О поправках к марокканской конституции

М.А.Сапронова

Не дожидаясь усиления народных волнений, которые начались в Марокко весной этого года на фоне событий в Тунисе и Египте, власти этой страны сработали на опережение ситуации. Силового подавления манифестантов не было, еще 9 марта король Мухаммед VI выступил с предложением создать комитет, который должен был подготовить проект конституционной реформы, и определил срок его работы – 3 месяца. Цель данного проекта, по словам короля – «укрепить основы конституционной, демократической, парламентской и социальной монархии». А уже 2 июля состоялся референдум по принятию новой конституции Марокко, в котором приняли участие 73% избирателей (что продемонстрировало несомненный интерес, проявленный к реформам, т.к. на предыдущих парламентских выборах явка была около 37%), 98% которых одобрили новый Основной закон.

Не вдаваясь в специфику исторического развития Марокко, отметим, что такое быстрое и безболезненное проведение конституционной реформы стало возможным, в том числе, и потому, что в самом Основном законе уже был заложен механизм конституционной трансформации (в отличие, скажем, от Сирии, где политическая система страны не дает возможность властям ее демонтировать, а Башар Асад стоит, по сути, перед необходимостью упразднения собственных форм правления). Марокко с момента достижения политической независимости в 1956 году пошло по пути эволюционной трансформации монархии, в ходе которой вырабатывалась юридическая основа, позволяющая соблюдать баланс властей, а само королевство достаточно близко приблизилось к государствам с парламентской формой правления, хотя и с особой специфической властью главы государства.

Важную роль в этом процессе сыграла и традиция парламентской борьбы различных политических и этнических сил. Парламент в Марокко был учрежден сразу же, после принятия первой в истории страны конституции в 1962 г. (однако еще до завоевания национальной независимости, в 1950-е гг. в стране действовал т.н. Правительственный совет – представительный орган с совещательными и рекомендательными функциями, где представленные в нем партийные фракции часто выступали с резкой критикой действий французских властей в Марокко). Парламент, созданный в 1962 г., состоял из двух палат, причем нижняя формировалась прямыми выборами. Первые в истории страны парламентские выборы вопреки ожиданиям правящих кругов не принесли твердого большинства феодально-монархической элите. Действия парламентской оппозиции вызвали рост демократического движения в Марокко, что вынудило короля пойти на крайние меры, в частности отменить конституцию. Новая конституция, вынесенная на референдум в 1970 г. характеризовалась переходом от бикамеральной к монокамеральной парламентской структуре – явлением прогрессивным для унитарного Марокко, но с одновременным конституционным ослаблением парламентских полномочий и резким усилением королевской власти. Политический кризис, возникший в Марокко в начале 1970-х годов, обусловил включение в новую, конституцию 1972 г. целого ряда более демократичных положений. Существенные конституционные изменения были одобрены на очередном референдуме, состоявшимся в сентябре 1996 г. В соответствии с ними усиливался контроль парламента за деятельностью правительства; создавался относительно независимый Конституционный совет; впервые было закреплено положение о приверженности Марокко общепризнанным нормам прав человека. Конституция декларировала, что суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его непосредственно через референдум или косвенно через систему конституционных учреждений. Законы были объявлены высшим выражением воли народа, поэтому конституция установила принцип «всеобщего подчинения закону».

Таким образом, нынешняя конституционная реформа – очередной этап эволюционной трансформации монархии, призванной привести юридическую базу в соответствие с новой политической ситуацией, сложившейся в стране и регионе и определить новые принципы и механизм взаимодействия властей («стать основой специфической марокканской демократии и открыть новую историческую страницу во взаимоотношениях между троном и народом» - по словам самого короля).

Итак, новая конституция Марокко, одобренная на референдуме 2 июля 2011 года, на 72 статьи больше (сейчас в тексте Основного закона 180 статей вместо 108). Основные изменения, на наш взгляд, можно классифицировать следующим образом:

1. Четкое разделение полномочий монарха на «незыблемые», которые не могут быть подвержены в дальнейшем каким-либо изменениям и «законодательные», которыми монарх делится с исполнительной и законодательной властью. В связи с этим статья 19 (касающаяся статуса короля) разбита на две: теперь в отдельную статью вынесено положение об исключительном религиозном статусе короля, который является Повелителем правоверных и возглавляет Высший совет улемов (этот институт не имел конституционного статуса), а также стоит на защите веры и является гарантом свободы отправления религиозных культов. Другая статья определяет положение короля как «высшего представителя нации, символа ее единства, гаранта устойчивости и преемственности государства, его независимости и территориальной целостности». Подчеркивается особый статус короля как верховного арбитра, на которого возложена задача защиты демократических выборов и обеспечения стабильного функционирования конституционных институтов. Личность короля по-прежнему «священна и неприкосновенна», а его уважение – долг подданных. Регентский совет теперь будет возглавлять председатель Конституционного суда (ранее – председатель Верховного суда), а сам регентский совет расширяется за счет включения в его состав заместителя председателя Высшего судебного совета и секретаря Высшего совета улемов.

