Выступая в конце июля на слушаниях Комитета по международным делам Сената США, профессор Школы международных отношений имени Эллиотта при Университете Джорджа Вашингтона (США) Дэвид Х.Шинн высказал ряд интересных соображений, в значительной степени отличающихся от взглядов других американских экспертов на события в Судане в целом и в Дарфуре, в частности.
Прежде всего, он отметил, что конфликт в Дарфуре, а также длительная война между Севером и Югом, неэффективное выполнение положений Всеобъемлющего мирного соглашения и даже проблемы Восточного Судана тесно взаимосвязаны. Более того, ситуация в этой стране оказывает воздействие на обширный район Африки. Самое большое по территории государство континента, Судан имеет границы с девятью странами. В результате конфликт в Дарфуре отражается на чадско-суданских отношениях и осложняет контакты Судана с Ливией и ЦАР. Проблемы Восточного Судана повлияли на отношения с Эритреей и — в меньшей степени — с Эфиопией. Все эти соседи уже внесли в разное время свой позитивный или негативный вклад в разрешение суданских конфликтов.
По мнению Шинна, большая часть суданских соседей предпочла бы, чтобы страна осталась единой. Египет особенно заинтересован в таком решении вопроса, поскольку получает 95 % пресной воды из Нила, причем больший ее объем проходит через Северный Судан, но определенная часть — через Южный. Египет не заинтересован в проведении переговоров по проблеме воды с новым государством, отношения с которым еще придется устанавливать. Эфиопия, Эритрея и Ливия по традиции защищают идею единого Судана, Демократическая Республика Конго и ЦАР хранят молчание по этому вопросу. Возможно, они опасаются, что прецедент пересмотра границ в Судане тем или иным образом отразится и на без того нестабильном положении в ДРК и ЦАР. Уганда и Кения, как представляется, положительно относятся к идее независимости Южного Судана. Они могут предполагать, что получат экономическую выгоду от отношений с новым государством, который скорее будет искать союзников на юге, нежели на севере. Чад поддержал бы единый Судан, если бы нe сложные отношения между Нджаменой и Хартумом в последние годы из-за Дарфура: страны обвиняют друг друга в поддержке оппозиционных групп, переходивших границу в поисках убежища, и эти разногласия могут побудить Чад предпочесть независимый Юг, даже если это не будет отвечать его долгосрочным интересам и может возбудить сепаратистские настроения в нем самом.
Сохранение единого Судана, по мнению Шинна, в интересах правительства страны и зависит от желания и способности Хартума сделать это “единство” привлекательным для Юга и оставить “открытую дверь” для возможного изменения южносуданской позиции. Ни Дарфур, ни Восточный Судан не имеют в настоящее время причин добиваться независимости, но этот вопрос может встать, если их требования не будут удовлетворены и если Южный Судан получит поддержку полной автономии на референдуме 2011 г. (или позже). Наконец, если жители Южного Судана решат голосовать за независимость, и Хартум признает результаты референдума, нет гарантии, что Южный Судан сам останется единым целым. Уже сегодня существуют серьезные внутрирегиональные разногласия, и если они не будут разрешены, это может вылиться в дальнейшую эскалацию конфликта.
То, что будет происходить в Судане в ближайшее время, окажет влияние на обстановку в значительной части Африки. В конечном итоге это отразится на США и мировом сообществе в целом, особенно на группе доноров и инвесторов. Профессор Шинн не согласен с теми обозревателями, которые уверяют, что раскол Судана и даже – позже — независимого Южного Судана выгоден как для самого Юга страны, так и для мировой экономики и политики. Напротив, считает он, балканизация Судана увеличит число бедных, не имеющих выхода к морю стран, которых будет ожидать неопределенное экономическое и политическое будущее. У них не будет четких границ, так как отдельные этнические группы в этих районах не живут в определенных местах и по большей части ведут кочевническую жизнь, а существование нефти, хотя и обеспечивающей доходы для отдельных групп населения, приведет к росту напряженности между новыми государственными единицами. Если ситуация будет развиваться по самому плохому сценарию, Южный Судан получит очередной конфликт, насилие, рост числа перемещенных лица, беженцев, а западные страны – необходимость оказывания немедленной помощи в ряде дополнительных районов. Поэтому, пока есть время, необходимо сделать все возможное, чтобы убедить население южного Судана проголосовать против независимости.
