Швеция и Финляндия делают позитивные шаги в рамках выполнения трехстороннего меморандума, необходимого для их вступления в НАТО, заявил 9 марта официальный представитель президента Турции Ибрагим Калын. Это первая положительная оценка Анкары в адрес Стокгольма и Хельсинки после длительной напряженности, вызванной акциями с сожжением Корана и оскорблениями в адрес турецкого президента Р.Т.Эрдогана. «Мы ждем только полного выполнения трехстороннего соглашения. Они предпринимают позитивные шаги в этом направлении. Мы будем продолжать следить за этим процессом», — приводит его слова телеканал ТРТ. По словам представителя Эрдогана, «скорость и принципы принятия Швеции и Финлядии [в НАТО] совместно или раздельно будут зависеть от предпринятых ими шагов». Финляндия и Швеция в мае 2022 года подали заявки на вхождение в состав Североатлантического альянса, однако процесс вступления заблокировала Турция, потребовав от них объявить террористическими курдские организации, а также выдать лиц, обвиняемых в терроризме или участии в попытке переворота в 2016 году. 28 июня того же года в Мадриде перед началом саммита НАТО прошли переговоры генсека организации Йенса Столтенберга с президентом Турции Реджепом Тайипом Эрдоганом, президентом Финляндии Саули Ниинисте и занимавшей тогда пост премьер-министра Швеции Магдаленой Андерссон. Был подписан меморандум, позволяющий обеим северным странам вступить в НАТО. Каковы перспективы выполнения этого меморандума по оценке самих европейцев? Согласно мартовскому докладу, опубликованным Институтом исследований внешней политики (FPRI), именно российская военная операция на Украине 24 февраля 2022 года стало поворотным моментом в рамках готовности обеих стран полностью инкорпорироваться в НАТО. Оба государства обратились к Североатлантическому союзу за заверениями о том, что этот процесс будет быстрым, учитывая нестабильную ситуацию с безопасностью в Европе. Генеральный секретарь НАТО также заверил их, что процесс будет быстрым, и они получили такие же гарантии от таких союзников, как Соединенные Штаты и Соединенное Королевство [1]. По словам президента Финляндии Саули Ниинисте, Реджеп Тайип Эрдоган лично сказал ему, что «если вы подаете заявку на членство в НАТО, мы оценим это положительно». Министр иностранных дел Швеции якобы получила аналогичные заверения от своего турецкого коллеги во время встречи в Брюсселе весной прошлого года. Эти заверения имели решающее значение для принятия окончательного решения, особенно финского руководства, и Швеция и Финляндия официально подали свои письма-заявки на вступление в НАТО 18 мая. Однако всего за два дня до ожидаемых заявлений Финляндии и Швеции Эрдоган вышел после пятничной молитвы и заявил в ответ на вопрос журналиста, что «мы не можем быть сторонниками» вступления Швеции и Финляндии в НАТО, потому что «скандинавские страны являются приютами для террористических организаций». Некоторые аналитики предупреждали, что это может произойти, но политическое руководство в двух северных столицах было ошеломлено решением Эрдогана отказаться от своих собственных обещаний. Действительно, даже его собственное министерство иностранных дел, похоже, было удивлено этим объявлением.
Почему Р.Т.Эрдоган блокирует расширение НАТО?
Существует по крайней мере четыре возможные причины, по которым Эрдоган решил заблокировать усилия Финляндии и Швеции по вступлению в НАТО.
Во-первых, простое объяснение заключается в том, что Анкара имеет в виду то, что говорит. Турция выразила возражения по поводу того, как, в частности, политики Швеции в отношении таких групп, как Рабочая партия Курдистана (РПК), классифицируемыми Европейским союзом и Соединенными Штатами как террористы, а также с группами и отдельными лицами, которых только Турция считает террористами, такими как последователи проповедника Фетуллаха Гюлена. В Швеции существует значительная и влиятельная курдская диаспора, и регулярно проходят демонстрации, на которых открыто демонстрируются флаги РПК. Шведские антитеррористические законы до недавнего времени были довольно беззубыми, в то время как законы о свободе слова особенно обширны, поэтому размахивание флагом, как правило, не запрещено. Анкара рассматривает это как то, что Швеция допускает пропаганду РПК, и утверждает [2], с некоторым обоснованием, что РПК проводит сбор средств и вербовку среди шведской диаспоры.
