замораживание активов и запреты на поездки, затруднили доступ к официальным банковским услугам, и поэтому представляется вероятным, что группа стремилась диверсифицировать свою деятельность по сбору средств. Это означало, что по крайней мере часть бонуса за пожертвования денег перешла от богатых доноров и организаций к местным усилиям, поддержанным финансированием на низовом уровне. Несмотря на это, «Аль-Каида» зависела от денег, поступавших от всемирной сети сторонников и сочувствующих. Эта глобальная сеть собирала деньги различными законными и незаконными способами и направляла средства «Аль-Каиде» через благотворительные организации, чтобы обойти санкции. Чтобы поддерживать приток средств от богатых доноров «Аль-Каида» преследовала сектантскую повестку дня, которая нашла отклик у сторонников жесткой линии в регионе. Как и другие группировки, руководство «Аль-Каиды» последовательно обратилось к мировой умме, или мусульманской общине, с просьбой о финансовой помощи, якобы для того, чтобы помочь прокормить семьи тех членов «Аль-Каиды», которые были заключены в тюрьму или убиты. В Сирии связанные с «Аль- Каидой» джихадисты из «Джебхат ан-Нусры» (запрещена в России), получали постоянные финансовые взносы от богатых людей по всему Персидскому заливу. «Аль-Каида» создала, кооптировала и использовала благотворительные организации и некоммерческие организации, включая гуманитарные группы и религиозные ассоциации, чтобы помочь финансировать себя. По данным ЕВРОПОЛА в 2022 году: «Есть случаи, когда террористические группы используют некоммерческие организации для сбора пожертвований под видом благотворительных пожертвований». Это подчеркивает, что даже в 2021 году этот наглядный пример проблем, связанных с уменьшением риска, поскольку «хорошие» взносы (хариды) трудно отделить от «плохих», и поэтому меры, принятые для предотвращения террористических злоупотреблений некоммерческим сектором, привели к непреднамеренному финансовому отчуждению для многих организаций гражданского общества. Эти организации собирали, объединяли, маскировали, поддерживали, переводили и распределяли средства, необходимые для поддержки «Аль-Каиды». Сеть была глобальной и имела связи с Албанией, Боснией, Хорватией, Эфиопией, Индонезией, Кенией, Косово, Пакистаном, Сомали и Танзанией, среди других стран. Эти связи распространились не только на «Аль-Каиду», но и на другие джихадистские группировки, включая «Джамаа Исламия», «Лашкар-е Тойба» (LeT) и «Техрик-е-Талибан Пакистан» (TTP). Даже при распространении местных и самоуправляемых террористических ячеек традиционные методы финансирования терроризма, такие как злоупотребление харидами отдельными крупными донорами и организованными сетями содействия и финансовой поддержки, остаются основой финансирования «Аль-Каиды». Злоупотребление «Аль-Каидой» харидами в последнее время значительно уменьшилось, что, вероятно, является результатом сочетания нескольких факторов: финансового контроля. Группы контроля (например, ФАТФ), общее контртеррористическое давление на «Аль-Каиду» и более широкое международное сотрудничеств для противодействия ее финансированию. Еще одним вызовом режиму санкций 1267 года была способность «Аль-Каиды» зарабатывать деньги с помощью трудно отслеживаемых действий, таких как мошенничество, в ходе которого небольшие ячейки сторонников, не связанных напрямую с «Аль-Каидой», собирали средства, пытаясь избежать контроля со стороны властей. Это явление ускорилось после появления санкций. Ячейки «Аль-Каиды» также собирали деньги, злоупотребляя государственными пособиями и финансовыми махинациями. В Италии мошенничество с налогами привело к финансированию боевиков, связанных с «Аль-Каидой», в то время как во Франции украденная