по материалам Исследовательской службы Конгресса США
В феврале 2023 года госсекретарь Энтони Блинкен публично подтвердил, что администрация Дж.Байдена поддерживает возможную продажу истребителей F-16 Турции (Türkiye), и привлек Конгресс к этому вопросу. Согласно сообщениям СМИ в январе 2023 года со ссылкой на неназванных официальных лиц США, администрация неофициально уведомила Конгресс о своем намерении продать 40 новых F-16 в конфигурации Block 70/72 Viper (F- 16V) и пакеты модернизации Viper для 79 существующих истребителей, а также 900 ракет класса «воздух-воздух» и 800 бомб на общую сумму, оцениваемую в 20 млрд долларов. С тех пор, как Турция вступила в Организацию Североатлантического договора (НАТО) в 1952 году, американо-турецкое сотрудничество по некоторым вопросам и разногласия по другим сформировали отношения двух стран. Некоторые члены Конгресса, которые внесли свой вклад в предлагаемую продажу F-16 Турции, указали, что они ожидают определенных действий от Турции, прежде чем они рассмотрят возможность поддержки сделки. Законодательство Конгресса и надзор формировали оборонное сотрудничество между США и Турцией на протяжении десятилетий, и Турция постоянно полагалась на импорт из США сложных платформ, таких как самолеты и вертолеты. Ряд ранее предложенных США сделок с Турцией по вооружению (например, по вооруженным беспилотникам, системам противовоздушной обороны, обмену информацией и повышению безопасности F-16) либо приостановились, либо столкнулись с сообщениями о приостановке Конгресса — возможно, частично из-за двусторонних разногласий по обмену технологиями, а частично из-за напряженности вокруг России и Сирии. Продажа американских F-16 Турции, вероятно, продлила бы срок службы турецких ВВС и обеспечила их постоянную совместимость в рамках НАТО — в то время как Турция пытается приобрести или спроектировать истребитель-невидимку. Соединенные Штаты планировали продать Турции до 100 истребителей F-35 до тех пор, пока приобретение Турцией российской системы противовоздушной обороны С-400 в 2019 году не привело к отмене США поставок F-35. F-16V мог бы стать временным решением для Турции. F-16V доступен для экспорта в полномасштабном производстве или в качестве комплекта модернизации. Он предлагает усовершенствования системной интеграции, которые обеспечивают повышенные возможности и надежность при наведении на самолеты потенциального противника. По данным Lockheed Martin, F-16V также включает в себя современные системы, такие как APG-83 active радар с электронным сканированием (AESA), улучшенный комплекс средств радиоэлектронной борьбы, а также новое программное и аппаратное обеспечение кабины пилота для повышения осведомленности пилота о боевом пространстве. Эти системы позволяют пилоту идентифицировать и поражать большее количество целей, что увеличивает эффективность по сравнению с предыдущими вариантами F-16. Если официальные лица США и Турции достигнут соглашения о продаже, поставка новых истребителей F-16 может столкнуться с отставанием в производстве. По данным Lockheed Martin, объем производства F-16 на заводе в Гринвилле, Южная Каролина, составляет 4 самолета в месяц, хотя компания планирует увеличить этот показатель по мере роста списка покупателей. Другие страны, получающие или, возможно, могущие получить в будущем новые или модернизированные истребители F-16, включают Грецию, Тайвань, Сингапур, Южную Корею, Марокко, Бахрейн, Иорданию, Болгарию, Филиппины и Словакию. Предполагая, что стороны завершат работу над контрактами для Иордании и Болгарии, Lockheed ожидает, что отставание в производстве в это связи составит 148 самолетов. Исходя из текущих темпов производства, Турции может потребоваться три года или больше, чтобы начать получать новые F-16V. Турция, по-видимому, стремится сейчас разработать технологию для отечественного истребителя пятого поколения в партнерстве с такими компаниями, как BAE Systems, Rolls-Royce и/или General Electric. Программа получила название Национальной боевой самолет (турецкая аббревиатура MMU, также известный как TF-X), но турецкие ВВС не планируют интегрировать этот самолет в свои регулярные операции до начала 2030-х годов.
