Институт Ближнего Востока
вернуться на страницу назад

Избирательный закон Ливии: от прямой демократии «Революции 1 сентября» к представительной демократии «Революции 17 февраля»

М.А. Сапронова

28 января был принят избирательный закон Ливии, разработанный Переходным национальным советом (ПНС), в соответствии с которым в июне этого года должны состояться выборы в Генеральный национальный конгресс – временный орган законодательной власти, состоящий из 200 членов, который будет действовать в течение всего переходного периода. В задачу Национального конгресса входит разработка Основного закона страны, на основе которого будут проведены выборы в уже постоянный орган законодательной власти и сформированы новые властные структуры.

Избирательный закон, состоящий из 13 глав и 57 статей, интересен не только своим специфическим содержанием, но, прежде всего тем, что документ подобного рода впервые разработан в стране, где несколько десятилетий существовала особая форма правления: «джамахирийское народовластие», а статус главы государства был деинституциализирован. При этом высший орган государственной власти – Всеобщий народный конгресс (ВНК) – не был парламентом, т.к. представлял собой «форум всех джамахирийских институтов» в рамках которого происходило «согласование позиций народных конгрессов по важнейшим вопросам государственной власти», но не разработка законопроектов. Законодательство закрепляло за ВНК две основные функции: «формулирование» решений основных народных конгрессов (ОНК) и формирование джамахирийского правительства и контроль за его деятельностью. Всеми другими полномочиями ВНК обладал в силу сложившихся обычных норм, санкционированных основными народными конгрессами путем принятия соответствующих решений. Все члены ВНК (секретариаты муниципальных народных конгрессов, секретари высших профессиональных и производственных народных конгрессов, представители муниципальных комитетов и др.) избирались на свои должности путем т.н. «прямого выдвижения». А это, по мнению ливийских идеологов, гарантировало соблюдение запрета на использование «элементов представительной демократии» при формировании ВНК. Теперь ливийские граждане впервые будут участвовать в выборах представительного и законодательного органа государственной власти, который характеризовался «Зеленой книгой» как «фальсификация демократии», поскольку демократия, в соответствии с «Третье мировой теорией» означала «власть самого народа, а не власть тех, кто выступает от его имени».

В этой связи сразу отметим характерную особенность избирательного закона, а именно требования, предъявляемые к тем, кто может участвовать в голосовании, а главное к тем, кто может представлять ливийский народ в переходном парламенте. Существенной проблемой здесь является то, что Ливия еще не приняла (и видимо даже не разработала) закон о политических партиях, которые должны участвовать в избирательном процессе (ливийский Закон 1972 года объявлял формирование политических партий «уголовным преступлением»), при этом регистрация кандидатов начинается уже в начале апреля. Сложно представить, что за предстоящий месяц в стране будут сформированы дееспособные партии, которые смогут выдвинуть своих кандидатов, а, следовательно, избрание будет проходить по традиционному клановому принципу.

Довольно большой группе граждан (в первых статьях избирательного закона) запрещено участвовать в избирательном процессе, а именно: лицам, обвиняемым в уголовных преступлениях, предусмотренных уголовным кодексом; официально признанным недееспособными и находящимся в тюремном заключении; владеющим запрещенными или секвестированными средствами, легально запрещенными в судебном порядке; лицам, в отношении которых в судебном порядке было доказано, что они были вовлечены в коррупцию в политической жизни в период правления М. Каддафи. Статья 9 части 5 избирательного закона разрешает голосовать ливийцам, проживающим за рубежом, которые могут по своему усмотрению выбирать: голосовать ли им в месте проживания или в Ливии, по месту своего рождения. При этом модифицированы правила юридического контроля за избирательным процессом за рубежом. Зарубежные избирательные комиссии включают трех членов: представителя дипломатического корпуса (председатель комиссии), представитель ливийской общины за рубежом и представитель ливийского студенческого общества. Закон гарантирует (статья 35 части 9) равное использование государственных средств в избирательной кампании с целью предоставления кандидатам равных возможностей. Всем кандидатам разрешено публиковать свои избирательные материалы «в виде плакатов, буклетов, газет и др. при условии, если имя кандидата и источник информации или публикации будет указан».