кредитная карта использовалась исламистскими боевиками для совершения мошенничества в интернете и финансирования хакерских атак на вырученные средства. Вооруженное ограбление — это еще один метод сбора средств, который позволил боевикам «Аль-Каиды» собирать деньги за пределами досягаемости большинства санкционных мер. То же самое относится к контрабанде и обороту незаконных товаров, включая наркотики, вымогательству и выплатам за защиту, требуемые от частных лиц и предприятий. Базируясь в Судане, «Аль-Каида» могла зарабатывать деньги с помощью ряда юридических услуг, в частности, в сфере производства, торговли валютой, компаний, занимающихся импортом и сельским хозяйством. В какой- то момент считалось, что Усама бен Ладен владел 80 компаниями, разбросанными по всему миру. Например, «Аль-Баракат» представляла собой сеть компаний, основанных в Могадишо со штаб-квартирой в Дубае, которые использовались «Аль-Каидой» в 40 различных странах, с такими разнообразными услугами, как телекоммуникационные услуги, строительство, выплаты и другие банковские услуги. «Аль-Баракат», который стал санкционированным концерном в 2001 году, управлял, инвестировал и распределял средства для «Аль-Каиды», одновременно являясь источником финансирования и денежных переводов. Другим обходным путем, позволяющим избежать санкций, было использование т. н «мулов», курьеров, которые физически перевозили большие партии наличных денег, ценных товаров (драгоценные камни, драгоценные металлы) и другие предметы, которые могут быть конвертированы в наличные или использованы в неденежных транзакциях для создания сложной серии обменов, используемых для запутывания как происхождения, так и конечного назначения денег. В Европе, террористы и их сторонники воспользовались взаимосвязанностью автобусных и железнодорожных систем в пределах Шенгенской зоны для перевозки наличных по всему миру, явление с очевидными последствиями для крайне правых террористов и экстремистов, действующих в одном и том же пространстве. Преступные группировки «Аль-Каиды» также обеспечивали значительную часть ее операционного бюджета, применяя подход к сбору средств, который был описан как «эклектичный и оппортунистический». В Афганистане и Пакистане «Аль-Каида» тесно сотрудничала с «Сетью Хаккани» в сборе средств с помощью ряда преступных группировок. В Йемене «Аль-Каида Аравийского полуострова» (АКАП) вступил в сговор с местными племенами, чтобы заработать деньги путем похищения людей. Преступные группировки работали по заказу для АКАП в поисках иностранцев для похищения. «Аль-Каида исламского Магриба» (АКИМ) регулярно похищала жителей Запада, особенно из европейских стран, и обменивали их на огромные выкупы, выплачиваемые правительствами, включая Германию, Швейцарию, Австрию, Швецию, Голландию, Францию и Испанию. «Аль-Каида» и ее филиалы заработали не менее 125 млн долларов на похищениях людей в период 2008-2014 годов. В дополнение к санкциям 1267, более широкое подавление финансирования «Аль-Каиды» включало в себя серию федеральных нормативных актов США, которые были разработаны для введения более строгих требований к финансовым учреждениям. Эти меры включали внедрение правил и руководящих принципов национальными и международными организациями по регулированию и установлению стандартов, в которых подчеркивалась важность должной осмотрительности «Знай своего клиента» (KYC). Требования, изложенные в рекомендациях ФАТФ, финансовые системы, регулируемые правительством, усилили контроль за международными банковскими денежными переводами и благотворительными организациями, поддерживающие «Аль-Каиду». Это породило долгосрочные опасения по поводу воздействия этих мер по борьбе с терроризмом на другие приоритеты политики, включая