Профессор Шин, по его словам, следил за американо-суданскими отношениями с тех пор, как сам работал в посольстве в Хартуме в 1983-1986 гг. Поэтому он с полной уверенностью может заявить, что Судан продолжает принимать решения, которые кажутся специально сформулированными таким образом, чтобы “ткнуть пальцем в глаз Вашингтону”. В свою очередь, США имеют склонность не замечать тех позитивных шагов, которые иногда делает суданское правительство. Так, Судан до сих пор остается в американском списке стран-пособников терроризма, куда он был внесен в 1993 г. Однако, ситуация с тех пор изменилась. Еще до 11 сентября Судан начал сотрудничать с США в борьбе с терроризмом, а после событий 2001 г. это сотрудничество заметно расширилось. Страновой доклад Госдепа по терроризму за 2006 г. говорит о суданском правительстве как “сильном партнере в войне против террора”. В докладе 2007 г. факт сотрудничества был подтвержден, а также было добавлено, что отношения между США и Суданом в сфере контртерроризма остаются прочными. Поэтому некоторые суданские высокопоставленные чиновники неоднократно высказывали негодование по поводу действий американского правительства и сомнения в пользе продолжения сотрудничества. Их позиция была особенно важной, так как недоверие, оказываемое Судану со стороны США, может побудить официальный Хартум вернуться на позиции спонсора террористов.
В докладе Госдепа за 2008 г. также отмечалось, что Судан оставался действующим партнером США в развитии глобального контртерроризма. Суданское правительство продолжало отслеживать террористические акции, прямо представлявшие угрозу интересам США и американским работникам в Судане. Кроме того, происходил обмен информацией между странами. За исключением ХАМАСа, членов которого суданское правительство рассматривает в качестве “борцов за свободу”, а не как террористов, правительство, по крайней мере, открыто не поддерживает никакие экстремистские организации.
По мнению Шинна, не существует логического объяснения тому, что Судан остается в списке сторонников террора. В вашингтонских дискуссиях по этому вопросу нередко озвучивается мнение, что изъятие Судана из этого списка должно было бы положить конец американским экономическим санкциям, направленным против Судана, но пока ситуация в Дарфуре не изменится, не будет морального оправдания отмене санкций. По мнению профессора, это объяснение не имеет права на существование. США объявили целый ряд санкций против Судана: в связи с “террористическим списком”, национальным долгом США, возможностями военного переворота, отсутствием религиозных свобод и др. Хотя бы часть их можно было бы отменить. А изъятие Судана из списка разрушило бы многие преграды предоставлению помощи, в которой страна так нуждается. Могут пройти годы, пока американские эксперты найдут путь в этих юридических “джунглях”, и время будет потеряно.
Профессор поставил вопрос о правомерности определения ситуации в Дарфуре как “геноцид”. Ссылаясь на соответствующую статью Конвенции по предотвращению и наказанию геноцида от 1948 г., он напоминает о двух частях, которые определяют преступление как геноцид: 1) психологическая часть, означающая “намерение разрушить, целиком или частично, этническую, расовую или религиозную группу как таковую”; 2) физическая часть, которая охватывает пять разных действий. Преступление должно включать обе указанные части, чтобы квалифицироваться как геноцид. Пять действий — это убийство членов группы; нанесение серьезных физических или психических травм членам группы; воздействие на условия жизни группы таким образом, чтобы привести к ее полному или частичному физическому уничтожению; использование мер, направленных на предотвращение рождаемости внутри группы; насильственное перемещение детей в другую группу.
Шинн напомнил, что тогдашний Государственный секретарь Колин Пауэлл заявил в сентябре 2004 г. перед этим же сенатским Комитетом, что действия суданского правительства можно рассматривать как геноцид против населения Дарфура. Но это было почти пять лет назад, когда суданское правительство создало вооруженные отряды Джанжавид, виновные в убийстве десятков тысяч людей. С тех пор, по мнению профессора, ситуация в Дарфуре заметно изменилась. В 2008 г. в регионе произошло около 1550 насильственных смертей, причем меньше 500 жертв были гражданскими лицами. Более 400 погибших оказались боевиками различных повстанческих группировок, и около 640 человек умерло во время стычек между племенами. Суданское правительство, вооружившее боевиков, вовлеченных в межплеменные стычки, безусловно, ответственно за эти смерти, и насилие до сих пор остается серьезной проблемой в Дарфуре, но ситуация не соответствует определению геноцида. Шинн заявил, что не имеет сведений о жертвах за 2009 г., но сомневается, что число убитых возросло. Некоторые американские эксперты считают, что это не имеет большого значения, — то, как, собственно, называть происходящее в Дарфуре, но с эмоциональной точки зрения, по мнению профессора, обвинение в геноциде остается очень важным и имеющим негативные последствия с точки зрения разрешения конфликта.