После российского вторжения в Украину в 2022 году потенциал Турции усилить НАТО в военном отношении в условиях кризиса европейской безопасности, возможно, повысил интерес администрации к сделке по F-16. Географическое положение Турции на юго-восточном фланге Североатлантического союза придает ей важнейшую роль в региональной безопасности. Здесь расположены вторые по величине вооруженные силы НАТО и третий по величине в мире парк истребителей F-16, а также важные объекты союзников. В феврале 2019 года Турция направила письмо с запросом о предоставлении многофункциональной информации о распределительных систем (MIDS) и системах автоматического предотвращения столкновений с землей для 199 самолетов F-16. В декабре 2020 года Конгресс принял закон Закон о разрешении национальной обороны на 2020 финансовый год (NDAA, P.L. 116-92), который включает положение (раздел 1245), запрещающее Министерству обороны передавать F-35 Турции, если только Турция больше не будет обладать С-400. Сообщается, что турецкие официальные лица поместили С-400 на склад вместо того, чтобы активировать его и подвергнуться риску дополнительных ответных мер США. В то же время несколько членов Конгресса утверждали, что задержки Турции с одобрением вступления Швеции и Финляндии в НАТО угрожают единству альянса в противодействии России. Одобрение Турцией присоединения обеих стран может оказаться необходимым, прежде чем многие члены Конгресса рассмотрят возможность поддержки продажи F-16. Хотя Турция одобрила членство Финляндии в НАТО в марте 2023 года, она может не предпринимать действий в отношении вступления Швеции до оспариваемых президентских и парламентских выборов в Турции, которые запланированы на май. Администрация может рассмотреть вопрос о том, следует ли и когда продвигаться вперед с официальным уведомлением о предполагаемой продаже F-16 Турции, возможно, перед лицом сохраняющихся опасений Конгресса. В течение 15 дней после официального уведомления Конгресс может заблокировать продажу путем принятия совместной резолюции о неодобрении в рамках закона об экспорте оружия. Конгресс также может принять меры в любое время, вплоть до окончательного принятия, в рамках обычного законодательного процесса. Некоторые факторы, которые могут повлиять на рассмотрение Конгрессом возможной продажи F-16 — помимо вопросов, связанных с НАТО, описанных выше, — включают соперничество Турции с союзником по НАТО Грецией и возможность возникновения вопросов о внутреннем управлении Турцией подрывает процесс принятия решений НАТО. Как сообщается, администрация неофициально уведомила о возможной продаже Греции до 40 истребителей F-35 одновременно с неофициальным уведомлением Турции/F-16. Согласно Закону о разрешении на оборону, Палата представителей проголосовала за то, чтобы обусловить потенциальную передачу F-16 Турции мерами, препятствующими полетам над греческой территорией (раздел 1271 H.R. 7900), но окончательная версия (P.L. 117-263) не включала это условие. Турецкие альтернативы F-16? Если турецкие власти не смогут обновить свой парк истребителей F-16, они могут рассмотреть западноевропейские альтернативы, такие как Eurofighter Typhoons. Однако Турция может столкнуться со следующими проблемами в связи с продажей «Тайфуна»: нерешительность к сделке от партнера консорциума Германии, более высокие затраты на единицу продукции, трудности с переводом ее военно-воздушных сил с американского парка и/или потенциальные требования к уведомлению Конгресса (если в него входят компоненты американского производства). Препятствия как для американских, так и для европейских вариантов могут привести к тому, что Турция столкнется с дефицитом возможностей в области истребительной авиации. В документе о стратегии Госдепартамента на 2022 год утверждалось, что «Турция может быть вынуждена обратиться к России или Китаю», чтобы восполнить такие пробелы в потенциале национальной обороны.
Предыстория
Со времен холодной войны Турция полагалась на определенное оборудование американского производства, такое как самолеты, вертолеты, ракеты и другие боеприпасы, для поддержания военной мощи и оперативной совместимости с НАТО. Законодательство и надзор Конгресса определяли оборонное сотрудничество США и Турции на протяжении десятилетий. Конгресс ввел эмбарго на поставки оружия в Турцию с 1975 по 1978 год, после кризиса на Кипре, в ходе которого Турция применила оружие американского производства против сил Греции и киприотов -греков. После введения эмбарго Турция больше сосредоточилась на развитии своей оборонной промышленности, и в рамках этой цели одной из задач турецкой закупки оружия у Соединенных Штатов и других иностранных поставщиков осуществлялись с целью приобретения технологий для будущего отечественного оборонного производства. За последние 15 лет некоторые поставки оружия или лицензии на экспорт, которые Турция запрашивала или иным образом добивалась от Соединенных Штатов, либо были приостановлены, либо, как сообщается, столкнулись с «запретами» Конгресса из-за напряженности, связанной с Россией и Сирией. Примеры включают дроны MQ-9 Reaper и MQ-1 Predator. Сообщается, что Турция запросила эти беспилотники в конце 2000-е гг., но предположительно некоторые члены Конгресса выступили против их передачи в то время, когда очень немногие союзники США получали вооруженные беспилотники. Неспособность Турции приобрести беспилотники американского производства усилила мотивацию для собственного производства Bayraktar TB2 в Турции.
Процесс рассмотрения в Конгрессе и варианты
Для возможной продажи иностранной военной техники (FMS) или прямой коммерческой продажи (DCS) основного оборонного оборудования, изделий и/или услуг, соответствующих определенным пороговым значениям, исполнительная власть предпринимает ряд обычных и официальных шагов, чтобы облегчить рассмотрение Конгрессом.