поддержку активного сектора гражданского общества и защиту гражданских свобод. Под давлением Соединенных Штатов несколько стран Персидского залива были вынуждены регулировать неформальную финансовую систему «хавала» и требовать от ее пользователей регистрации и предоставления справочной информации о личности получателей и бенефициаров. В таких странах, как Сомали, это подвергало многих людей большому риску, что, в свою очередь, могло непреднамеренно привести к тому, что они стали еще более зависимыми от незаконных финансовых переводов. В других случаях предприятия, которые предлагали услуги хавала, должны были получать лицензию и сообщать о транзакциях подразделениям финансовой разведки, некоторые из которых действовали как часть центральных банков. Усвоив уроки борьбы с «Аль-Каидой» и ее эволюцией, режим санкций 1267, казалось, был более подготовлен к подъему «Исламского государства» и его глобальной сети филиалов. Контроль «Исламского государства» над обширными территориями означал, что организация представляла собой другую проблему, чем «Аль-Каида», поскольку ИГ могло собирать деньги в пределах своего так называемого халифата, не полагаясь в значительной степени на внешних игроков или посредников. В отличие от других террористических группировок, которые полагались почти исключительно на внешнюю финансовую поддержку, ИГ финансировало свои операции с помощью различных преступлений, начиная от кражи нефти и заканчивая ограблением банков и вымогательством. Бывший помощник госсекретаря по борьбе с финансированием терроризма Министерства финансов США Дэниел Глейзер отметил, что ИГ получило свое финансирование из трех основных источников: нефти и газа, которые дали в 2015 году около 500 млн долларов, в основном за счет внутренних продаж; вымогательство и налоги, в результате которого было получено примерно 360 млн долларов в 2015 году; и хищения из банков: в 2014 году в Мосуле, ИГ похитило около 500 млн долларов из банковских хранилищ. Вскоре после того, как в 2014 году ИГ объявило о своем проекте государственного строительства, некоторые эксперты оценили доход группы в 1 млн долларов в день. Группа была описана как «построившая свою организацию, используя финансовую стратегию, характеризующуюся безжалостной эффективностью и прагматизмом», и альтернативные оценки прогнозируют, что годовой доход ИГ составит от от 100 до 200 млн долларов. Эти оценки оказались слишком консервативными, поскольку ИГ стало самой богатой террористической группировкой в истории. На пике своего контроля над 38 территориями в 2015-2016 годах ИГ заработало более 6 млрд долларов — эквивалент валового внутреннего продукта Лихтенштейна. Даже когда территориальный контроль ИГ ослабел, оно по-прежнему сохраняло финансовую власть. Весной 2019 года выжившее руководство ИГ вывезло контрабандой из Ирака и Сирии до 400 млн долларов и использовало их для инвестирования в законные предприятия — отели, больницы, фермы и автосалоны — по всему региону, в том числе в Турции, где некоторые боевики также совершили крупные закупки золота. ИГ умело использовало финансовых посредников, которые могли переводить деньги в зоны конфликта и из них через целый ряд методов, включая сети контрабандистов и курьеров по доставке наличных.