Часть 7 избирательного закона оговаривает требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты Национального конгресса. Кандидаты должны иметь только действительное ливийское гражданство, установленное Законом о гражданстве № 24 от 2010 года (граждане, имеющие двойное гражданство, перед тем как выдвигать свою кандидатуру обязаны отказаться от второго гражданства). Кандидат в депутаты должен быть не моложе 25 лет и не быть обвиненным в уголовном преступлении, иметь профессиональную квалификацию. При этом члены Переходного национального совета, временного правительства, других исполнительных органов или местных советов (как гражданских так и военных), равно как и члены Высшей избирательной комиссии и избирательных комитетов не могут баллотироваться в кандидаты в депутаты. Также не могут выдвигать свои кандидатуры на предстоящих выборах следующие категории граждан:

• Лица, которые занимали ведущие позиции в секретариате Высшего народного конгресса (ВНК), основных народных конгрессах, народных комитетах или участвовавшие в народном руководстве, дипломаты и политические деятели прежнего режима, если они четко не продемонстрировали свою поддержку Революции 17 февраля;

• лица, в отношении которых доказано, что они были частью аппарата предшествующего режима, а именно входили в Движение революционных комитетов, движение революционной гвардии, народной гвардии, команды революционного действия, революционных легионов или являлись их приближенными;

• лица, которые активно выступала против Революции 17 февраля;

• лица, которые похищали и растрачивали государственные фонды;

• лица, признанные виновными в том, что участвовали в пытках и заключении в тюрьмы ливийских граждан в период деятельности предыдущего режима;

• лица, совершившие незаконные акты против ливийцев внутри Ливии или за ее пределами;

• лица, которые захватывали собственность или активы ливийского народа, используя свой пост или должность или свою близость к высшему руководству прежнего режима;

• лица, получавшие незаконные подарки, финансовые средства или другие им подобные материальные средства от руководства прежнего режима;

• лица, получившие академическую степень по «Третьей мировой теории» или «Зеленой книге»;

• лица, которые имели профессиональные или коммерческие отношения с членами семьи Муаммара Каддафи или другими руководителями прежнего режима;

• оппозиционные лидеры, которые вели переговоры с прежним режимом и позднее получили в обмен на это какие-либо привилегии;

• лица, которые занимались управлением делами семьи Каддафи;

• члены т.н. «комитетов очищения»;

• члены т.н. «компаньонов Каддафи».

Характеризуя эти крайне «нестандартные» требования к кандидатам в депутаты, обращает внимание, прежде всего тот факт, что они противоречат основному юридическому принципу, который гласит, что человек невиновен до тех пор, пока его вина не будет доказана судом (а ведь ограничение права голоса должно базироваться исключительно на судебных решениях и применяться в течение определенного промежутка времени), поэтому процедура применения этих положений абсолютно неясна (в Ираке для применения принципа люстрации в свое время был создан комитет по «дебаасизации», который вызвал серьезные споры и дополнительные политические проблемы). А положение о том, что кандидат должен иметь «профессиональную квалификацию» и не иметь научную степень за «Зеленую книгу» противоречит общепризнанным международным нормам, которые декларирует отсутствие дискриминации при занятии должностей. Совершенно очевидно, что в таком виде эти положения потенциально открыты для их абсолютно произвольного применения. А опыт того же Ирака демонстрирует, что введение принципа люстрации может оказаться довольно долгим.

Статья 35 части 9 избирательного закона определяет требования, в соответствии с которыми должны действовать кандидаты в депутаты в период избирательной кампании: они должны уважать свободу и мнения других кандидатов; поддерживать национальное единство, безопасность и стабильность и предотвращать дискриминацию среди граждан; не агитировать за других кандидатов; не использовать официальную эмблему страны; не опорочивать других кандидатов и не инициировать напряженность. При этом работникам государственных предприятий и должностным лицам, а также членам местных советов на рабочем месте запрещено вести агитацию в пользу какого-либо кандидата, а самим кандидатам запрещено использовать деньги, полученные от иностранных государств. Закон предусматривает наличие судебной инстанции («суд первой инстанции»), охватывающей избирательный район, где расположен пункт для голосования, которая несет ответственность за слушание любых претензий и жалоб, касающихся процедуры голосования в целом. Интересно, что такие части избирательного закона как «Жалобы» (часть 10), «Мошенничество на выборах» (часть 11), написаны вполне в духе и в соответствии с международными стандартами, а статья 11 позволяет использовать на выборах «новые избирательные технологии», а также средства массовой информации, закон о которых еще не принят.

