Европейский cоюз и режим экономических санкций в отношении Ирана

26 июля 2010 г. Европейский совет ввел новые санкции в отношении ИРИ. Как и предполагалось ранее, принятый документ не только подтверждал исполнение предусмотренных резолюцией СБ ООН №1929 мер, но и значительно расширял их список. Международное экспертное сообщество поспешило отметить, что по своей жесткости решение ЕС не уступает подписанному американским президентом Б.Обамой 1 июля 2010 г. закону о введении новых односторонних санкций в отношении Ирана и в случае его добросовестного применения на практике способно серьезным образом затруднить развитие иранской экономики. Предусмотренные Европейским советом действия способны нанести значительный ущерб ее энергетическому, финансовому и транспортному секторам, а также внешней торговле ИРИ.

Ранее Евросоюз единодушно принимал санкции, выходящие за рамки требований резолюций ООН в отношении Ирана, фактически[1] лишь однажды – 23 июня 2008 г. Тогда они, впрочем, имели сильно ограниченную сферу применения. Под их действие попали, в частности, вице-президент ИРИ, глава Организации по атомной энергии ИРИ Г.Агазаде, министр обороны М.Мохаммад-Наджар, шеф КСИР А.Джафари, зам. секретаря ВСНБ А.Хосейниташ, была приостановлена деятельность лондонского филиала одного из крупнейших банков ИРИ – банка «Мелли», а также 15 частных иранских компаний. В остальном же Европейский совет до июля 2010 г. обычно констатировал (иногда со значительным опозданием) свою верность резолюциям №1737, 1747 и 1803 СБ ООН.[2]

Теперь же предполагается, что принятый в июле 2010 г. документ может оказать на Тегеран более ощутимое влияние, чем последняя резолюция СБ ООН и действия США. В соответствии с 29 статьей Договора о Европейском союзе все его члены обязаны проводить свою национальную внешнюю политику в рамках выработанных Советом решений.[3] Таким образом, введение ЕС новых антииранских санкций, является наиболее масштабным примером применения коллективных мер против ИРИ за пределами ООН. Все это само по себе несет для Тегерана важное политическое послание, сигнализируя руководству ИРИ о том, что его несговорчивость и неоправданная бравада не только смогли объединить европейцев в вопросе применения санкций, но и максимально сблизили позицию Брюсселя в вопросе их применения с американской. Если на момент обострения ситуации вокруг иранской ядерной программы (ИЯП) к 2002 – 2004 гг. отношения Евросоюза с ИРИ аналитиками характеризовались как «критически настроенный диалог»,[4] то теперь, по подсчетам некоторых экспертных организаций, только по числу попавших под действие санкций иранских юридических и физических лиц (181 и 69 соответственно) ЕС значительно обошел США (113 и 23) и Совбез ООН (76 и 41).[5]

1. От экономического сотрудничества к первым санкциям

Позиция ЕС в вопросе применения санкций в отношении ИРИ прошла достаточно долгий эволюционный путь. Изначально определяющим в этом вопросе был настрой Евросоюза на конструктивное общение с Ираном, которое с середины 1990-х гг. строилось на принципе двойного (или «критического») подхода: то есть Брюссель продолжал критиковать Тегеран за имеющее место (по европейским понятиям) ущемление демократических прав и свобод, налаживая при этом диалог по вопросам борьбы с наркотрафиком, обеспечению региональной безопасности, решению вопроса беженцев, а также подавая сигналы о своей готовности активно развивать торгово-экономическое сотрудничество с особым упором на совместные проекты в энергетическом секторе.

Началом широкомасштабного и полноценного диалога между ИРИ и ЕС можно считать 1995 г., когда прагматичная позиция бывшего иранского президента А.Хашеми-Рафсанджани допустила возможность начала диалога с Евросоюзом, делая основной акцент на необходимость налаживания торгово-экономического взаимодействия. В 1997 г. после избрания президента М.Хатами, взявшего курс на либерализацию как во внешней, так и во внутренней политике, диалог по линии Иран – ЕС оказался еще больше расширен, включив себя новые сферы сотрудничества.[6] С 1998 г. в ходе контактов еэсовцев с иранским руководством была достигнута договоренность о рассмотрении возможности взаимодействия в наиболее важных и перспективных отраслях экономики – прежде всего, энергетике. На регулярной основе в формате проводимых дважды в год встреч иранских представителей с «тройкой» ЕС (Великобритания, Франция, Германия) производилась сверка позиций по ключевым вопросам. В отдельных областях были сформированы совместные рабочие группы: в 1999 г. создана рабочая группа по энергетике, в 2000 г. — рабочая группа по торговле и инвестициям. Проводились встречи экспертов по проблеме наркотиков и по делам беженцев. В 1999 г. Иран стал наблюдателем в программе ИНОГЕЙТ с обещанием в перспективе вступить в эту программу в качестве полноправного члена. Статус наблюдателя ИРИ получила и в программе ТРАСЕКА.