Во-вторых, вето выгодно Эрдогану политически. Ему предстоит тяжелая кампания по переизбранию этой весной. Проблема РПК вызывает глубокий резонанс у широких слоев турецкого населения, симпатии которых Эрдоган и его союзная ультранационалистическая партия — Партия националистического действия (ПНД), должны добиться. Поэтому позиция против европейских стран, которые, как считается, слишком слабо относятся к террору, находит широкий отклик у внутренней аудитории.
В-третьих, Анкара хочет получить истребители F-16 и связанные с ними комплекты для модернизации от Соединенных Штатов после того, как ее исключили из консорциума, производящего более современный совместный ударный истребитель F-35, из-за покупки Турцией российской зенитно-ракетной системы С-400. Задержка расширения НАТО также может быть попыткой обеспечить эту сделку или, что более амбициозно, убедить Соединенные Штаты пересмотреть свою политику в отношении сирийских курдских формирований, которые Турция рассматривает как филиалы РПК.
В-четвертых, человек, который больше всего выиграет от вето Анкары на расширение НАТО, — это Владимир Путин. В то время как турецко-российские отношения сложны и сопряжены с большой напряженностью, у российского лидера есть рычаги воздействия на Анкару. Турция объявила об очередном военном вторжении в районы, контролируемые курдами на севере Сирии, но поскольку эти районы патрулируются российскими или союзными России сирийскими войсками, это де-факто требует одобрения Москвы. Россия также обеспечивает Турцию газом и строит ядерный реактор в Аккую, для которого она недавно предоставила Турции столь необходимое новое финансирование, и две страны обсуждают возможную отсрочку платежей по турецкому кредиту. Эрдоган проводит все более транзакционную внешнюю политику в последние годы, и, остановив расширение НАТО, он дает Путину то, что он хочет, намеренно или случайно.
Текущие переговоры
В июне 2022 года Финляндия, Швеция и Турция заключили трехсторонний меморандум [3], который определил «дорожную карту» процесса и позволил Швеции и Финляндии получить статус приглашенных в НАТО. После этого может начаться процесс ратификации. На данный момент 28 из 30 членов Североатлантического союза ратифицировали заявку Финляндии и Швеции — по историческим меркам, процесс был удивительно быстрым. Только Венгрия и Турция еще не ратифицировали. Венгерский парламент намерен рассмотреть вопрос о ратификации, возможно, в марте, хотя Виктор Орбан неоднократно откладывал эту возможность. Трехсторонний меморандум предусматривает «семь конкретных шагов» которые Швеция и Финляндия (а также Турция) должны выполнить. Однако в центре основной критики Турции находится Швеция. Существует разрыв между описанием шведских политиков и генерального секретаря НАТО, которые утверждают, что Швеция и Финляндия уже выполнили свои обязательства, и турецкими официальными лицами, которые утверждают, что Швеция не прошла и половины пути.
Швеция приняла меры по всем семи пунктам и полностью выполнила некоторые из них. Оставшиеся шаги таковы, что они потребуют длительного и, возможно, непрерывного процесса, что затрудняет точное определение того, что потребуется для их выполнения. Приверженность решительной борьбе с терроризмом и ужесточению законодательства с этой целью является хорошим примером. Швеция приняла новый всеобъемлющий закон о борьбе с терроризмом, а также внесла поправки в свою конституцию, чтобы сделать возможным запретить поддержку террористических организаций. Ранее юридическая ответственность была возможна только за насильственные террористические акты, а не за поддержку организации, находящейся в списке террористических организаций. Этот процесс продолжается, поскольку дополнение к новому закону, делающее такую поддержку незаконной, могло быть разработано только после внесения поправок в конституцию. Ожидается, что в случае одобрения закон вступит в силу 1 июня этого года.
