Консультативный совет Египта: политический атавизм или вторая палата парламента?

М.А.Сапронова

В воскресенье, 29 января в Египте начался первый тур выборов в Консультативный совет (Маджлис аш-шура) Египта, которые должны завершиться 22 февраля. Однако, по сообщению информационных агентств, эта избирательная кампания египтянами фактически игнорируется, что объясняется, по мнению избирателей, отсутствием реальных законодательных полномочий у этого органа государственной власти. При этом исламские партии, получившие большинство голосов на парламентских выборах, выступают за полное упразднение этой структуры, которую многие называют второй палатой парламента, однако это не совсем так. Консультативный совет Египта был создан в 1980 году как своеобразный совещательный орган как парламента, так и президента, который мог по-своему усмотрению его распустить досрочно (в отличие от парламента без проведения референдума). Конституция Египта 1971 года посвящала этому государственному органу целую главу, в которой определялся довольно широкий круг его полномочий. Совет, в частности, изучал «вопрос о сохранении принципов революции 1952 года, национального единства, социального мира, союза трудовых сил народа, а также основных составляющих египетского общества, его высших ценностей, прав, свобод и обязанностей граждан, углубления демократической социалистической системы и расширения ее сферы» и давал свои предложения и заключения по этому вопросу. С Советом консультировались при изменении конституции, разработке проектов всех законов, имеющих отношение к парламенту и президенту, к национальному плану развития, при подготовке международных договоров о союзе с другими государствами т.д. Перед президентскими выборами 2005 года в статью 74 Конституции была внесена поправка, в соответствии с которой выборы главы государства должны проводиться прямым всеобщим голосованием (а не референдумом, как было раньше) и на альтернативной основе. Депутаты парламента смогли принять эту конституционную поправку только после того, как ее одобрил Консультативный совет. По всем вышеперечисленным вопросам Совет должен был давать консультации как президенту страны, так и парламенту, с которым он мог собираться на совместные заседания по требованию президента.

Таким образом, Консультативный совет в Египте, опираясь на исламский принцип «шура» (приверженность которому составляет основу исламской концепции управления государством, поэтому традиционно использовавшемся в мусульманских обществах и государствах,), выполнял, скорее, функцию легитимизации принимаемых законов, т.к. формально обеспечивал решение наиболее важных вопросов на коллегиальной основе путем обмена мнениями между представителями различных групп населения.

В настоящее время Консультативный совет избирается на основе Декрета-закона № 122 от 2011 года Высшего Совета вооруженных сил «О дополнениях некоторых положений закона № 120 от 1980 года о Консультативном совете», Резолюции № 11 от 2011 года Верховной избирательной комиссии «О кандидатах в Народную ассамблею и Консультативный совет, о процедурах и необходимых документах для кандидатов» и Закона № 120 от 1980 года «О Консультативном совете» с последующими дополнениями, включая Декрет-закон № 109 от 2011 года.

Согласно этому временному законодательству Консультативный совет состоит из 270 человек, 2/3 которых избираются прямым и тайным голосование, а 1/3 назначается президентом страны. 120 из 180 избираемых будут избраны через систему избирательных списков (фактически по спискам политических партий) и 60 депутатов будут избираться по системе индивидуальных кандидатов. Избирательные округа включают 30 избирательных округов, где депутаты будут избираться по спискам (4 места от избирательного округа) и 30 округов – для индивидуальных кандидатов.

Учитывая тот факт, что выборы нового президента страны должны состояться только в июне этого года, видимо, назначенное на 28 февраля первое заседание Консультативного совета пройдет в неполном составе.

Многие политологи сейчас высказывают мнение о том, что этот орган государственной власти в настоящее время, обладая только формальными представительскими функциями, в скором времени будет упразднен как политический атавизм, а сейчас необходим исключительно для того, чтобы вместе с египетским парламентом сформировать конституционную комиссию, которая разработает постоянную конституцию страны. Так ли это на самом деле? Действующее временное законодательство, затрагивающее вопросы формирования и функционирования этой государственной структуры, подробно прописывая процедуру выборов, фактически не затрагивает вопросы полномочий этого органа, отсылая к Временной конституции страны (статьи 194 и 195). Из положений этих статей следует, что Консультативный совет по-прежнему будет рассматривать и давать свои заключения по вопросам, представляющим особую важность в сфере «защиты национального единства и социального мира, фундаментальных основ общества, высших интересов нации, прав и свобод граждан». Совет уполномочен давать консультации по проекту общего плана экономического и социального развития; по любым вопросам, предложенным Народной ассамблее президентом Республики, относящихся к внутренней или внешней политике государства. В отдельную группу вопросов выделяются следующие полномочия: предложения Совета по дополнению или изменению одной или более статей Конституции; обсуждение проектов законов для применения определенных конституционных положений; рассмотрение договоров о мире и союзе, а также всех договоров, которые имеют отношение к территориальной целостности государства или затрагивают его суверенные права.