Во-первых, государство (Государственный департамент) обычно направляет неофициальное уведомление о предлагаемых FMS или DCS в Комитет по международным отношениям (SFRC) Сената и Комитет по иностранным делам Палаты представителей (HFAC). Затем предлагаемая FMS или DCS требует официального уведомления Конгресса, прежде чем она сможет быть принята. В большинстве случаев Государственный департамент направляет официальное уведомление через 20-40 дней после неофициального уведомления. Этот период времени дает комитетам возможность высказать опасения в ходе конфиденциального процесса «многоуровневого рассмотрения». Если член Конгресса приостановит предлагаемую транзакцию, официальное уведомление обычно не подается, хотя отсрочки не являются юридически обязательными. Согласно разделу 36 Закона о контроле за экспортом оружия (AECA, P.L. 90-629, 82 статья 1320, с поправками), исполнительная власть может направить уведомление FMS или DCS в страны НАТО (такие как Турция и Греция) через 15 дней после официального уведомления, при условии возможных действий Конгресса, как описано выше. В течение 15-дневного периода после официального уведомления Конгресс может принять совместную резолюцию, запрещающую предлагаемую сделку; AECA содержит процедуры за ускоренное рассмотрение Конгрессом совместной резолюции о несогласии. Президент может наложить вето на резолюцию о несогласии при условии, что Конгресс отменит ее большинством в две трети голосов обеих палат. На сегодняшний день Конгресс не смог успешно заблокировать ни одну предлагаемую продажу оружия с помощью совместных резолюций неодобрения. Однако в некоторых случаях значительное противодействие Конгресса заставляло исполнительную власть прекращать или изменять объемы продаж. Процесс любой продажи оружия может длиться месяцы или годы. По истечении срока рассмотрения заявки Конгресс также может использовать обычный законодательный процесс , чтобы в любое время — вплоть до момента окончательной поставки — принять меры по блокированию, обусловливанию или иным образом повлиять на продажу. Одним из примеров законодательства, блокирующего передачу вооружений, было положение NDAA на 2020 финансовый год (упомянутое выше), ограничивающее поставки F-35 Турции, пока она обладает С-400. Другие положения раздела 36 AECA позволяют президенту отказаться от требований Конгресса о пересмотре и немедленно начать продавать оружие, если президент подтвердит Конгрессу, что «существует чрезвычайная ситуация, которая требует такой продажи в интересах национальной безопасности Соединенных Штатов». В 2019 году администрация Трампа сослалась на эти условия, уведомив Конгресс о немедленных FMSS и DCSS для Саудовской Аравии, ОАЭ и Иордании из-за заявленных соображений безопасности партнеров США, связанные с Ираном и поддерживаемыми Ираном хоуситами в Йемене.
Некоторые члены Конгресса, внесшие свой вклад в одобрение возможной продажи F-16 Турции, указали, что они ожидают определенных действий или изменений в политике от Турции, прежде чем они рассмотрят сопровождение сделки. В контексте решительной поддержки Конгрессом вступления Швеции и Финляндии в НАТО, двухпартийная группа из 29 сенаторов утверждали в письме президенту Байдену в феврале 2023 года, что промедление Турции в этом вопросе поставило под угрозу единство альянса в противодействии России. Группа, возглавляемая Сенатской группой наблюдателей НАТО предположили, что они могли бы рассмотреть возможность поддержки продажи F16 только в том случае, если Турция одобрит присоединение Швеции и Финляндии. После того, как президент Р.Т.Эрдоган заявил о своей поддержке присоединения Финляндии позже в марте, парламент Турции одобрил это. В июле 2022 года Палата представителей приняла версию NDAA на 2023 финансовый год (H.R. 7900) с положением (раздел 1271), которое обусловливало бы передачи, связанные с F-16, президентским удостоверением о мерах, принятых США для предотвращения «повторных несанкционированных территориальных пролетов Греции».
Важные даты и возможные точки принятия решений
Следующие события в 2023 году могут повлиять на взгляды или действия Конгресса в отношении предлагаемой продажи, а также характер и сроки консультаций участников с администрацией:
— Президентские и парламентские выборы в Турции. Запланированы на 14 мая (с проведением второго тура президентских выборов 28 мая между двумя кандидатами, набравшими наибольшее количество голосов, если ни один из них не полкчит больше 50% в первом туре).
— Парламентские выборы в Греции. Как сообщается, ожидается, что это произойдет 21 мая, с вероятным вторым туром 2 июля.
— Саммит НАТО в Литве. Запланирован на 11-12 июля.
Хотя парламент Турции одобрил членство Финляндии в НАТО, маловероятно, что это произойдет со Швецией перед президентскими и парламентскими выборами в Турции. По состоянию на конец марта Венгрия также не одобрила присоединение Швеции. Если многоуровневый процесс рассмотрения возможной продажи F-16 сохранится после событий, описанных выше, на фоне Конгресса учитывая опасения руководителей комитета, администрация может рассмотреть вопрос о том, следует ли, когда и как (1) устранить любые сохраняющиеся опасения и/или (2) продвигаться вперед с официальным уведомлением о продаже.