В конечном счете, только Анкара будет определять, выполнены ли эти пункты меморандума, или нет. Политический климат вокруг этого решения был отравлен серией протестов в Швеции, направленных на то, чтобы спровоцировать президента Турции и нанести ущерб процессу вступления. Левые группы, критикующие НАТО, провели демонстрацию со сторонниками РПК, размахивая флагами РПК, топча портреты Эрдогана и поднимая изображение Эрдогана на веревке вместе с видеозаписью тела итальянского диктатора Бенито Муссолини с текстом: «Эрдоган, воспользуйся этой возможностью, чтобы уйти в отставку, чтобы не оказаться вверх ногами на площади Таксим». Журнал левого толка провел конкурс на лучшую карикатуру Эрдогана. Не отставали и правые. Датский провокатор Расмус Палудан сжег Коран возле резиденции турецкого посла. Это вызвало возмущение в Турции и во многих странах с мусульманским большинством. В заявлениях шведского правительства эти действия были названы «отвратительными» и «ужасными» событиями, с которыми правительство не согласно, но которые, тем не менее, защищены шведским законодательством. Это не удовлетворило Анкару. Хотя сожжение Корана не упоминается в трехстороннем меморандуме, Эрдоган решительно заявил, что Швеция не может вступить в НАТО, пока такие шаги позволительно делать. Эти события привели к глубокому кризису в переговорах, и турецкое правительство приостановило все переговоры 24 января 2023 года. После почти месячной паузы 20 февраля министр иностранных дел Турции объявил, что переговоры могут возобновиться. Следующее заседание постоянного механизма / постоянного комитета должно состояться в Брюсселе под эгидой НАТО, но на момент написания статьи дата не указана.
Справится ли Финляндия в одиночку?
С точки зрения НАТО, совместное вступление Финляндии и Швеции имеет стратегический смысл. Тем не менее, турецкие официальные лица заявили, что они могли бы быстро ратифицировать вступление Финляндии, если бы она отделила свою заявку от заявки Швеции. Финские и шведские политики утверждают, что предпочли бы присоединиться к НАТО вместе, но в последнее время тон изменился. Йенс Столтенберг, генеральный секретарь НАТО, теперь говорит, что самое главное, чтобы обе страны вступили, а не сделали это одновременно. 28 февраля финский парламент проголосовал за законодательство, которое позволит стране быстро вступить в НАТО, как только все члены НАТО ратифицируют заявку Финляндии, фактически отдав решение о том, следует ли разделять скандинавский дуэт, в руки Анкары.
Когда можно ожидать ратификации со стороны Турции?
Ратификация осуществляется турецким парламентом, но Эрдоган контролирует парламент благодаря своему союзу с ультранационалистической Партией националистического действия. Ратификацию соглашения Финляндией можно было бы осуществить довольно быстро, но маловероятно, что Эрдоган позволит ратифицировать вступление Швеции в НАТО до выборов в Турции, назначенных на 14 мая. Следовательно, ключевой вопрос заключается в том, что могут означать результаты этих выборов. Ужасные землетрясения на юго-востоке Турции и в Сирии внесли неопределенность в сроки выборов. Они должны состояться в июне, и победа оппозиции на выборах представляется маловероятной, учитывая административный ресурс Эрдогана, проблемы в турецкой экономики, широко распространенное недовольство населения присутствием миллионов сирийцев со статусом беженцев, и при этом новая президентская система передает не только власть, но и ответственность наверх. А правительство плохо отреагировало на землетрясения, и есть недовольство по поводу его изначально медленного реагирования. В этой связи Эрдогану необходимо набрать абсолютное большинство голосов, чтобы избежать второго тура выборов. Опросы показывают, что его союз с Партией националистического действия достигает от 40 до 50 процентов, даже после недавнего роста популярности из-за увеличения соцрасходов. Реакция на землетрясение вряд ли улучшила его показатели. Если оппозиция получит парламентское большинство, то ситуация кардинально изменится. Оппозиционные деятели дали понять, что намерены вернуться к западной ориентации Турции. Ратификация расширения НАТО к июльскому саммиту альянса в Вильнюсе стала бы сильным сигналом союзникам Турции. Если Эрдоган останется у власти, ратификация вступления Швеции в НАТО к июлю кажется маловероятной, хотя, возможно, и не невозможной. Судя по инцидентам, подобным ссоре Р.Т.Эрдогана и Марка Рютте в 2017 году (в ходе которой прозвучали резкие слова по поводу отказа Нидерландов разрешить турецким министрам проводить предвыборную кампанию в Нидерландах), ситуация может несколько успокоиться после выборов.