Последствия, связанные с санкционным режимом ООН (UNDNG), как правило, сосредоточены на более формализованных методах сбора средств, используемых террористическими группами— банках, поездках, торговле, — а не на незаконной и неформальной экономике. Более того, когда ИГ смогло создать «государство» (халифат), оно собирало и тратило свои деньги в основном в рамках этой системы государственного строительства, даже пытаясь в какой-то момент чеканить собственную валюту. В качестве эксперта по санкциям ООН 1267 Жаклин Шир прокомментировала: «Контролируемая ИГ территория, чего никогда не было у «Аль-Каиды», во многих отношениях дала совершенно другой набор проблем». ООН располагала ограниченными средствами, которые могли оказать ощутимое влияние. ИГ отличалось от предыдущих террористических группировок тем, что территория, которую оно контролировала, обеспечивала чрезвычайно прибыльные ресурсы, такие как нефть, и возобновляемый источник финансирования в форме облагаемого налогом дохода. Одной из основных трудностей было то, что большая часть доходов была собрана на контролируемой им территории. Действительно, целых 80% его финансирования было приобретено путем сбора налогов и тарифов с местного населения. Как и многие из современных террористических группировок, ИГ использовало целый ряд преступных деяний, включая, но не ограничиваясь ими, вымогательство, похищение людей, грабежи и кражи, а также контрабанду топлива. ИГ также может быть причастно к незаконному обороту наркотиков. Существует множество свидетельств того, что иностранные пожертвования были значительным источником финансирования ИГ. Внутренний характер источников доходов ИГ сделал санкции еще более сложными в качестве средства борьбы с его экспансией и внешними операциями. В этом смысле ИГ является относительно уникальным явлением в новейшей истории как одна из немногих террористических группировок, получающая большую часть своего финансирования с территории, которую она удерживала, — доходы, полученные от налогообложения и вымогательства, продажи нефти и различных продуктов, связанных с нефтью, ограбления, конфискации имущества и денежных средств, а также штрафов, взимаемые религиозной полицией за целый ряд правонарушений. Репутация ИГ как финансово неподкупной — определяющая характеристика, унаследованная от ее предшественников «Аль-Каиды в Ираке» (АКИ) и «Исламского государства Ирака (ИГИ)— помогло повысить его народную поддержку, несмотря на жестоки методы, с помощью которых он управлял подконтрольной территорией. Это было особенно актуально, когда ИГ было сопоставлено местным населением с иракским правительством, которое считалось жадным и коррумпированным значительной частью иракцев. ИГ было предприимчивой организацией и, в значительной степени, способной поддерживать себя за счет разнообразных инвестиций и предприятий, которые международному сообществу было трудно заблокировать. В результате этого существует мало свидетельств того, что иностранные взносы когда-либо были значительным источником финансирования для него, а деньги, которые он получал от захвата заложников, никогда не были «основным» источником дохода. По мере развития ИГ и создания глобальных филиалов эти источники доходов, вероятно, изменятся; действительно, внешнее финансирование со стороны сочувствующего государства и негосударственные доноры могут в один прекрасный день составить гораздо большую долю его казны. Но на протяжении всего периода правления ИГ в Ираке и Сирии режиму санкций было невероятно трудно ограничить потоки доходов ИГ. В свою очередь, финансирование ИГ напрямую зависело от его способности вести войну. Война против ИГ продемонстрировала, что санкции, один из основных традиционных инструментов в этой области политики, были явно недостаточными. Даже воздействие целенаправленных ударов коалиции по борьбе с терроризмом по нефтяным операторам и складам в Ираке и Сирии в 2015 году оказалось непостоянным фактором. Потребовалась комбинация гражданских и военных мер при глобальной поддержке, чтобы нацелиться на материальное богатство ИГ и сохранить воздействие. ИГ будет продолжать искать как законные, так и незаконные источники доходов для финансирования своих операций.
