О проблеме беженцев и временно перемещенных лиц и деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Судане

Е.А.Кудров

Проблема беженцев в Судане встала практически с первых дней независимого существования государства и на сегодняшний день остается одной из наиболее острых проблем в стране. Начиная с 1960-х гг., Судан в массовом порядке принимал беженцев из соседних стран. Социальный и этноконфессиональный состав беженцев, причины, вынудившие их покинуть родные места, официальный статус и их условия пребывания в Судане чрезвычайно разнообразны. К этим людям добавлялись временно перемещенные лица, покидавшие родные места из-за острых внутрисуданских конфликтов. Множество беженцев с Юга Судана предпочли выехать в близлежащие страны.

Правительство Судана участвует в основных международных нормативных документах, регулирующих вопросы, связанные с проблемой беженцев и временно перемещенных лиц. Судан подписал Конвенцию о статусе беженцев от 1951г. и Протокол 1967г., в 1974г. принял Национальный Акт о Приютах. В стране создана Комиссия по делам беженцев. Тем не менее, на правительственном уровне проблеме беженцев уделяется крайне мало внимания, возможности Судана улучшить ситуацию своими силами пока ограничены. Основную деятельность по улучшению положения с беженцами и временно перемещенными лицами проводят агентства ООН и неправительственные организации.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев действует в Судане с 1967г. Деятельность Управления в Судане включает в себя три основные программы – на западе, на юге и на востоке страны. Каждая из них отличается своими особенностями.

На западе Судана, в штате Западный Дарфур, Управление работает с временно перемещенными лицами - суданцами, вынужденными покинуть постоянные места своего обитания в силу острой ситуации в области безопасности в регионе и на чадско-суданской границе. Статуса беженцев они не имеют, так как живут в лагерях на территории своей собственной страны. Общая численность временно перемещенных лиц на территории Дарфура составляет 1,8 млн. человек, проживающих в лагерях в Западном Дарфуре - около 750 тысяч человек(1).

Основным направлением деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Дарфуре является обеспечение функционирования лагерей для временно перемещенных лиц. Значительное внимание уделяется также повышению безопасности жизнедеятельности в условиях крайне наряженной обстановки в штате Западный Дарфур. При том, что в лагерях люди чувствуют себя в относительной безопасности(2), уже при выходах на прилегающие территории для сбора хвороста для приготовления пищи женщины часто подвергаются насилию. Для минимизации риска сотрудники Управления стремятся наладить сотрудничество с действующим в регионе военным компонентом миссии Африканского союза для патрулирования необходимых для сбора топлива лесистых районов.

Одним из аспектов деятельности Управления по делам беженцев в Дарфуре является создание специальных «женских центров», где женщины могут обсуждать свои проблемы, делиться опытом и просить совета у сотрудниц ООН, что приносит практическую пользу и имеет «терапевтический эффект» для пострадавших. При необходимости Управление предоставляет также административную помощь и финансовую поддержку по представительству в суде, что часто крайне необходимо для временно перемещенных лиц.

Управление по делам беженцев имеет очень широкое представительство в Западном Дарфуре. Это обусловлено большой численностью временно перемещенных лиц в регионе и, кроме того, несет дополнительный позитивный эффект по предотвращению насилия.

В настоящее время сотрудники Управления по делам беженцев оказались в Западном Дарфуре в очень непростом положении – в силу чвоего особого статуса они чуть ли не единственные, кто может реально отстаивать перед правительством штата и правительством в Хартуме права временно перемещенных лиц. Действующие в регионе неправительственные организации идут на конфронтацию с местными властями крайне неохотно, так как власти могут в любой момент свернуть их деятельность, что уже неоднократно происходило. Поэтому временно перемещенные лица со своими проблемами чаще всего обращаются в Управление по делам беженцев, которое через офисы Спецпредставителя генсека ООН в Судане Я.Пронка или офис его Заместителя по гуманитарным вопросам М. да Сильвы при необходимости обращается непосредственно к центральному правительству Судана.

