12 августа с.г. правительство Пакистана одобрило ряд поправок к Уголовному законодательству зоны племен/Frontier Crime Regulation/ FCR, которые содержат предложения по ограничению спорных полномочий администрации Территорий племен федерального административного управления/FATA. Иными словами, гражданское правительство президента А. Зардари приступило к политическим и социальным реформам в стране, в первую очередь в агентствах, в состав которых и входят пуштунские племена.
Во-первых, принятое решение логически вытекает из общей линии на проведение административной и судебной реформ в Пакистане, о чем указывал еще в марте с.г. восстановленный в должности главный судья Верховного суда Исламской Республики Пакистан/ИРП Ифтикхар Чоудхри. Во-вторых, 2009 год — юбилейный для пуштунских племен (в 1909 г. была принята современная версия FCR). В-третьих, действующие федеральные власти страны продолжают курс на законодательное закрепление гражданских прав населения зоны пуштунских племен, расположенной вдоль границы с Афганистаном. В-четвертых, власти стремятся «вернуть» неспокойные племена в общий контекст социального и политического развития страны, для чего, собственно, Исламабаду и потребовался усовершенствованный механизм законодательного управления ими.
Указанные поправки были приняты на заседании парламента и одобрены главой государства Асифом Али Зардари. Этот момент очень важен, так как, согласно статье 247 Конституции Пакистана, только «президент является единственным лицом, уполномоченным вносить поправки в законы и издавать указы, действующие в зоне пуштунских племен».
Выбор времени для реформ в области местного управления в зоне пуштунских племен и, в частности для внесения поправок в FCR, диктовался сложной социально-политической обстановкой в агентствах FATA. Территории «полосы племен» в составе Пакистана всегда имели полуофициальный автономный статус, хотя оставались под прямым управлением президента (статьи 51, 59 и 247 Конституции) и формально подчинялись главному министру Северо-Западной пограничной провинции.
Однако живут они по традиционным законам местных племен. И жили бы так и далее. Но их родовая земля, вернее, горная местность их обитания стала объектом пристального международного внимания, плацдармом для антитеррористической деятельности США, стран НАТО, Международных сил содействия безопасности в Афганистане. В Пакистане активизация борьбы против экстремизма и терроризма в текущей декаде ХХI века приводила к введению регулярных войск на территорию племен, к местным локальным военным конфликтам, бесконечным договоренностям и вновь к конфликтам.
Сегодняшнее положение дел в агентствах усугубляется длительностью конфликта между федеральными властями и племенами, нерешенностью ряда социально-экономических проблем, наличием значительного числа военных формирований, формальной «неподчиненностью» центру, применением норм шариата в современной административной, судебной, бытовой жизни и т.д.
О пуштунских племенах, вооруженных отрядах местных жителей, которых называют боевиками или талибами, пишут много и противоречиво (см. Наталья Замараева. Пакистан: организация Движение талибов Пакистана). Цели талибов: во-первых, уничтожение иностранных войск, дислоцированных в Афганистане, а в Пакистане ведение боевых действий против регулярных частей армии; во-вторых, введение ранних норм шариата и подмена ими светских форм местного управления и отправления правосудия.
Гражданская администрация Пакистана проводит курс на административное и военное «усмирение» пуштунов. С мая текущего года федеральная армия ведет военные действия в агентстве Южный Вазиристан (см. Наталья Замараева, Пакистан: Южный Вазиристан — новый фронт борьбы против талибов, www.iimes.ru 03.06.09); и закрывает глаза на многочисленные ракетные атаки территорий агентств с американских беспилотных летательных аппаратов (что влечет за собой многочисленные жертвы среди местного населения); ликвидирует и арестовывает лидеров боевиков, например Бейтуллу Мехсуда, Маулви Омара и т.д.
В зоне пуштунских племен прочно сохраняются устойчивые пережитки «обычного права», на основе которого решаются многие спорные дела. Вопросы местного значения обсуждаются на джирге. В основе «обычного права» лежит «коллективная ответственность за действия каждого члена племени и территорию их проживания». Уголовное право Исламской Республики Пакистан не действовало на территориях политических агентств.
На протяжении практически ста лет первоначально колониальные власти, а затем светская администрация Пакистана стремились и в настоящее время предпринимали попытки «насадить» нормы административного, гражданского, уголовного и т.д. права в зоне пуштунских племен.
В 1893 г. FATA была включена в состав Британской Индии. «Ситуация обострилась в конце ХIХ века на северо-западе колонии. Она осложнилась вследствие восстания независимых пуштунских племен в 1897-1898 гг. против иностранных правителей. Англичане следовали принципам косвенного управления колониями. С этой целью они учредили в зоне племен институт «политических агентов», наделив их широкими полномочиями. В качестве законодательного обоснования гражданских прав племен колониальные власти разработали специальное Уголовное законодательство зоны племен/ FCR.