В докладе отмечается, что сформированы три основных санкционных меры суть режима санкций 1267 — замораживание активов, запреты на поездки и эмбарго на поставки оружия. Каждая из них была важной опорой режима санкций и должны рассматриваться в сочетании с другими, а не в изоляции. Принцип замораживания активов означал, что государства должны были замораживать финансы и активы всех без исключения физических и юридических лиц, указанных режимом санкций. Хотя доказать причинно-следственную связь между замораживанием активов и сокращением финансирования терроризма невозможно, эти меры считались весьма эффективным механизмом сдерживания террористических групп от совершения крупномасштабных террористических актов. Цель этого компонента состоит в том, чтобы ограничить доступ финансирующих террористов лиц к официальной банковской системе, тем самым ограничивая их способность зарабатывать и перемещать деньги, а также предотвращая их участие в законных деловых операциях. Запрет на поездки был разработан для предотвращения въезда и перемещения назначенных террористов через территории, что облегчило бы их способность планировать, планировать и совершать теракты. Он является важной частью ограничения роста террористических сетей. Когда террористы «Аль-Каиды» и ИГ не могут встретиться с другими боевиками и другими посредниками, это препятствует оперативному планированию и усложняет оперативную безопасность. Запрет на поездки воспринимается как сдерживающий фактор, но также и как убедительная мера, призванная создать блок для известных сообщников или «сторонников второй линии» этих групп по пересечению международных границ. Учитывая, что террористы часто пересекают границы, международное сообщество должно сосредоточить усилия на наращивании потенциала, обучении и оснащении для обеспечения безопасности границ, включая внедрение таких технологий, как биометрия. Эмбарго на поставки оружия требует, чтобы каждое государство принимало меры для предотвращения поставок (прямых или косвенных), продажи и передачи различных видов оружия, транспортных средств и вооружений со своей территории указанным лицам. Эмбарго на поставки оружия направлено на то, чтобы лишить членов «Аль-Каиды» и ИГ возможности приобретать материалы, необходимые для совершения террористических актов. Подготовка террористов также является одним из компонентов, поскольку запрет на поездки также играет определенную роль в ограничении возможностей террористов посещать и присоединяться к существующим тренировочным лагерям в слабых государствах и на неуправляемых территориях. Увеличивая надбавку за риск для торговцев оружием, эмбарго на поставки оружия направлено на ограничение незаконных источников оружия, боеприпасов и компонентов, необходимых для изготовления бомб. Тем не менее, данные об эффективности эмбарго на поставки оружия неоднозначны.
Сильные стороны санкций
Несмотря на то, что одним из основных и относительно последовательных критических замечаний со стороны множества заинтересованных сторон в отношении режима санкций было отсутствие строгих показателей для измерения воздействия, эксперты отмечают, что режим принес некоторые выгоды. Для повышения эффективности мер были предприняты улучшения в составлении Сводного списка, при этом многие имена были добавлены более упорядоченным образом. Например, «Джебхат ан-Нусра» и связанные с ней боевики были добавлены в список всего за несколько месяцев до того, как Соединенные Штаты объявили их таковыми. SDll, ускоренный порядок внесения некоторых дополнений в Список, в некоторых случаях вызвал озабоченность по поводу надлежащей правовой процедуры. Тем не менее, режим санкций 1267 является обязательным в соответствии с международным правом для всех государств и является важным инструментом международного сообщества, который не предполагает применения военной силы. Режим санкций в целом пользуется широкой политической поддержкой среди государств и членов Совета Безопасности ООН, и с точки зрения необходимости наличия Сводного списка в частности. демонстрирует волну международного осуждения действий, средств и целей террористических групп, таких как «Аль-Каида» и ИГ. Еще один момент в пользу эффективности санкций — назначение омбудсмена, что повысила доверие к санкционному режиму. Как отметил Кристофер Майклсен в 2010 году: «Создание офиса омбудсмена представляет собой значительное улучшение существующей процедуры регистрации и отмены регистрации». Хотя эффективность и надежность мер по замораживанию активов могут сильно различаться в разных государствах, это не помешало добиться значительного прогресса. Финансовая разведка (FININT) стала чрезвычайно эффективным инструментом в арсенале государств в рамках борьбы с терроризмом, если ей уделять приоритетное внимание и правильно использовать ее. Также важно признать дополнительные преимущества, связанные с некоторыми мерами. Например, запрет на поездки предоставил некоторым государствам возможность использовать режим санкций ООН для поощрения других государств к улучшению режима безопасности границ и портов, уделяя особое внимание наращиванию потенциала в этих областях и предпринимая шаги по интеграции новых технологий в их соответствующие подходы. Это включает в себя биометрию и установку технического оборудования, а также повышение эффективности использования документов, удостоверяющих личность, для сведения к минимуму случаев мошенничества и подделки. Одновременно многие государства укрепили сотрудничество с международными и региональными организациями, такими как ИНТЕРПОЛ, который ведет базу данных об утерянных и украденных проездных документах. В отчетах МГ обсуждалось влияние эмбарго на поставки оружия, которое вынудило боевиков «Аль-Каиды» импровизировать с оружием и боеприпасами, что затрудняло для группировки проведение террористических атак или, когда они происходили, минимизацию причиненного ущерба. Прогресс в этой области также был вероятной движущей силой для принятия и внедрения резолюции СБ ООН 2253 (2015), в которой уточняется, что санкции, уже действующие против «Аль-Каиды», будут также применяться к ИГ.