Однако, есть серьезные недостатки этого закона, которые не позволяют рассматривать будущий выборный ливийский орган как действительно представительный:

1. Прежде всего, в законе отсутствуют критерии для формирования избирательных округов (а ведь именно специфика разбивки страны на округа, по которым проводится голосование, зачастую позволяет манипулировать избирательным процессом). В законе сказано, что избирательные участки будут устанавливаться самой Высшей избирательной комиссией (ВИК), исходя из «плотности населения и специфики географической местности»;

2. Закон не устанавливает требований для кандидатов продемонстрировать минимальный уровень поддержки населения (например, представление необходимого количества подписей тех, кто поддерживает выдвижение кандидата) и не предусматривает финансового залога, поэтому не существует возможностей отделять серьезных кандидатов от простых выдвиженцев (это может привести к регистрации громадного числа кандидатов по каждому избирательному округу). Поскольку нет закона о политических партиях, не ясно, как именно тот или иной кандидат будет определен и зарегистрирован как «официальный кандидат». Статья 20 определяет при этом, что если в округе нет зарегистрированного кандидата, то его назначает Высшая избирательная комиссия (международная практика в случае отсутствия кандидата предусматривает продление срока выдвижения кандидатур или проведение дополнительных выборов);

3. Неясной остается система голосования, от которой, по сути, зависит формирование избирательного органа, а также процесс формирования комитетов по регистрации избирателей (статья 5) и комитетов на избирательных участках (статья 6), равно как и период времени, отводимый для регистрации избирателей;

4. В закон закладывается 10-процентная избирательная квота для женщин, однако непонятно, как она будет достигаться при предложенной системе, основанной на единственном мандате от избирательного округа. Международный опыт показывает, что любая квота может быть достигнута при мажоритарной системе, когда заранее устанавливается специальное число зарезервированных мандатов перед проведением выборов и устанавливаются дополнительные округа на всей территории страны. А это означает, что избиратели должны получать два отдельных избирательных бюллетеня. В этой связи создается ощущение, что ливийский законодатель, сделав уступку женскому населению, не заинтересован в заполнении этой квоты;

5. В законе содержится несколько принципиальных умолчаний, а именно: закон оставляет на рассмотрение Высшей избирательной комиссии определение процедуры голосования (статья 28), что является крайне необычным, т.к. любой избирательный закон содержит хотя бы минимум информации по этой важнейшей части избирательного процесса. Кроме упоминания о том, что подсчет голосов начинается сразу после закрытия избирательных участков (статья 32), закон не содержит также никаких деталей и процедуры подсчета голосов, равно как и процедуры предварительного подсчета голосов и окончательного объявления итогов голосования и, кроме того, отсутствуют сроки подачи жалоб и апелляций, все это создает определенный «информационный вакуум» в период сразу после проведения выборов. Закон также не требует от Высшей избирательной комиссии официально публиковать свои решения, правила, инструкции, распоряжения и т.д. в каких-либо официальных публикациях или на официальном сайте;

6. Отсылка к «судебному контролю» за голосованием без конкретизации процедуры этого контроля может трансформироваться в прямое вмешательство «судебных инстанций» в процесс голосования. Более того, выборы в Египте, например, которые проходят под контролем судебных органов проводятся в три этапа и растягиваются на месяц ввиду недостаточного количества судей и необходимости их перемещения из одной провинции в другую;

7. Закон предусматривает, что избирательный процесс будет проходить под наблюдением миссии ООН и организаций «гражданского общества», а также гарантирует «безопасность, порядок и свободу» каждому избирателю, однако статья 52 ограничивает этот контроль со стороны глав подкомитетов и руководителей избирательных центров, при этом любым организациям «гражданского общества», наблюдающим за выборами, запрещено получать средства от иностранных государств и организаций. А это означает, что только ливийские организации будут отобраны для наблюдения. Закон не определяет также, какая категория граждан отбирается для обслуживания избирательных комиссий;

8. Закон, естественно, не предусматривает и такого судебного органа (как правило, Верховный суд), куда можно было бы обращаться с жалобами на Высшую избирательную комиссию или требовать пересмотра итогов голосования.

Ясно, что в таком виде избирательный закон Ливии может рассматриваться только как первый и промежуточный шаг к формированию национального законодательства, однако уже сейчас очевидна направленность ливийского законодателя очертить довольно жесткие рамки будущего политического пространства, в котором вряд ли возможно сосуществование различных политических течений и взглядов, этноконфессиональных и клановых интересов, выразителями которых выступают различные группы ливийского общества. От будущего состава учредительного Национального конгресса Ливии будет зависеть и сущность первой ливийской Конституции, которая, естественно, будет отражать интересы определенных социальных групп и определять их место и роль в функционировании государственных и политических институтов.

Начало