Часть законодательных полномочий короля в результате конституционной реформы была передана главе правительства, в частности, он получил право назначать и освобождать от занимаемой должности министров, а также распускать нижнюю палату парламента после консультаций с королем (ранее: сам король Марокко после обязательной консультации с председателем Конституционной палаты и обращения с посланием к нации, мог распустить Палату представителей своим специальным декретом; при этом до новых выборов функции парламента должен был осуществлять сам король). В обязанности главы правительства теперь входит «координация деятельности правительства и осуществление контроля за государственной службой». Объявить чрезвычайное положение король может только после консультаций с премьер-министром.

Тем не менее, за королем осталась прерогатива назначения губернаторов провинций, международных представителей за рубежом, послов и всех должностных лиц, имеющих отношение к службам безопасности.

2. Права и свободы. В соответствии с новой конституцией королевство теперь не просто «демонстрирует свою приверженность Уставу ООН и принципам других международных организаций, членом которых оно является», но впервые закрепляет приоритет норм международного права над внутренним законодательством. Это важное конституционное положение требует определенной юридической базы для своего осуществления (наличие судов различных инстанций, институт омбудсмена, компетентных судей и т.д.) и предполагает наличие определенных экономических и политических механизмов для своей реализации на практике. Кроме того, конституция значительно расширяет объем предоставляемых гражданам прав: так, появилось новое (даже в международном праве) право на информацию, отдельно выделяется гендерное равенство, подчеркивается обеспечение государством условий для справедливого судебного разбирательства, запрет всех форм дискриминации и практики, унижающей человеческое достоинство и т.д. Важным является и положение о свободе вероисповедания и отправления религиозных культов (касается это, прежде всего, христиан, которых, по данным статистики Ватикана проживает более 27 тыс человек, имеющих 36 приходов).

В соответствии с поправками, теперь Марокко – «страна, обладающая культурно-этническим многообразием, важнейшим компонентом которого являются берберы». Такого рода положение, касающееся статуса берберского населения, впервые было внесено в Конституцию Алжира, принятую на референдуме в 1996 году. Однако Марокко идет еще дальше и провозглашает берберский язык официальным языком государства (это вторая страна в арабском регионе, после Ирака, где теперь будет два официальных языка). Представляется, что это, безусловно, новаторское конституционное положение потребует своей серьезной разработки и детализации в текущем законодательстве, которое должно затронуть, прежде всего, сферу образования (унификацию берберских наречий и подготовку квалифицированных преподавателей берберского языка) и разработать механизм внедрения второго языка в государственные учреждения на всех уровнях. Одновременно с этим конституция Марокко предусматривает всевозможное поощрения других языковых и культурных выражений в стране. Интересным в этой связи является и конституционной положение о стратегии государства, которое будет поощрять молодежь к получению знаний в различных областях и изучению международных языков общения.

В соответствии с конституцией теперь отменяется такой конституционный институт как Высокий суд правосудия (ему была посвящена целая глава), который был создан для судебного разбирательства преступлений, совершенных членами правительства в период осуществления ими своих полномочий. Таким образом, конституция еще раз подчеркивает равенство всех подданных перед законом.

Кроме того, Основной закон расширяет конституционный статус политических партий, профсоюзов, организаций и групп гражданского общества за счет введения ряда статей по каждой из этих категорий.

3. Статус премьер-министра. Важным изменением, затрагивающим положение премьер-министра в новой конституции является то, что король на эту должность будет назначать представителя победившей партии. Как представляется, на деле это означает конституционное закрепление механизма парламентской борьбы, что стало характерной чертой политического процесса Марокко, особенно в последние десятилетия. Вспомним, что политическая система в Марокко представлена довольно широким спектром политических партий, даже получившая название «хасановская демократия». Однако партийная система (в настоящее время в стране действую около 15 партий, некоторые из которых в силу своей малочисленности не имеют никакого веса в политической жизни) находится под довольно жестким контролем монарха, который, умело играя на национальных, этнических, родоплеменных и иных противоречиях, остается в то же время символом политического единства страны (девиз королевства «Аллах, Родина, Король») и тем самым препятствует консолидации оппозиционных сил. Многопартийность же, напротив, активно способствует еще большему дроблению политических сил, активизации меж- и внутрипартийной борьбе на клановой, этнической и другой основах, и в итоге вызвала падение самостоятельной роли большинства партий (даже такой влиятельной как Истикляль).

