по материалам Исследовательской службы Конгресса США (CRS)

Политики, включая некоторых членов Конгресса США, внимательно изучают усилия США по противодействию роли, которую сбор средств в криптовалюте играет в финансировании терроризма. Ключевой вопрос для Конгресса заключается в том, необходимо ли дальнейшее регулирование сектора виртуальных активов и / или введение дополнительных контрмер для предотвращения финансирования терроризма. Этот вопрос привлек внимание Конгресса после нападений на Израиль, совершенных 7 октября 2023 года ХАМАСом — поддерживаемой Ираном палестинской группировкой, признанной Соединенными Штатами и некоторыми другими террористическими организациями, подпадающими под санкции. Отчеты правительства США указывают, что ХАМАС ищет криптовалюту посредством пожертвований как минимум с 2019 года.

Роль пожертвований в криптовалюте в кампаниях по сбору средств для ХАМАСа

Хотя ХАМАС, как сообщается, запрашивал пожертвования в криптовалюте, масштаб и эффективность этих усилий остаются неясными. Ссылаясь на две фирмы по анализу криптовалют и постановления правительства Израиля об аресте, Wall Street Journal сообщила 10 октября 2023 года, что на криптовалютные кошельки, связанные с ХАМАСом, поступило около 41 млн долларов в период с 2020 по 2023 год, а на кошельки, связанные с другой террористической организацией, признанной США, «Исламский джихад», поступило до 93 млн долларов за аналогичный период. Некоторые наблюдатели задаются вопросом, не завышают ли такие цифры сумму, полученную ХАМАСом, и отмечают роль других, более крупных источников финансирования, которые поддерживают ХАМАС (например, иранское правительство, вымогательство и фактическое налогообложение в Газе, иностранные инвестиции и благотворительные организации).

В 2019 году ХАМАС участвовал в кампании пожертвований в криптовалюте, которая привела к блокировке США нескольких веб-сайтов и 150 криптовалютных аккаунтов, связанных с вооруженным крылом ХАМАСа, «Бригадами Изз ад-Дина аль-Кассама», в 2020 году. В связи с этими правоприменительными действиями Министерство юстиции США (DOJ) предъявило обвинения двум иностранным гражданам в преступлениях по отмыванию денег, связанных с их участием в конвертации криптовалюты в другие формы ценности. Министерство юстиции также привлекло к ответственности физическое лицо за сокрытие материальной поддержки ХАМАСа, в том числе через биткоины. Действия правоохранительных органов США в 2023 году показали, что «Бригады Изз ад-Дина аль-Кассама»,  использовали Binance, криптовалютную биржу, для облегчения криптовалютных транзакций еще в 2019 году. После первоначальной криптовалютной кампании усилия ХАМАСа по сбору пожертвований в криптовалюте продолжали привлекать внимание потенциальных доноров, а также правоохранительных органов. В 2021 году американская платформа обмена криптовалютами Coinbase идентифицировала ХАМАС как одну из нескольких террористических групп, занимающихся сбором средств в криптовалюте. По сообщениям, израильские власти конфисковали десятки криптовалютных адресов, связанных с ХАМАСом, «Исламским джихадом» и другими террористическими группами в период с 2021 по 2023 год. В апреле 2023 года «Бригады Изз ад-Дина аль-Кассама»,  объявили, что прекратят принимать пожертвования в биткоинах, предупредив, что доноры могут стать мишенью для преследований.

Недавние события

С 7 октября американские власти, похоже, проявляли большую настороженность  в связи с признаками того, что организации, связанные с ХАМАСом, возможно, возобновили сбор пожертвований в криптовалюте для финансирования текущего конфликта между Израилем и ХАМАСом. 10 октября израильские власти, как сообщается, предприняли меры по замораживанию дополнительных криптовалютных счетов, связанных с ХАМАСом. Со своей стороны, Министерство финансов США привлекло американские и международные заинтересованные стороны к усилиям по сдерживанию сбора средств террористами с помощью криптовалют. Казначейство также предприняло следующие действия:

• Введены санкции против дополнительных боевиков ХАМАСа и финансовых посредников, включая базирующуюся в Газе биржу виртуальной валюты (компания по покупке наличных денег и переводу денег) и ее оператора.
• Выпущено «предупреждение» финансовым учреждениям о противодействии финансированию терроризма, связанному с ХАМАСом. В предупреждении Сеть Министерства финансов по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN) отметила разнообразие способов, с помощью которых ХАМАС собирает средства, включая «кампании по сбору средств с использованием виртуальной валюты и фиктивные благотворительные организации, собирающие как фиатную, так и виртуальную валюту».
• Опубликовано уведомление о предлагаемом нормотворчестве (NPRM), в котором определено, что транзакции, связанные со смешиванием конвертируемой виртуальной валюты (CVC), являются «основной проблемой отмывания денег», и предложено применить расширенные обязательства по ведению учета и отчетности к покрываемым финансовым учреждениям в соответствии с первой специальной мерой, изложенной в разделе 311 Закона о ПАТРИОТИЗМЕ США (P.L. 107-56; кодифицирован в 31 U.S.C. 5318A). (Микшеры — это приложения, которые скрывают отправителей и получателей транзакций в криптовалюте, усложняя усилия по отслеживанию средств.)
• Биржа FinCEN привлечена для обсуждения угроз, связанных с незаконным использованием криптовалюты, в свете нападения ХАМАСа на Израиль и роли финансовой индустрии в противодействии финансированию терроризма (CFT). FinCEN призвала финансовые учреждения зарегистрироваться в рамках программы добровольного обмена информацией в соответствии с разделом 314 (b) ПАТРИОТИЧЕСКОГО акта США.
• Договорились с Binance по поводу отмывания денег и нарушений санкций (штрафы составили более 4 млрд долларов), включая непредставление отчетов о транзакциях, связанных с «Бригадами Изз ад-Дина аль-Кассама», «Исламским джихадом» и другими террористическими группами.

Основы политики США в области борьбы с финансированием терроризма и регулирования криптовалют

Современная политика США в области борьбы с финансированием терроризма (ФТ)основана на политике борьбы с отмыванием денег (AML) и борьбе с терроризмом, которая предшествовала появлению виртуальных активов и поставщиков услуг виртуальных активов (VASP). Вопрос заключается в том, следует ли изменять существующие политики и нормативные акты в области ПОД / ФТ, чтобы отразить риски и возможности, связанные с виртуальными активами, и каким образом.

Нормативно-правовая база и санкции США в отношении CFT

Краеугольный камень политики США в области борьбы с отмыванием денег был заложен в 1970 году Законом о банковской тайне (BSA; P.L. 91-508) и его основным компонентом, Законом об отчетности о валюте и иностранных транзакциях. Обозначения и запреты в отношении государственных спонсоров терроризма и иностранных террористических организаций появились в конце 1970-х и развивались на протяжении 1990-х годов. В ответ на нападения «Аль-Каиды» (запрещена в России) на Соединенные Штаты 11 сентября 2001 года (9/11) Конгресс предпринял дополнительные меры по борьбе с отмыванием денег путем принятия ряда государственных законов, включая ПАТРИОТИЧЕСКИЙ акт США и его основной компонент, Закон о борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма 2001 года. В ответ на события 11 сентября президент Джордж У. Буш также издал Исполнительный указ (E.O.) 13224, которым была учреждена новая программа контртеррористических санкций, нацеленная на особо обозначенных глобальных террористов (SDGTs). В 2019 году президент Дональд Трамп издал E.O. 13886, вносящий поправки в E.O. 13224, расширяющие сферу деятельности, подпадающей под санкции, и санкционирующие вторичные санкции против иностранных финансовых учреждений, которые сознательно провели или содействовали значительной финансовой транзакции. Адреса, связанные с цифровой валютой, в том числе один, связанный с биржей, связанной с ХАМАСом, были санкционированы в рамках программы SDGT.

Правила ПОД / ФТ для виртуальных активов

Требования ПОД / ФТ для компаний, оказывающих денежные услуги (MSB) в соответствии с BSA (доработаны в рамках нормотворчества FinCEN 2011 года), как правило, применяются к VASP, которые действуют как переводчики денег (разновидность MSB). В 2013 и 2019 годах FinCEN выпустила руководство, разъясняющее, что такие VASP обязаны (1) зарегистрироваться в FinCEN в качестве MSB; (2) поддерживать программу AML; и (3) соблюдать требования к ведению учета, мониторингу и отчетности о транзакциях в соответствии с требованиями для MSB. Такие требования к отчетности включают подачу отчетов о подозрительной деятельности и валютных транзакциях. Применимые требования к ПОД / ФТ также включают проверку личности клиента и проведение соответствующей проверки клиента.