Несмотря на активную деятельность Управления по делам беженцев, исходя из обстановки в Дарфуре, можно с уверенностью сказать, что положение не улучшится, пока не будет найден полноценный выход из ситуации всеобщего насилия, в условиях которого живет штат Западный Дарфур. Необходимо также стабилизировать обстановку в маргинализированных восточных районах Чада и на чадско-суданской границе(3). Несмотря на достигнутое 28 августа соглашение между Суданом и Чадом о нормализации отношений и совместном патрулировании границы до его реализации еще далеко, да и сделать это в условиях бездорожья и огромных расстояний непросто. Введение же в Дарфур международного миротворческого контингента без согласия суданского правительства может иметь обратный желаемому эффект и осложнить обстановку – повстанцы могут перестать отличать работников гуманитарных организаций от представителей силовых органов и, весьма вероятно, начнут тотальную войну с иностранцами. Это может привести к массовому исходу всех гуманитарных организаций и полному коллапсу всей созданной инфраструктуры для временно перемещенных лиц.

Подписание 5 мая подконтрольной Минни Минави фракцией Суданского освободительного движения/армии соглашения в Абудже не изменило ситуацию. Звучат многочисленные заявления о том, что реализация соглашения затягивается, в то время как обстановка лишь ухудшается. Необходимо учитывать и тот факт, что представители Движения за равенство и справедливость и возглавляемое М.Нуром крыло СОД/А отказались подписать соглашение(4), что автоматически делает эффективность документа крайне сомнительной. Кроме того, в августе правительственные войска начали в Северном Дарфуре широкомасштабное наступление против не подписавших соглашение вооруженных формирований.

Проблема Дарфура еще очень далека от разрешения.

Второй основной программой деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев является возвращение в Южный Судан лиц, покинувших традиционные места обитания из-за продолжительных военных действий и проживающих в других странах.

Для полноценной деятельности в этом направлении первоочередной задачей является подписание трехсторонних соглашений о порядке возвращения беженцев между страной происхождения беженцев (Судан), страной проживания (Эфиопия, Кения, Уганда, ДРК, ЦАР или АРЕ) и Управлением по делам беженцев. В декабре 2005г. такое соглашения было подписано с Кенией, в январе 2006г. – с ДРК и ЦАР, в феврале с Эфиопией, в марте с Угандой. Соглашение с Египтом до сих пор не подписано. В этих документах прописываются обязанности сторон по обеспечению безопасной отправки беженцев на родину, освобождения их от таможенных сборов (беженцы везут с собой весь домашний скарб, что может рассматриваться как импорт товаров), расселения на местах и снабжения предметами первой необходимости – водой, семенами и пр. В этих вопросах Управление по делам беженцев тесно сотрудничает с Международной организацией по миграции (обеспечивает переброску беженцев самолетами), Всемирной продовольственной программой (снабжает прибывающих беженцев семенами и обеспечивает пищей до первого урожая), ВОЗ и т.д.

Общая численность южносуданских беженцев за пределами страны оценивается в 350 тысяч человек, из которых почти 170 тысяч находятся в Уганде, более 70 тысяч – в Кении, почти 80 тысяч – в Эфиопии, 11,5 тысяч – в ДРК, 10 тысяч – в ЦАР, 14,5 тысяч - в Египте, 500 человек в Эритрее. Начался процесс возвращения беженцев из Эфиопии и ЦАР, в начале мая прибыла первая колонна из Уганды. При этом обстановка на границе Судана с ДРК и ЦАР отличается определенной напряженностью, поэтому операции там проходят медленно и с частыми срывами. Основные усилия Управления сосредоточены на доставке беженцев из Кении, Уганды и Эфиопии, где обстановка стабильна.

Еще один аспект проблемы Южного Судана составляют несколько миллионов временно перемещенных лиц, проживающих в северных штатах страны. Только в Хартуме, по неподтвержденным данным, насчитывается около 2 млн. выходцев с юга, формирующих колоссальный маргинальный пласт населения и крайне ухудшающих криминогенную ситуацию в городе.

