Израиль: министерские реалии и развитие российско-израильских торгово-экономических отношений. Часть 1

С момента распада СССР и возобновления в полном объёме политических отношений между Российской Федерации и Государством Израиль, торгово-экономические отношения между ними так же постоянно развиваются и укрепляются. В то же время несмотря на постоянные заявления со стороны государственных структур о желании расширить рамки сотрудничества, практически все торгово-экономические взаимоотношения построены на взаимодействии лишь частных коммерческих структур.

Особо пассивны в этом плане израильские министерства и ведомства, которые в силу специфики своей работы, в каком-то смысле, отделены от реального бизнеса и практически не имеют на него особых рычагов влияния.

Стоит отметить, что на правительственном уровне между Россией и Израилем подписано несколько межправительственных соглашений, направленных на развитие двусторонних бизнес связей. Естественно, в разработке этих документов принимали активное участие израильские министерства и ведомства, но вся эта работа касалась в основном вопросов правового поля. В принципе в правовом аспекте развития совместных торгово-экономических взаимоотношений, сделано не мало, так, в частности, проработаны и подписаны межправительственные соглашения о научно-техническом сотрудничестве, о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса, о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки, об избежание двойного налогообложения, о сотрудничестве в области стандартизации, метрологии и сертификации, о сотрудничестве в области морского транспорта и др.

В тоже время практически нет проектов, которые были осуществлены силами двух профильных министерств, если конечно не считать «успехом» проведение профильных выставок и ярмарок «достижений». При этом с российской стороны подобных предложений было боле чем достаточно.

На наш взгляд, данные нестыковки на уровне министерств, связаны в основном с непониманием российской стороной, принципов работы израильских министерств и ведомств, а главное с правовыми возможностями израильских министров влиять на подконтрольные им ведомства. Дело в том, что принципы назначения на министерские должности в Израиле и России, а в связи с этим права и возможности министров, очень сильно различаются.

Израильский кабинет министров формируется в результате коалиционных переговоров, после выборов депутатов в парламент страны (Кнессет). Обычно лидер партии, получившей максимальное число депутатских мандатов, получает право сформировать коалицию, а вместе с ней и правительство. Если это ему удается, он становиться премьер-министром, оставаясь, при этом еще и депутатом Кнессета. Так же и все будущие, вновь назначаемые министры, при вступление в министерскую должность, тоже не теряют своего депутатского мандата и в случаи ухода в отставку, продолжают свою деятельность в качестве депутата парламента. В итоге совет министров, как исполнительный орган, параллельно является и законодательным органом, утверждая в качестве парламентариев, предлагаемые ими же решения.

Обычно «основным» условием присоединение различных фракции к коалиции, является, число и «качество» министерских портфелей, которое предложит будущий премьер-министр своим партнерам по коалиции. При этом, среди партий, в особом «авторитете» всего лишь пять-семь из двадцати министерских портфелей. В основном, ценятся министерства с большими бюджетными возможностями, позволяющими влиять на определенные группы людей и структур, а также «статусные» для Израиля, позволяющие в дальнейшем претендовать на более высокие должности, как в собственной партии, так и в правительстве.

Особо привлекательные портфели – министра обороны, МИД и финансов, ведь они считаться, трамплином на должность премьер-министра. Особенно высоко котируются портфель министра МВД (Министерство внутренних дел – это «не полиция», а орган, отвечающий за бюджеты городов, а значит контролирующий деятельность («лояльность») всех мэров, что очень существенно в период выборов), Министерства соцобеспечения (имеет самый большой, после Минобороны бюджет, а, значит, и больше возможностей влиять на электорат), те же критерии интереса и к Министерству здравоохранения и образования. В зависимости от идеологических установок, отдельные партии проявляют интерес к Министерству строительства и Министерству по делам религий. Поэтому в период коалиционных переговоров основное сражение между кандидатами в коалицию идет за вышеуказанные портфели, а все остальные министерства, партии, вошедшие в коалицию, получают в нагрузку. Как правило, еще одна «схватка» идет за престижную, в плане личностного, партийного роста, комиссию по иностранным делам и обороне, а также за финансовую комиссию Кнесета, которая иногда, берет на себя некоторые функции Министерства финансов.

Стоит отметить, еще такой не маловажный факт, как регулярная текучка министерских кадров, в основном из-за периодических досрочных выборов в Кнессет, а также из-за изменений в составе коалиционных партнёров. Например, в некоторых министерствах за последние 10-15 лет сменилось 10-12 министров.