С течением времени в стране был создан фактически баланс политических сил с управляемой оппозицией (когда большинство политических партий оказалось зависимой от дворцовых кругов), в итоге был создан и сбалансированный парламент с парламентским центром. Еще в конце 1990-х гг. обозначился политический курс монархии на создание партийной системы по биполярной схеме западного образца, в основе которой лежал бы противовес основных блоков (в этой связи показательны были выборы в парламент 1997 г., когда основные блоки пришли примерно с одинаковыми результатами: правые получили 100 мест, центристы – 97, Демократический блок – 102 места).

Борьба за получение должности премьер-министра, как представляется, будет и в дальнейшем способствовать активизации политической борьбы между различными группировками, для которых теперь очень важно завоевать большинство парламентских мест.

4. Полномочия парламента. Согласно конституции Марокко парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников, члены которых получают свой мандат от народа. Члены палаты представителей избираются сроком на 6 лет путем прямого и всеобщего голосования. Палата советников, избираемая на 9 лет, на 3/5 своего состава состоит из представителей, избираемых в каждом регионе избирательными коллегиями, состоящими из выборных членов торговых палат, членов, избираемых на национальном уровне избирательной коллегией, состоящей из представителей трудящихся. В соответствии с поправками, полномочия парламента существенно расширяются. Правительство теперь подотчетно только законодательному органу (ранее – парламенту и королю), которому принадлежат «исключительные полномочия» в сфере законодательства. Усиливается парламентский контроль правительства: глава правительства теперь должен выступать перед парламентом с правительственной программой и отвечать на вопросы о деятельности правительства, а парламентские комитеты имеют право делать запросы министрам и другим должностным лицам о государственной политике.

5. Повышение статуса судебной власти. Следует отметить, что в тексте старой конституции уже была отдельная глава (седьмая) «Судебная власть», которая провозглашала ее независимость от других ветвей власти. В соответствии с поправками теперь формируется административно и финансово независимый Высший совет судебной власти (конституционный орган, возглавляемый королем), состав которого существенно расширяется (по сравнению с существовавшим ранее Высшим судебным советом), в том числе и за счет увеличения числа избранных судей, а также за счет увеличения женщин-судей. Расширяются и полномочия этого органа, который теперь может давать оценку законодательных и нормативных актов, касающихся судебной системы, а также оценку деятельности всей судебной системы. Одновременно Конституционный совет трансформируется в Конституционный суд, который в дополнение к уже существовавшим полномочиям теперь дает оценку конституционности международных договоров и конвенций и решает споры, возникающие между центральной властью и регионами.

6. Институционализация новых структур. В соответствии с поправками в целях «содействия гражданским институтам и усиления демократии» в Марокко учреждаются новые структуры, которым придается конституционный статут, это: институт омбудсмена, Совет марокканской диаспоры за рубежом, Высший совет по аудиовизуальной коммуникации. Более того, Основным законом предусмотрено, что посредством законодательных процедур или нормативных актов могут по мере необходимости в вышеназванных целях создаваться и другие структуры (в своей речи монарх говорил о необходимости создания Совета по правам человека и Совета по делам молодежи). Что касается уже существующих консультативных советов, таких как Экономический и Социальный советы, то их полномочия расширяются и включают теперь вопросы экологической безопасности, а также вопросы, связанные с подготовкой научных кадров и проведением научных исследований.Конституция предусматривает создание еще одного нового органа – Верховного совета безопасности, который будет собираться под председательством короля и включать в свой состав руководителей исполнительной, законодательной и судебной власти, а также министров, чиновников и других заинтересованных лиц. Совет безопасности будет рассматривать вопросы «стратегической безопасности» (как внутренней, так и внешней), а также участвовать в решении различного рода «чрезвычайных вопросов».

7. Усиливается роль Счетной палаты и региональных судов аудиторов с целью более эффективного контроля за деятельностью государства и борьбы с коррупцией, осуществления «принципа прозрачности государственной деятельности, предотвращения безнаказанности, ответственности и подотчетности государственных органов» (что было одним из основных требований весенних демонстраций, прокатившихся по городам Марокко).

8. Разграничение и перераспределение полномочий центральных и региональных органов власти в пользу предоставления больших прав регионам, хотя четко их функции конституция не прописывает, однако предусматривает принятие органического закона, который должен определить полномочия государства и регионов.

Начало