Однако шведско-турецкие отношения, возможно, переживают более глубокий раскол, который может затянуться надолго. Мы еще можем увидеть новые протесты, направленные на то, чтобы спровоцировать Эрдогана. Из-за очень строгой защиты свободы слова в Швеции правительство или полиция мало что смогут сделать, чтобы ограничить их. Судя по различным заявлениям турецких лидеров, они, похоже, намерены блокировать вступление страны в НАТО, пока не увидят «реальных изменений в политике Швеции на местах». Это может включать в себя полицейские расследования деятельности РПК и дальнейшие аресты, но судебный процесс в Швеции может занять много времени, и нет никакой гарантии вынесения обвинительного приговора. Мы также, вероятно, увидим дальнейшие единичные депортации турецких граждан, подозреваемых в связях с РПК, но, вероятно, не экстрадиции высокопоставленных гюленистов, которых публично потребовала Турция. Если Эрдоган был лично оскорблен различными преднамеренными провокациями со стороны небольших групп на периферии шведской политики, то даже напряженных усилий шведского правительства по полному выполнению трехстороннего меморандума может быть недостаточно. Его упоминание о случае с Северной Македонией не сулит ничего хорошего в этом отношении, поскольку там процесс вступления в НАТО занял более десятилетия.
Что нужно сделать?
Катастрофические землетрясения вызвали острую потребность в международной помощи, на которую союзники, включая Швецию, оперативно отреагировали. Помощь должна оставаться щедрой и безоговорочной. Помощь Греции после землетрясения в Измире в 1999 году (в рамках так называемой «дипломатии землетрясений») помогла на некоторое время ослабить напряженность в отношениях между двумя странами. Ранние признаки предполагали, что такого эффекта не будет, когда речь заходит о позиции Анкары по шведской заявке, но недавнее решение возобновить переговоры показывает, что, возможно, еще слишком рано об этом говорить. Было бы полезно изучить прецеденты для возможных подсказок относительно того, как можно было бы разрешить этот тупик. Турция ранее блокировала действия НАТО, пытаясь заставить союзников отказаться от Сил демократической Сирии (СДС) и ужесточить меры в отношении РПК. YPG, сирийское курдское ополчение, которое Турция с некоторым основанием считает сирийским ответвлением РПК, является ведущей силой в СДС. В 2009 году Турция заблокировала кандидатуру бывшего премьер-министра Дании Андерса Фог Расмуссена на пост генерального секретаря НАТО. В то время обоснованием было то, что Анкара была недовольна его вмешательством в скандал с карикатурами на пророка Мухаммеда в 2006 году, но частью решения, предложенного президентом Бараком Обамой в 2009 году, было то, что Дания выгнала телеканал ROJ TV, поддерживающий РПК.