В докладе КЕС о состоянии ирано-европейских отношений в 2001 г. в главе посвященной интересам Евросоюза в этой стране отмечалось следующее: «у ЕС существуют политические и экономические причины развивать более тесные отношения с Ираном. … Иран является важным источником нефти и газа, занимает стратегическую позицию и обладает собственными устойчивыми интересами в сопредельных регионах (например, в Центральной Азии). В будущем он может стать значимым региональным экономическим партнером, с ощутимыми возможностями для развития торговли и осуществления инвестиций».[7] Такой настрой полностью исключал применение каких-либо мер без крайней необходимости. Более того, он шел вразрез с политикой проводимой США. Так, когда американцы в 1997 г. попытались применить собственные санкции в отношении французской «Тоталь» за ее участие в совместном с российским «Газпромом» и малазийской «Петронас» проекте по развитию 2 и 3 блоков месторождения Южный Парс, Евросоюз обратился с жалобой в ВТО. В итоге, после переговоров Вашингтон в обмен на укрепление сотрудничества с Брюсселем по нераспространенческим вопросам и контртерроризму согласился снять свои требования и впредь не применять санкции в подобных вопросах к компаниям из ЕС.

Как отмечают аналитики, благодаря этому американо-европейскому скандалу с 1999 г. по 2010 г. в иранском энергетическом секторе практически «безнаказанно» со стороны американцев действовали все та же «Тоталь» (договор о развитии нефтяных месторождений Доруд и Балаль), итальянская ЭНИ (решение об участии в разработке нефтяных месторождений Доруд, Балаль, Дарховейн, 4 и 5 блоков газового месторождения Южный Парс), норвежские «Норск Гидро» и «Статоил Гидро», а также небезызвестная «Роял Датч Шелл».[8] В большинстве случаев, европейские компании, покидавшие иранский рынок, говорили лишь о боязни угрозы применения закона Д’Амато со стороны США, но не более того. При более же тщательном рассмотрении подобных дел оказывалось, что решение о выходе принималось под давлением собственного правительства, с которым, в свою очередь, договорились американцы.

Однако достигать с США единодушия по вопросам экономического давления на ИРИ европейцы начнут только после 2004 – 2005 гг. Пока же в конце 1990-х гг. они всячески стимулировали Тегеран к сотрудничеству. Так, правозащитная проблематика по-прежнему декларировалась, но ситуация вокруг конкретных случаев, как правило, не нагнеталась (особенно, если Тегеран делал некоторые шаги в сторону укрепления демократических свобод).[9] Испортить налаживающийся диалог не смогли ни жесткое подавление студенческих волнений в ИРИ 1999 г., ни предполагаемая причастность чиновников из ИРИ к убийству иранского диссидента в Германии. Вместо этого в 1990-е гг. европейцы (к которым присоединились и японцы) провели реструктуризацию долгов Тегерана более чем на 16 млрд долл. США. Причем происходило это в двустороннем порядке, что противоречит требованиям Парижского клуба.[10]Особое негодование американцев вызвал факт продажи Ираном в 2002 г. европейским финансовым институтам гособлигаций на сумму 500 млн долл. США.[11] Не последнюю роль ЕС сыграл и в вопросе предоставления ИРИ кредитов Мирового банка в 1993, 2000, 2003 – 2005 гг., опять же идя против воли Соединенных Штатов.[12]

Действия ЕС в период президентства М.Хатами несомненно находили позитивный отклик и у самих иранцев. В условиях постоянного ужесточения санкций США в отношении Ирана (вплоть до причисления этой страны к пресловутой «оси зла»), а также обвинений в адрес Тегерана в спонсорстве международному терроризму и разработке национальной ракетной и ядерной программ, иранская внешнеполитическая элита со всей очевидностью стремилась заручиться поддержкой европейцев на международной арене. Развитию диалога с ЕС в 1997-2002 гг. способствовало и ухудшение внутриэкономического положения Ирана, замедление рыночных социально-экономических реформ, преследующих цель полноценного вхождения ИРИ в мировую экономическую систему. В такой ситуации жизненно важным для иранской экономики стало желание европейских стран по наращиванию инвестиций в различные сферы иранского хозяйства (в первую очередь, энергетику). На этом фоне в 2000 – 2003 гг. Тегеран начал подавать Брюсселю еще более настойчивые сигналы о своем стремлении к укреплению связей в рамках подготовки заключения Соглашения о торговле и сотрудничестве с ЕС.[13]

К 2003 г. ЕС фактически поставил под угрозу созданный Вашингтоном режим экономических санкций в отношении Ирана, который и без того имел противников в самих Соединенных Штатах. Взамен за свою роль «противовеса» американцам европейцы справедливо рассчитывали на сотрудничество Тегерана в значимых для них экономических и политических вопросах. Ситуация для европейского бизнеса складывалась весьма благоприятно: он укреплял свои позиции в стране, на чьих рынках для него не было достойных конкурентов. Иран был закрыт для американских корпораций, а сотрудничавшие с ним компании из других стран не могли быть на тот момент серьезными конкурентами ни с финансовой, ни с технологической точки зрения. В этих условиях произошедшее обострение ситуации вокруг ИЯП было Брюсселю не на руку.