Перспективы развития положения с беженцами на юге страны оценить легче, чем обстановку в Дарфуре, так как Всеобъемлющее мирное соглашение от 9 января 2005г. прошло относительную проверку временем. Несмотря на ряд задержек, его положения все же реализуются на практике. Можно сделать вывод, что, если реализация Всеобъемлющего мирного соглашения будет проходить без серьезных срывов, то ситуация в области безопасности на юге должна нормализоваться, что, в свою очередь, неизбежно повлечет массы беженцев в родные края. Необходимо учитывать также тот факт, что регион в настоящее время требует масштабных инвестиций для восстановления и развития инфраструктуры. Источником средств может стать перечисляемая правительству С.Кира выручка от экспорта нефти. Если часть этих средств будет использована для развития инфраструктуры региона, а не потрачена на жалования военным и непрозрачные статьи, как это постоянно происходит на юге, то теоретически регион может начать быстро развиваться, и у беженцев появятся серьезные стимулы к возвращению.

При этом в регионе долгое время оставался серьезный фактор неизвестности – возглавляемая Дж.Кони угандийская Армия сопротивления Бога. Армия отличается жестокостью и непредсказуемостью действий, наводит ужас на население приграничных районов, для пополнения своих рядов похищает детей. Борьба с группировкой, несмотря на неоднократные призывы интенсифицировать военные действия, не приносила результатов. Совет Безопасности ООН в резолюции 1663 от 24 марта 2006 г. решительно осудил действия ополчений и вооруженных групп, таких, как Армия сопротивления Господа, и настоятельно призвал в этой связи Миссию ООН в Судане в полной мере реализовывать свой нынешний мандат и возможности(5).

Однако единственно эффективной мерой борьбы с повстанцами оказались переговоры. В субботу 26 августа была поставлена точка в продолжавшихся с июля при посредничестве вице-президента Южного Судана Рика Машара переговорах между правительством Уганды и руководством Господней Армии Сопротивления (ГАС). Согласно подписанному соглашению о прекращении огня, в 6 часов утра 30 августа были прекращены враждебные действия между формированиями ГАС и правительственными войсками. Несмотря на то, что до окончательного урегулирования продолжавшегося 19 лет конфликта еще достаточно далеко, достигнутое соглашение – однозначный успех южносуданского правительства, демонстрирующий его возросшее влияние в регионе.

Урегулирование ситуации на севере Уганды и на судано-угандийской границе также существенно улучшит обстановку в области безопасности в южносуданских штатах Восточная и Центральная Экватория.

Необходимо отметить, что, несмотря на достигнутые с ГАС договоренности и предложение правительства Уганды амнистировать руководителей армии, Международный Уголовный Суд (МУС), согласно заявлениям официальных лиц, будет по-прежнему преследовать лидеров ГАС. Винсент Отти, заместитель руководителя ГАС Джозефа Кони, заявил, что подобная позиция Международного суда препятствует достижению полноценного урегулирования в Уганде. Затем повстанцы заявили, что переговоры с Кампалой не возобновятся до тех пор, пока решения МУС в отношении руководства движения не будут отменены. Таким образом, несмотря на достигнутые договоренности, говорить о полномасштабном разрешении этого аспекта кризиса несколько преждевременно.

Третьей основной программой Управления по делам беженцев является деятельность на Востоке страны. Здесь самую серьезную проблему представляют собой беженцы из Эритреи. Их общая численность по состоянию на январь 2006г. составляла 113 тысяч (в декабре 2005г. – 116 тысяч), они проживают в лагерях в штатах Кассала и Гедареф. Большинство из них живет на территории Судана десятилетиями, покинув Эфиопию/Эритрею еще в 1970-х гг.