Десять лет спустя Турция заблокировала Eagle Defender, поэтапный ответный план НАТО по укреплению обороны Польши и стран Балтии, если только союзники по НАТО не признают YPG террористической группировкой. Анкара в конечном итоге сняла свое вето после давления со стороны союзников и компромисса, детали которого не были публично раскрыты, но, возможно, включали некоторые уступки в определении терроризма в документах НАТО, касающихся Турции. В конечном счете, Анкаре не удалось заставить союзников изменить свою позицию по сирийским курдам. Однако, после подачи заявки Финляндии и Швеции на вступление в НАТО, Анкара имеет значительные рычаги в виде права вето и явно решила занять твердую позицию. Американское лидерство является ключом к разрешению кризисов внутри НАТО. Двусторонние гарантии безопасности со стороны Соединенных Штатов и других союзников были важны в период ратификации. Однако, помимо сильной общественной поддержки и рекордно быстрой ратификации, до сих пор Швеции и Финляндии приходилось вести переговоры с Турцией самостоятельно. Для этого были веские причины, поскольку американские политики боялись, что они станут объектом турецких переговоров, если вмешаются в переговоры, и что плохие отношения между Вашингтоном и Анкарой могут даже означать, что участие США может навредить больше, чем помочь. У Соединенных Штатов нет рычагов воздействия на Турцию, которые они когда-то имели. Ситуация изменилась, и настало время для американского вмешательства. Переговоры находятся в кризисе, и правительство Швеции мало что может сделать из того, чего оно уже не делает. Если есть хоть какой-то шанс на ратификацию со стороны Турции до саммита НАТО в июле или даже в этом году, необходим решительный вклад Соединенных Штатов, а также других ключевых членов НАТО. Такие страны, как Великобритания (частично из-за торговли оружием) и Испания (отчасти благодаря глубоким экономическим связям и сильной поддержке Испанией вступления Турции в ЕС) поддерживают хорошие отношения с Турцией и могут использовать этот политический капитал, чтобы подтолкнуть Анкару в правильном направлении. Германия является ключевым торговым партнером Турции, что может дать Берлину рычаги влияния, если они решат их использовать. Соединенные Штаты и другие союзники по НАТО должны работать с Турцией, чтобы обеспечить стимулы для выполнения ее обещания поддерживать политику открытых дверей НАТО, а также сдерживать ее поведение, которое противоречит общим интересам Североатлантического союза. Старый страх, что слишком сильное давление на Анкару приведет к отказу от альянса, понятен, но, вероятно, преувеличен. Турция нуждается в членстве в НАТО и не будет так легко отказываться от того, что было краеугольным камнем турецкой внешней политики и политики безопасности с 1952 года. Нынешнее правительство проводит многоплановую внешнюю политику и требует уважения своих интересов. Это де-факто означало понижение статуса членства в НАТО до уровня одной из нескольких опор, на которых сейчас стоит турецкая внешняя политика и политика безопасности, но она все еще принципиально нуждается в этой опоре.
Более того, сотрудничество Турции с Россией является серьезным фактором. Откладывая решение по заявкие Финляндии и Швеции на вступление в НАТО, Турция уже автоматически продвигает интересы России в ущерб интересам альянса. Вероятно, Турция останется в таком запутанном положении между своими западными союзниками и Россией даже перед лицом более жесткого давления со стороны союзников, поскольку интересы Турции не полностью совпадают с интересами России. До июльского саммита НАТО осталось мало времени, поэтому союзники не могут позволить себе ждать окончания выборов в Турции, чтобы усилить интенсивность переговоров с Анкарой. Однако им следует избегать действий, которые могут повлиять на следующие выборы. Более жесткая публичная позиция в месяцы перед выборами может быть использована для дальнейшего разжигания напряженности по политическим причинам, и любые жесткие меры, объявленные ЕС до выборов, станет подарком действующей власти. Вместо этого НАТО следует сосредоточиться на тихой дипломатии в сочетании с готовностью действовать быстро и более решительно после выборов либо с оппозиционным правительством, которое, вероятно, будет более благосклонно относиться к расширению НАТО, либо с правительством, возглавляемым Эрдоганом, которому потребуется помощь, чтобы добиться этого.