Слабости режима санкций
Существует ряд недостатков, связанных с режимом санкций 1267, которые следует иметь в виду при обсуждении использования такого инструмента. Несмотря на то, что режим санкций добился определенных успехов, сам Сводный список часто становился объектом яростной критики. Некоторые государства выразили обеспокоенность тем, что в Списке были указаны нечеткие процедуры для лиц из Списка и исключения из него, что подразумевает отсутствие гибкости при добавлении или удалении имен. Кроме того, государства жаловались на то, что некоторые основные средства защиты, предоставляемые обвиняемым как по уголовным, так и по гражданским делам (например, надлежащая правовая процедура), недоступны для включенных в Список лиц. Это является дополнением к проблемам, связанным с тем, что страны используют свои собственные национальные стандарты в отношении требований к доказательствам, необходимых для листинга и делистинга. Во многих записях часто отсутствует необходимая информация, необходимая для правильной идентификации физического лица. Другие критические замечания включают то, что Список по-прежнему представляет ограниченную или искаженную картину реальной угрозы. Более того, из-за интенсивного политического характера действия, защита отдельных лиц не является объективной, и более сильные государства обладают большей переговорной силой, чем более слабые или мелкие государства, которым не хватает ощутимых рычагов воздействия. В целом, политические и юридические разногласия рассматриваются как ограничивающие потенциал Сводного списка и, в меньшей степени, режима санкций 1267 в более широком смысле. Соответственно, некоторые государства жаловались на то, что Сводный список не является полезным оперативным инструментом, поскольку он оказался слишком громоздким для адаптации к изменениям в характере террористических групп, таких как «Аль-Каида» и ИГ. Без четкого понимания связей между некоторыми лицами, включенными в Список, и этими группами возникали вопросы в отношении процесса или обвинения сторон в недобросовестности, с опасением, что некоторые государства могут стремиться включить в Список внутренних политических врагов как способ минимизировать политическую оппозицию, присваивая этим лицам титул «международного террориста», когда отношения или связи между этим человеком и иностранными террористическими группами в лучшем случае туманны. Чтобы исправить это, аналитики утверждают, что Список следует рассматривать как «живой документ», который можно часто менять в соответствии с характером угрозы, которая никогда не является постоянной. Однако следует отметить, что нынешние методы работы затрудняют оперативное внесение изменений и требуют консенсуса среди большинства государств-членов для изменения. Эта проблема частично связана с недостатком анализа в некоторых случаях организационной структуры «Аль-Каиды» и ИГ и того, как эти группы развивались на протяжении санкций. Согласно исследователю терроризма Барака Мендельсона, недостатки Сводного списка и связанных с ним мер демонстрируют «удивительное пренебрежение тем, что должно быть центральным аспектом его работы: идентификация и анализ угрозы, против которой направлены санкции».