Важным аспектом проблемы беженцев на востоке Судана является то, что эритрейские беженцы десятилетиями жили на обеспечении ООН, в лагерях выросло целое поколение, не привыкшее работать и рассчитывать на себя. Задачей Управления по делам беженцев на 2007г. стало принятие ряда мер по переводу лагерей эритрейских беженцев на самообеспечение. Для этого внедряются программы по обучению беженцам основам земледелия, выделяются средства на закупку семян и орудий труда, ведутся переговоры с правительствами штатов Кассала и Гедареф о выделении беженцам участков земли для обработки. Предполагается, что в течение 5 лет беженцы при поддержке властей штатов, которые, в свою очередь, будут получать средства от трастовых фондов, могут перейти на полное самообеспечение.

Прогнозировать развитие ситуации с беженцами на Востоке Судана очень сложно. Корни продолжающегося исхода беженцев - в противостоянии Эритреи с Эфиопией. Власти Эритреи, опасаясь агрессии со стороны Эфиопии, «ставят под ружье» мужчин в возрасте от 16 до 60 и женщин от 16 до 50. Людей сгоняют в тренировочные лагеря, где они проводят большую часть года. Попавшие в лагеря имеют мало шансов освободиться от военной службы. Эритрейских военнослужащих отпускают по домам только на время Пасхи. В этот период многие из них предпочитают пересечь границу и стать беженцами, чем провести большую часть жизни в казарме. Поэтому ежегодно во время Пасхи сотрудники Управления по делам беженцев наблюдают новый приток беженцев. Кроме того, власти Эритреи принимают непопулярные меры, направленные против оппозиционных движений, что также подталкивает людей к бегству в Судан. Очевидно, решение этой проблемы находится вне компетенции Управления по делам беженцев и даже суданских властей – пока ситуация в Эритрее не станет более толерантной, положение с беженцами не улучшится.

Осложняет обстановку также то, что на повестку дня постепенно выходит вопрос о самоопределении Востока Судана. Возможность конфликтного варианта развития ситуации вокруг требования Конгресса Беджа об автономии сильно усложнит деятельность гуманитарных организаций на востоке страны и поставит под угрозу существующую инфраструктуру для беженцев.

Проблема беженцев является одной из самых важных на этапе «условно постконфликтного»(6) развития Судана. Этот вопрос, если руководство страны не приложит колоссальных усилий для его решения в сотрудничестве с гуманитарными организациями, долгие годы, а возможно, и десятилетия будет тянуть назад страну, у которой огромное количество нерешенных проблем как в сфере политики, так и экономики. Даже в том случае, если Судан начнет успешно и стабильно развиваться, нерешенный вопрос беженцев и временно перемещенных лиц будет создавать огромные помехи во всех отраслях социально-политической и экономической жизни страны.

Вопрос беженцев и временно перемещенных лиц решить можно, но для этого, помимо адекватных ситуации мирных соглашений, необходима направленная и постоянная работа суданских правительственных органов и международных организаций. Несмотря на существование суданской Комиссии по делам беженцев, пока основные усилия для улучшения ситуации прикладывают агентства ООН и гуманитарные организации. До тех пор, пока эти усилия будут оставаться во многом «игрой в одни ворота», изменения будут носить местный характер, и прогнозировать кардинальное улучшение ситуации невозможно.

1) Здесь и далее подробнее о числе беженцев и временно перемещенных лиц, их территориальном размещении см. UNHCR. Country Operations Plan. Sudan. 2006.

2) Хотя летом 2006 г. участились сообщения о массовых случаях насилия непосредственно на территории лагерей. Даже известный счет этих случаев идет на сотни.

3) Необходимо отметить, что за ситуацию с беженцами в Чаде отвечает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев в этой стране, что вызывает необходимость координации двух служб.

4) Через несколько дней после подписания соглашения подконтрольным М.Минави крылом СОД/А ДРС выдвинула новые требования к правительству и озвучила новые угрозы.

5) Резолюция СБ ООН №1663. 24.03.06. S/RES/1663 (2006).

6) Этап развития страны можно назвать «условно постконфликтным» в силу того, что ВМС реализуется с задержками, сотрудничество НК и СНОД пока носит во многом формальный характер, проблема Дарфура,

Начало