Раньше число министров и их замов определялось лично премьер-министром, в основном исходя из аппетитов и пожеланий членов коалиции. В этой связи в различные периоды своего сосуществования, в соответствии с различными коалиционными договоренностями, в правительстве одновременно заседало от 15 до 30 министров, и не менее десятка их замов. При этом министерства то укрупнялись, объединяя ряд отдельных направлений, то дробились.  В результате чего, членов правительства порой было больше чем просто депутатов коалиции.  В первом правительстве Израиля было всего 12 министров, а в 32-м (2009-2013 гг.) — уже 30 министров и 9 заместителей министра. При этом трое из министров были без портфеля, а часть имело дублирующие функции. В Кнессете 19-го созыва (2013-2015 гг.) заседало, в связи с коалиционным кризисом аж два правительства (33-е в период с 03.2013 по 10.2014 и 34-е в период с 11.2014 по 03.2015) однако в этот период, законодательно, число министерских портфелей, было снижено до 22.

В связи с тем, что в Кнессете 18 и 19-го созывов, правящей партией, был Ликуд и его лидер Б. Нетаньяху формировал все три правительства, многие министры сохранили свои министерские должности, но поменяли министерства. Так из 30 министров 32-го правительства (2009-2013 гг.), 11 стали министрами в 33-м правительстве (2013-2014 гг.), при этом только трое из них остались в своих министерства. 34-е правительство возникло из-за коалиционного кризиса и просуществовало менее полугода.

Министрами, от партий, вошедших в коалицию, становиться их депутаты согласно своему номеру в партийном списке. Именно отсюда и возникает понятие «лояльности» нового министра. Дело в том, что место в партийном списке, будущие кандидаты в депутаты и в министры, получают в основном двумя путями. Либо путем победы на внутрипартийных выборах (праймериз), в тех партиях где они проводятся (Ликуд, Авода, МЕРЕЦ). Либо путем назначения на место, в тех партиях, где есть единоначалие лидера (к примеру, НДИ, «Еш атид», «Кулану», «Ха-Тнуа»), либо решением какого узкого форума, типа совета старейших (партии ШАС, «Яхадут ха-Тора»). Однако даже в тех партиях, где проводиться праймериз, очень многое зависит от лидера партии, так как в итоге, именно он распределяет, доставшиеся в результате коалиционных переговоров портфели, между членами своей фракции.

В результате такого подхода к «подбору» министров, практически никогда не рассматриваются профессиональные возможности кандидатов на этот пост. Порою человек получающий министерский пост, не только не имеет какого-нибудь высшего или профильного образования, но может иметь только начальное  или религиозное образование. Хотя часть министров имеют большой административный опыт работы в качестве парламентария (для ряда из них это 4-7 каденция), а также в качестве министра (некоторые из кандидатов уже возглавляли от 3 до 7 различных министерств).

При этом кандидат, зачастую, чётко понимает кому он должен быть благодарен за министерскую должность. Хотя понятие «благодарен» имеет в основном рекламно-партийную окраску. В результате чего, вновь избранный министр, проводит в подведомственном ему министерстве, только идеологические установки своей партии, причем даже если они противоречат, самой сущности министерства.

В этом заключается первый парадокс и конфликт во взаимоотношениях российских и израильских министерств, так как практически никогда, вновь избранный министр не будет продолжать политику своего предшественника и выполнять достигнутые последним договоренностей, если только они не закреплены законодательно, либо нашли свое отражение в бюджете и утвержденных проектах.

Возможно, именно из-за политизированности министра, в правилах о министерствах, обговорены определённые ограничения полномочий министров. Так вновь назначенный министр, при вступлении в должность может произвести только ряд следующих назначений. Министр назначает: генерального директора министерства, отвечающего за всю административно-хозяйственную деятельность министерства, начальства своей канцелярии и трех политических советников. Все остальные назначения в министерстве, только через конкурсную комиссию. Руководители ряда ведомств, подотчётных министерству, так же назначаются министром, но эти назначения имеют временные рамки (обычно от двух до четырех лет), в течение которых назначенных ранее руководителей, новый министр не может отправить в отставку.

В этой связи возникает второй парадокс в деятельности израильских министров, когда они как бы «не заинтересованы» в деятельности ряда своих подразделений и не поддерживают их инициативы. Особенно, если деятельность этой структуры, по каким-то причинам нельзя разрекламировать в СМИ как собственный успех.

В отставку министра могут отправить, либо лидер фракции, рекомендовавший его на эту должность от партии, либо сам премьер-министр в случаи утраты доверия, но это, как правило, приводит к коалиционным кризисам. Поэтому, практически вся деятельность министра посвящена вопросам повышения как собственного рейтинга внутри партии, так и рейтинга его партии.