В то время как некоторые критические замечания о врожденных слабостях режима санкций 1267 справедливы, другие не учитывают множество проблем, которые не являются ни прямыми, ни легко решаемыми. Например, децентрализованный характер транснациональных террористических групп, таких как «Аль-Каида» и ИГ, приводит к отсутствию ясности в отношении того, кто связан, а кто нет, с различными отколовшимися группами и ответвлениями. Режим санкций столкнулся с рядом проблем, которые привели к обратным результатам и противоречили целям его реализации. В то время как некоторые государства не имеют возможности обеспечить соблюдение ряда санкций, другим не хватает политической воли. Для некоторых это просто не является приоритетом, учитывая другие проблемы, которые считаются гораздо более неотложными. Мониторинговая группа отметила: «Всегда будет сложно разработать, не говоря уже о применении, санкции против различных групп лиц, которые не находятся в одном месте, которые могут использовать разные идентификаторы и которым не нужно специальное оборудование для запуска своих атак». Даже перед лицом всех этих проблем по-прежнему стоит использовать санкции, поскольку их воздействие может уменьшить частоту и летальность террористических нападений. В течение двух десятилетий глобальной войны с терроризмом, Совет Безопасности ООН обнаружил, что ему не хватает критических данных об усилиях по осуществлению принятых резолюций или о воздействии его мер по борьбе с терроризмом. Действительно, деликатный характер данных, связанных с терроризмом и борьбой с терроризмом, является одной из основных причин, по которым было трудно дать всеобъемлющую оценку деятельности ООН в этой области. Отчасти это было напрямую связано с отсутствием отчетов от государств, поскольку не все государства считают это международное обязательство важным. По своей природе государства более бюрократичны, жестко структурированы и громоздки, чем децентрализованные сети негосударственных субъектов. Тем не менее, такие меры, как эмбарго на поставки оружия, должны быть более гибкими в реагировании на постоянное развитие тактических приемов террористов. Это включает в себя принятие или быструю адаптацию к изменениям в поведении террористов, предлагая государствам четкое определение того, каковы их соответствующие обязательства и как их можно последовательно выполнять. Наконец, МГ изо всех сил пыталась сохранить импульс для режима санкций, поскольку интерес к этой программе начал ослабевать. Политическая воля всегда играет важную роль в том, смогут ли государства добиться прогресса, как только угроза начнет исчезать, менять форму или будет омрачена другими наднациональными или международными событиями — например, продолжающейся войной на Украине.
Рекомендации
- Сосредоточение на индивидуальных режимах, которые могут легче адаптироваться к террористической угрозе. Анализ угроз для разработки эффективных стратегий борьбы с терроризмом — это не прямое сравнение между «Аль-Каидой» и ИГ. Необходимо учитывать как структурированы эти сети, как они собирают, перемещают, хранят, скрывают, управляют и используют финансовые средства; где они получают оружие и боеприпасы; и как они стремятся пересекать границы для вербовки новых членов и распространения пропаганды.
- Установление показателей для оценки эффективности и воздействия режимов санкций: любой будущий режим санкций столкнется с теми же проблемами, что и режим 1267, если он не выделит ресурсы и возможности на разработку соответствующих показателей, которые могут обеспечить всесторонний обзор и анализ. Важно четко изложить теорию изменений в структуре санкций, и СБ ООН должен обеспечить, чтобы оценка была концептуализирована на самых ранних стадиях режима санкций, а также чтобы оценка была обеспечена надежными ресурсами. Представление метрик таким образом, чтобы они были адаптированы к конкретным заинтересованным сторонам, и обеспечение того, чтобы сбор данных и результаты были максимально прозрачными, поможет заручиться поддержкой многих заинтересованных государств. Поскольку метрики могут влиять на принятие решений, способы, с помощью которых результаты оценки будутбыть использованным лицами, принимающими решения, должны учитываться на протяжении всего процесса оценки. Для того чтобы эта рекомендация реализовала свой потенциал, важно, чтобы государства — члены ООН взяли на себя обязательство уделять пристальное внимание сбору и анализу личных данных.
3.Инвестиции в международное сотрудничество для реализации. Западные страны и другие союзники должны извлечь выгоду из ранее существовавших передовых методов обмена информацией и сотрудничества в разведке, Это может включать в себя создание группы государств-единомышленников («Четырнадцать глаз2), чтобы отстаивать механизмы, которые создают всеобъемлющую основу для эффективности режима санкций.