Профессор Шинн сделал ряд рекомендаций американскому правительству. С учетом того, что до референдума по вопросу о будущем Южного Судана еще есть время, он предлагает создать международную группу экспертов, которые смогли бы объяснить южносуданским лидерам, почему единство страны привлекательно и выгодно для всего ее населения.
США должны вплотную заняться кризисом в Чаде, потому что он является “ахиллесовой пятой” миротворчества в Дарфуре. В этом вопросе необходимо тесное сотрудничество с Францией, Ливией и, возможно, некоторыми другими странами. Администрация Б.Обамы в состоянии расширить партнерство в этом направлении и добиться прогресса в разрешении чадского кризиса.
Переговоры по Судану, которые имели место в Вашингтоне в июне 2009 г., были трехсторонними по природе, с участием США, правительства Судана и СНОД. Присутствовали также наблюдатели из Кении, Эфиопии, Китая и Норвегии. Однако, политика США получила бы более широкую поддержку, если бы мировое сообщество было представленно большим числом стран.
Резкое падение цен на сырую нефть снизило доходы и Северного, и Южного Судана. Суданское правительство недавно обратилось к МВФ с просьбой о предоставлении помощи в оценке экономической политики страны. Судан также озабочен перспективами выплаты национального долга, который оценивается в 30 млрд долл. США и другие страны мира должны поддержать требование Судана о пересмотре графика выплаты долгов. Однако, США не будут способны предпринять какие-либо действия в этом направлении, пока не будет решен вопрос о санкциях.
США должны заставить Хартум и Джубу обратить серьезное внимание на сельскохозяйственный сектор экономики. Война и расчет на доходы от нефти послужили причинами серьезного падения сельскохозяйственного производства.
Если США намерены сохранить лидирующее положение в деле разрешения суданского кризиса, они должны увеличить штат сотрудников посольства и других миссий, а также усилить свое представительство посредством назначения посла вместо поверенного в делах. Возможно, замечает Шинн, на первый взгляд это кажется неважным, но на самом деле посол всегда обладает большими возможностями, чем дипломаты более низкого ранга.
Кроме того, посольство должно обеспечивать актуальную и достоверную информацию по политическим и экономическим вопросам развитиям страны, что невозможно сделать силами нынешнего ограниченного персонала. А как только посольство переедет из обшарпанного здания в центре Хартума в новое здание-крепость в пригороде, американские сотрудники станут неправомерно отдаленными от суданского населения. Новое здание необходимо из-за плохого состояния нынешнего, но характер американского присутствия в Хартуме изменится: посольства-форты обычно негостеприимны, в них трудно попасть простым гражданам, и многие необходимые контакты будут оборваны. Из-за этого персоналу посольства придется больше передвигаться по столице и по стране, что поднимет вопрос об усилении их охраны. В то же время Шинн считает, что США должны организовать американские представительства, которые могут состоять из одного американца и одного-двух суданцев, в различных регионах страны для лучшего понимания происходящего там. Он полагает, что кроме уже действующего консульства в Джубе, представительства должны быть созданы в Ньяле и Эль-Фашире на западе страны, Эль-Обейде и Кадугли — в центре, в Вау и Малакале — на юге и в Кассале и Порт-Судане — на востоке. Эти миссии займут небольшое число людей, и их будет легко передвинуть в другое место. Безусловно, возникнут вопросы финансирования и обеспечения безопасности этих пунктов, что может помешать их созданию, но частично вопрос можно было бы решить за счет отправки туда только дипломатов-добровольцев. (Похоже, профессор считает, что их возможная гибель не столь существенна, как смерть работника, получившего назначение).