FinCEN разъяснила, что эти требования распространяются на внутренних и зарубежных переводчиков денежных средств CVC, которые ведут бизнес «в значительной степени на территории Соединенных Штатов», даже если их штаб-квартиры расположены за пределами Соединенных Штатов и у них нет физического присутствия в США. FinCEN рассматривает централизованные и децентрализованные биржи как средства передачи денег, подпадающие под требования ПОД / ФТ. Напротив, пользователи CVC, включая тех, кто использует криптовалюту для покупки товаров и услуг, не считаются переводчиками денег и освобождены от требований BSA.

Перспективы Конгресса

Обеспокоенность по поводу возможности того, что ХАМАС извлек выгоду из пожертвований в криптовалюте, побудила некоторых членов Конгресса написать несколько писем в администрацию Дж.Байдена. В одном из таких писем, насчитывающем более 100 подписей, содержится призыв к администрации «быстро и категорично действовать для существенного пресечения незаконной криптовалютной деятельности и защиты нашей национальной безопасности и безопасности наших союзников». На нескольких слушаниях в комитете Конгресса, прошедших с 7 октября, некоторые члены поднимали вопросы относительно роли сбора средств для террористов с помощью криптовалют. Внимание Конгресса к рискам финансирования терроризма, связанным с криптовалютами, сохраняется на фоне более широких дебатов, касающихся управления виртуальными активами и того, требует ли сектор дополнительного законодательства, регулирования и надзора. Заинтересованные стороны стремились сбалансировать возможности, которые сектор виртуальных активов может предоставить для инноваций финансового сектора и расширения доступа к финансовым услугам, с уязвимостью виртуальных активов к неправомерному использованию. Некоторые наблюдатели также отмечают, что определенные аспекты экосистемы виртуальных активов (например, децентрализованные участники, составляющие сеть, такие как узлы и майнеры) не регулируются последовательно, особенно на международном уровне. Другие предостерегают от предложений по регулированию, которые могут быть чрезмерно широкими и плохо приспособленными для учета характеристик индустрии виртуальных активов и сдерживания инноваций.

Сторонники усиления регулирования криптовалют указывают на предполагаемые пробелы в соблюдении требований ПОД / ФТ среди VASP, включая известные криптовалютные биржи (например, Binance и Bizlato) и микшеры (например, Blender.io и Tornado Cash). На практике властям США приходится добиваться соблюдения требований BSA в отношении компаний со штаб-квартирами за рубежом, даже если биржи ведут бизнес с гражданами США. В NPRM FinCEN от октября 2023 года по микшерам CVC отмечается, что ни один из таких микшеров не зарегистрирован в Соединенных Штатах в качестве MSB, что подчеркивает обеспокоенность по поводу очевидного отсутствия соответствия ПОД / ФТ среди таких VASP. Другие наблюдатели могут усомниться в том, что изменения в регулировании криптовалютной индустрии существенно повлияют на финансирование терроризма. На слушаниях в Конгрессе, проходивших с 7 октября, свидетели показали, что привлекательность криптовалют для финансирования террористических групп, в частности, включая ХАМАС, может быть ограничена из-за их подверженности обнаружению властями (блокчейн-реестры, фиксирующие криптовалютные транзакции, общедоступны) и доступности других источников финансирования и методов отмывания.

Законодательство 118-го Конгресса содержит положения, касающиеся определенных аспектов сектора виртуальных активов. Например, две версии Закона о национальной обороне на 2024 финансовый год (NDAA; H.R. 2670 и S. 2226) потребуют от органов банковского надзора и федеральных регулирующих органов установить стандарты проверки ПОД / ФТ для финансовых учреждений, связанных с криптоактивами. Законопроекты NDAA также потребуют от Казначейства отчитываться перед Конгрессом об услугах, повышающих анонимность, таких как микшеры, и рекомендовать варианты политики для предотвращения их использования незаконными субъектами. Другие законопроекты направлены на решение проблемы незаконного финансирования, связанного конкретно с ХАМАС (например, H.R. 340, H.R. 6322 и S. 1647).