Уголовное законодательство зоны пуштунских племен включает положения нескольких законов, которые были введены в действие властями Британской Индии на северо-западе своих владений в ХIХ веке. Они «специально были разработаны с целью подчинения пуштунов прецедентному праву Великобритании, противостоянию их сильной оппозиции и были направлены на защиту интересов Британской империи» в регионе.
FCR возвращают нас к 1848 г., к периоду англо-афганской войны, когда англичанам так и не удалось покорить пуштунов. Правила были повторно установлены в 1873 и 1876 гг. с небольшими изменениями. Со временем закон перестал соответствовать реальному положению дел, и новые акты и постановления были добавлены в 1901 г.
К вопросу реформирования Уголовного права зоны пуштунских племен обращалась практически каждая администрация Пакистана. За последнее десятилетие это уже вторая попытка федеральных властей законодательно «подчинить» пуштунские племена. Первая была предпринята еще в 2004 г. Уже в те годы Исламабаду было крайне необходимо поставить FATA под контроль федерального центра.
В рассматриваемый период, т.е. еще при генерале-президенте П. Мушаррафе, началось современное реформирование системы местного управления и судопроизводства FATA. В парламенте страны прошли слушания по данному вопросу. Официально им занимался тогдашний министр юстиции Вази Зафар/ Wasi Zafar, который и докладывал сенату (верхней палате парламента) о положении дел. Но реформы носили половинчатый характер, касались только расширения полномочий и прав политических агентов, и фактически остались без внимания местных жителей. Более того, согласно Уголовному законодательству зоны племен, законодательный орган Пакистана — парламент — не играл никакой роли в делах племен, несмотря на наличие выборных представителей.
Пакистанская народная партия/ПНП (оппозиционная партия — в рассматриваемый период и правящая сегодня) заняла категоричную позицию, требуя немедленного пересмотра закона. «Представители ПНП утверждали, что FCR нарушала несколько статей Конституции: ст. 4 — право гражданина быть судимым в соответствии с законом; ст. 13 — защита от повторного судебного наказания за одно и то же преступление; ст. 14 — неприкосновенность жизни и здоровья людей, запрет на применение пыток с целью получения доказательств; ст. 24 — защита права частной собственности и ст. 25 — равенство прав граждан».
ПНП характеризовала закон как противоречащий Конституции и международным правам человека, и поэтому, как она утверждала, его нельзя было применять в зоне племен (Dawn 30.11.04).
В 2004 г. партия настаивали на предоставлении Территориям племен федерального административного управления статуса провинции.
Другая оппозиционная в те годы партия (действовала в Северо-Западной пограничной провинции/СЗПП), Awami National Party/ANP, выступала только «против предоставления политическим агентам широких полномочий, утверждая, что в прошлом подобная практика приводило к неправильному применению закона».
Действовавший в 2004 г. блок правящих в СЗПП традиционалистских партий, входящих в состав Muttahida Majlis-i-Amal/ MMA, не стремился к кардинальным административным изменениям в зоне пуштунских племен, подчеркивая, что «закон был разработан британскими законотворцами 100 лет назад и применялся с момента вступления в силу».
29 ноября 2004 г. сенат одобрил поправки к Уголовному кодексу Территорий племен федерального административного управления. Но их исполнение осталось на бумаге. Фактически механизм административного, законодательного управления территориями племен не действовал.
Как в те годы, так и сегодня закон вызвал широкое обсуждение в прессе. В частности, «некоторые из указанных положений признавались дискриминационными как по существу, так и в процессуальном отношении. Например, выбор членов джирги, нормы гражданского уголовного процесса, права арестов и временного содержания, охрана правопорядка, наложение и сбор штрафов». Указанную норму осудило судейское сообщество, включая судью Верховного суда Пакистана, который заявил о неуважении ко всем признанным современным принципам отправления правосудия.
Несмотря на смену военно-гражданской администрации на гражданскую, действующее демократическое правительство Пакистана столкнулось с жесткой необходимостью завершить реформу местного управления в зоне пуштунских племен.
Современная гражданская администрация Пакистана поставила себе цель применить нормы гражданского и уголовного права (согласно одобренным Национальной ассамблеей поправкам) к населению зоны пуштунских племен, которое в последние годы, по сути, не управлялось федеральной властью. Главное — у администрации отсутствовал механизм конституционного управления землями племен. Сегодня они получили его в виде законодательного акта, подписанного президентом Асифом Али Зардари.
События февраля 2009 г., когда Исламабад разрешил введение норм шариата на соседних с агентствами территориях долины Сват Северо-Западной пограничной провинции, привели, с одной стороны, к насильственному насаждению шариата, с другой — к разгулу Движения талибов Пакистана в регионе, а также к усилению сепаратистских настроений как в СЗПП, так и в зоне пуштунских племен.
Процесс административной и судебной реформ в FATA, начатый современными властями Пакистана, направлен на дальнейшую консолидацию власти в стране и укрепление государственности в целом.