Таким образом, принципиальных изменений в полномочия этого органа государственной власти внесено не было, с точки зрения его консультативного характера. Однако, обращает на себя внимание подробная процедура принятия законов (прописанная во временной конституции), где Консультативный совет является ее полноценным участником. Так, в соответствии со статьей 194 (3), если возникают разногласия между Народной ассамблеей и Консультативным советом относительно вопросов, входящих в сферу их компетенции, спикер народной ассамблеи должен вынести этот вопрос на обсуждение совместного Комитета, состоящего из двух спикеров и 14 членов (по 7 человек от Народной ассамблеи и Консультативного совета). Этот Комитет на совместном обсуждении должен выработать окончательный текст спорного вопроса, который после этого повторно выносится для обсуждения на совместном заседании Национальной ассамблеи и Консультативного совета, на которое должно собраться большинство их членов. Решение при этом должно быть одобрено большинством присутствующих. Интересно также, что если Комитет не сможет выработать единую позицию по спорному вопросу, то Народная ассамблея и Консультативный совет на их совместном заседании могут рассмотреть и принять любой текст, одобренный до этого Народной ассамблеей или Консультативным советом.

Таким образом, просматривается желание законодателя трансформировать Консультативный совет в полноценную вторую (верхнюю) палату парламента. Что это может означать для сегодняшней политической ситуации в Египте?

Западные ученые, определяющие парламентаризм как баланс властей – законодательной и исполнительной, стремились доказать, что важным средством обеспечения такого баланса является двухпалатная структура парламентов, позволяющая правительству опираться на одну из палат в случае конфликта с другой. В настоящее время в большинстве стран, где функционирует двухпалатный парламент, вторая палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя, и рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта. Хотя с такой позицией согласны далеко не все сторонники теории «баланса властей». Так, французский юрист Р. Фюзийе указывал, что «правила парламентского правления должны применяться к соотношению властей, а не их внутренней организации», а парламентаризм осуществляется при двухпалатной системе не лучше, чем при однопалатной. Однако в конечном счете и он признавал, что на решение данного вопроса влияют политические причины, в частности, в унитарных государствах характер второй палаты в некоторых случаях отражает осознанное или неосознанное желание тех, кто создавал конституцию, «умерить демократический наступательный дух первой палаты с помощью более консервативной части представительного органа». Поэтому зачастую вторую палату парламента в унитарных государствах именуют «тормозом» законодательного процесса. Вторые палаты парламентов, которые были созданы в унитарный арабских государствах (Алжир, Тунис, Марокко, Иордания) и рассматривались как составная часть процесса «политической демократизации общества», выполняли именно эту функцию. Ясно, что борьба за власть в Египте еще будет продолжаться, и многое, конечно, будет зависеть от кандидатуры нового президента этой страны, который вполне сможет влиять на законодательный процесс через назначаемую 1/3 депутатов второй палаты парламента, если таковая будет сформирована.

Реальный орган законодательной власти оценивается по различным параметрам: порядку его формирования, объему полномочий, характеру взаимоотношений с другими высшими органами государственной власти. Наиболее распространенная концепция характеристики парламента как высшего органа государственной власти сводится к тому, что парламент должен формироваться путем демократических выборов, обеспечивающих справедливое представительство избирательного корпуса (всей совокупности избирателей); обладать определенной автономией в системе государственных органов, свободно осуществлять свою законодательную функцию; свои полномочия осуществлять самостоятельно, а не делегировать их другим органам; депутаты не могут быть связаны императивным мандатом; они должны быть профессиональными политиками и работать на постоянной основе. Как будут решены эти вопросы в постоянной конституции Египта и какие силы будут иметь возможность влиять на сферу законотворчества, покажет ближайшее будущее.

Начало