Недавние сложные переговоры, касающиеся мандата Миссии ООН по содействию Афганистану (МООНСА) в управляемом талибами государстве, в очередной раз пролили свет на разногласия между членами Совета Безопасности ООН (СБ ООН) по таким вопросам как права человека, гендерное равенство, а также мир, безопасность и государственное управление. Государства-члены 16 марта 2023 года договорились урегулировать разногласия, приняв две резолюции по Афганистану; в одной из них говорится о продлении мандата МООНСА до 17 марта 2024 года, а в другой требуется провести независимую оценку проводимых миссией мероприятий с последующим отчетом, который должен быть представлен в СБ ООН до 17 ноября 2023 года. Оценка должна проводиться после консультаций со всеми соответствующими афганскими политическими деятелями и заинтересованными сторонами, включая органы власти, афганских женщин и представителей гражданского общества. Согласно резолюции, данная оценка должна содержать рекомендации для «комплексного и согласованного подхода различных участников международного сообщества в решении текущих проблем, стоящих перед Афганистаном». Между тем, в начале марта после двухмесячной задержки был запущен новый План гуманитарного реагирования, который требует 4,6 млрд долларов США для поддержки 23,7 млн нуждающихся афганцев. Определив ближайшие месяцы как период «испытательного срока», МООНСА планирует усилить мониторинг в рамках Плана гуманитарного реагирования, чтобы обеспечить выполнение его минимальных условий. Представитель правительства движения «Талибан» (запрещено в РФ) Забиулла Муджахид приветствовал продление мандата МООНСА, но предупредил, что оценка не должна использоваться «для пропаганды против системы, основанной на ложной информации». Он добавил, что Исламский Эмират Афганистан готов сотрудничать с МООНСА, если целью ее присутствия в стране будет продолжение оказания помощи и поддержка прогресса». Тем не менее, проект резолюций вызвал глубокие разногласия в СБ, состоящем из 15 государств-членов. Документ, подготовленный в соавторстве Японией и Объединенными Арабскими Эмиратами (ОАЭ), предусматривал продление мандата без каких-либо изменений на девять месяцев и просил генерального секретаря провести независимую оценку в отношении Афганистана с предоставлением доклада СБ ООН к октябрю 2023 г. США, в частности, выступили против продления мандата МООНСА всего на девять месяцев, а также против любого изменения мандата. Вместо этого было предложено простое техническое продление на 12 месяцев. Заместитель представителя по специальным политическим вопросам посол Роберт Вуд заявил на брифинге СБ ООН по Афганистану, состоявшемся 8 марта 2023 года, что такое вмешательство является необоснованным. «Это отрицательно скажется как на МООНСА, так и на плане генерального секретаря по вызову специальных посланников в Афганистан. Совету следует сохранить мандат МООНСА путем безотлагательного технического продления. У нас остались считанные дни», – заявил он. Другие члены, такие как Франция, Эквадор, Мальта и Великобритания, указали, что у них есть оговорки и опасения по поводу проведения независимой оценки. В то же время Китай и Россия выступили за расширение процедуры независимой оценки путем включения в процесс прямого взаимодействия с талибами. Обе стороны также заявили о пагубном влиянии односторонних принудительных мер на решение подобных вопросов. Об этом говорится в подробном отчете, опубликованном на веб-сайте СБ ООН 15 марта. Разногласия между членами Совета относительно независимой оценки и продления мандата в конечном итоге привели к тому, что Япония и ОАЭ предложили два отдельных проекта, один из которых рассчитан на продление мандата МООНСА, а другой требует проведения независимой оценки.
Мандат МООНСА в Афганистане
После нескольких раундов переговоров и как минимум четырех проектов СБ ООН принял 17 марта 2022 года Резолюцию 2626, которая переопределяла мандат МООНСА в управляемом талибами Афганистане. В то время члены Совета Безопасности разошлись во мнениях относительно того, следует ли МООНСА сосредоточиться на оказании гуманитарной помощи и помощи в целях развития или же миссии следует играть более активную роль в политическом диалоге с талибами, в том числе в решении вопросов прав человека, инклюзивного управления и гендерного равенства. В отчете за 2022 г. итоги обсуждения вышеперечисленных вопросов подведены следующим образом:
«Китай и Россия утверждали, что основное внимание МООНСА должно быть сосредоточено на оказании помощи в усилиях по преодолению гуманитарного и экономического кризисов в Афганистане. Однако многие другие члены Совета решительно поддержали более широкий мандат МООНСА, охватывающий несколько дополнительных областей, включая защиту прав человека, поощрение инклюзивного управления и гендерного равенства. Китай и Россия, со своей стороны, очевидно, утверждали, что первоначальный проект резолюции был нереалистичным».
В конечном итоге, согласно резолюции от 2022 года, в основу мандата МООНСА легли «координация и содействие в вопросах международного права, включая международное гуманитарное право, и в соответствии с принципами предоставления гуманитарной помощи и финансовых ресурсов для поддержки гуманитарной деятельности» (статья 5.а).
Другие приоритеты включали:
– политические и управленческие компоненты (информационно-просветительская работа и содействие диалогу между различными заинтересованными сторонами, а также продвижение ответственного управления и верховенства закона);
– права человека, гендерный мониторинг и отчетность (поддержка гендерного равенства а также полного, равного и значимого участия женщин на всех уровнях принятия решений);
– гуманитарная помощь (привлечение национальных и субнациональных заинтересованных сторон, гражданских организаций, международных НПО и доноров для поддержки доставки гуманитарной помощи);
– региональное сотрудничество в целях содействия стабильности и миру. Этот мандат, определенный в Резолюции 2626, был продлен без изменений еще на один год СБ ООН 16 марта 2023 года.
Однако вопрос о том, должна ли МООНСА в первую очередь сосредоточиться на оказании помощи в гуманитарном и экономическом кризисе в Афганистане или взять на себя более широкий мандат в области управления и прав человека, оставался предметом разногласий. Например, Япония и ОАЭ созвали закрытое заседание СБ ООН 13 января 2023 г. вскоре после очередного ежеквартального заседания Совета по Афганистану 20 декабря 2022 г. Обе страны хотели услышать от представителей ООН и НПО их позицию по недавнему решению талибов запретить женщинам получать высшее образование и работать в НПО. Также членами СБ ООН было проведено «откровенное обсуждение» ситуации в Афганистане. Однако страны не смогли прийти к консенсусу по поводу содержания проблемы. Похоже, что некоторые члены хотели сосредоточиться на правах женщин и девочек, в то время как другие члены, включая Китай и Россию, считали, что согласованный комплекс мер должен иметь более широкий охват и затрагивать такие вопросы, как ситуация в сфере безопасности и экономический кризис в Афганистане.