Министр очень внимательно следит за своим рейтингом в СМИ и старается не предпринимать шагов, которые, даже огульно, позволят обвинить его либо в коррупции, либо в продвижении, каких-то олигархических интересов. Поэтому израильский министр с «удовольствием» встретиться со своим зарубежным коллегой, либо иностранным общественным деятелем или журналистом, но будет избегать публичных или частных встреч с представителями иностранного бизнеса. При этом в общении со своими зарубежными коллегами, министр будет говорить в основном декларациями, так как практически все его слова могут быть произвольно искажены местными СМИ.

Стоит отметить, что министерства в основном исполняют регулирующие функции.  При этом все технические, экономические и прочие проекты, которые осуществляют министерства в рамках своей основной деятельности проходят на конкурсной основе. Конкурсы (тендеры) готовят либо специалисты, представители различных отделов или подразделений министерства, либо специальные министерские комиссии. При этом решения по данным тендерам, практически всегда принимаются без учета «пожеланий» министров, а лишь исходя технико-экономических приоритетов.

При этом, конечно нельзя утверждать, что министр не решает вопросы, в российском понимании этого термина. Министр конечно решает многие вопросы своего министерства, но в основном связанные с областью большой политики. Его позиция на заседании правительства, его взаимоотношение с премьер–министром и его личное отношение к рассматриваемому вопросу, порой являются решающим фактором, особенно если вопрос относиться к области взаимоотношений с другими странами или иностранными компаниями. Однако на начальном этапе проработки вопроса, все упирается в руководство технических структур министерства и именно их позиция может стать решающим фактором того, дойдет ли вопрос до министра и если да, то в каком виде.

Эта позиция взаимоотношений, между министром и якобы подотчетных ему структур, является существенным отличием в работе между российскими и израильскими ведомствами. В принципе именно непонимание этой позиции приводит к тому, что российские министерства или государственные корпорации, пытаясь проработать какой-то совместный проект с Израилем, обращаются напрямую к сопутствующему министру и ждут от него решения вопроса, совершенно игнорируя при этом руководителей технических структур. В результате дела застревают в канцелярии министра, либо на них приходят общие отписки и пожелания по развитию взаимоотношений.

В тоже время практически все зарубежные компании, в частности европейские и американские, при проработке проектов в Израиле сначала «засвечивают» свой проект у министра, а затем создают лоббистские группы из числа бывших высокопоставленных представителей министерств, которые и прорабатывают для них всю бюрократическую и техническую часть проекта на уровне технических структур. А уж после того, когда вопрос согласован «внизу» и получил все юридические и технические подтверждения, его с помпой выносят «наверх» и министр с удовольствием перерезает ленточку у «продвинутого» им проекта. В период «засвечивания» проекта у министра также привлекается лоббистская группа, но уже из числа депутатов, министров и послов.

Только такой подход к делу позволяет, несмотря на все дополнительные чисто бюрократические преграды, продвигать проекты с израильскими министерствами.

Стоит отметить еще такой немаловажный момент, как «мертвый период» в работе министров в период выборов. Согласно закону о выборах в Кнессет, решение о проведение плановых или досрочных выборов в Кнессет, принимается депутатами парламента за 90 дней до даты выборов. В этот трех месячный период функции министров, остающихся на своем посту до дня формирования нового правительства, то есть фактически на 5 месяцев, резко ограничены. Фактически министры не могут принимать никакие решения (в том числе утвердить проект) имеющий какую-либо политическую окраску, либо могущее рассматриваться как политическая взятка. В итоги в это период, министры практически перестают функционировать и посвящают всю свою деятельность лишь подготовке и проведению избирательной компании. В эти периоды министры практически не появляться в министерствах, отдав на откуп всю административную деятельность своим генеральным директорам. А те так же избегают принимать какие-либо решения, выходящие за рамки обычного функционирования аппарата.

Например, в связи с досрочными выборами, которые состоялись 17 марта 2015 г., «мертвый» сезон для министров наступил с конца ноября 2014 г. и продлился  мая 2015 г., если не более.  Правительство было утверждено Кнессетом только в середине мая, потом еще пару недель на торжественную передачу министерств, вновь назначенным министрам. Потом еще от месяца и более министрам понадобиться время, чтобы утвердить своих генеральных директоров, а уж потом, все срочным порядком займутся утверждением бюджета на 2015 г., которого до сих пор нет (основная причина падения последнего правительства как раз и была связана с невозможностью согласовать среди коалиционных партнеров бюджет). Так что в этот раз «мертвый» сезон для министров закончиться где-то в сентябре текущего года, и только потом министры вплотную смогут заняться текущими вопросами своих министерств.

В принципе все эти различия в функциональных обязанностях, а также недопонимание восточной ментальности и местной специфики, не позволяют российским партнерам наладить четкую схему взаимодействия с израильскими министерствами и ведомствами.

57.11MB | MySQL:97 | 0,540sec