Изменения в ситуацию были внесены осенью 2002 года, когда США обвинили иранцев в работах над ядерным оружием под видом создания инфраструктуры полного ядерного топливного цикла для обеспечения топливом будущих АЭС. Вопрос о соблюдении Ираном соглашения о гарантиях был вынесен на рассмотрение МАГАТЭ. В ходе расширенных и интенсивных инспекций, проведенных на иранских ядерных объектах в последующие годы, выяснилось, что Иран в течение последних 18 лет допустил ряд серьёзных нарушений соглашения с МАГАТЭ о контроле над ядерной деятельностью. Тем не менее, никаких признаков наличия военных ядерных разработок инспекторы не обнаружили.

Полученные инспекциями данные, вызвавшие серьёзную озабоченность Агентства, нашли отражение в нескольких докладах Генерального директора МАГАТЭ М.Эль-Барадея по иранской ядерной программе (в июне, сентябре и ноябре 2003 года), которые стали основой для решений Совета Управляющих МАГАТЭ (СУ) (заявление Председателя Совета от 19 июня 2003 г, резолюции от 12 сентября и 26 ноября 2003 года). 24 февраля 2004 года был опубликован очередной доклад М.Эль-Барадея. В нем были зафиксированы все факты обнаружения незаявленного оборудования и материала. Последовавшие за этим сообщением новые доклады главы МАГАТЭ от 1 июня и 1 сентября 2004 г. указывали на то, что вокруг ИЯП складывается серьезная и весьма опасная для ДНЯО ситуация: решение Ирана продолжать производство гексафторида урана было названо действием, не отвечающим концепции замораживания, выработанной МАГАТЭ, а также отмечалось, что, несмотря на демонстрируемую представителями ИРИ готовность к сотрудничеству по-прежнему остаются не проясненными два главных вопроса – о происхождении загрязнения компонентов иранских центрифуг высокообогащённным ураном и о масштабах импорта, производства и использования центрифуг типа П-2. В дополнение ко всему, 31 октября 2004 г. иранский парламент абсолютным большинством голосов (247 из 290) принял закон, который предписывал правительству продолжать работы по созданию в стране ЯТЦ, включая обогащение урана.

Понимая, что возникшая проблема может создать проблемы для развития торгово-экономических отношений и стремясь защитить свои интересы, ЕС через «тройку» и при участии высокого представителя по общим вопросам международной политики и безопасности X. Соланы стремиться рядом шагов удержать Иран от конфронтации с международным сообществом для нейтрализации попыток США драматизировать ситуацию в Иране с целью передачи его «ядерное досье» на рассмотрение СБ ООН. 15 ноября 2004 г. представители ИРИ и ЕС заключили в Париже соглашение, которое легло в основу их дальнейших переговоров по достижению более широкой договоренности, учитывающей политические и экономические интересы Ирана и устраняющей любые сомнения в отношении мирной направленности его ядерной программы. Действуя по системе «кнута и пряника», европейцы в обмен на немедленную приостановку Ираном всей ядерной деятельности оговорили перед Тегераном его право на развитие мирной атомной энергетики в соответствии с ДНЯО, а также возможности широкомасштабного сотрудничества в ряде областей. 13 декабря 2004 года в Брюсселе, в соответствии с Парижским соглашением, состоялась первая встреча специального руководящего комитета по началу переговоров «тройки» с Ираном. Итогом её работы стало создание трёх рабочих групп — по торгово-экономическим вопросам, по ядерной проблематике и политическим вопросам.

Последовавшие в 2005 г. переговоры с ЕС и «тройкой» привели к тому, что Брюссель в обмен на изменение позиции ИРИ в вопросе ИЯП пошел на ряд «авансовых» уступок. Еэсовцы смогли добиться от США согласия на запуск переговорного процесса по вступлению Ирана в ВТО и начало поставок запчастей для самолетов иранской гражданской авиации. Они также обязались оказать поддержку российско-иранскому сотрудничеству в области сооружения энергетических реакторов, поставок ядерного топлива и обращения с ним. Кроме этого, в 2005 году Еврокомиссия выделила 1,2 млн евро для осуществления программ по снижению наркозависимости среди населения Ирана. Еще 1,2 млн было выделено на нужды мероприятий по контролю за наркотрафиком из Афганистана и 750 тыс. евро для поддержки соответствующих программ местного представительства УВКБ ООН в разрешении проблемы афганских беженцев. Был решен и вопрос об определении ОМИН как террористической группировки.

При этом обращает на себя внимание, что европейцы не только спешили вернуть ситуацию в прежнее состояние хрупкого равновесия для обеспечения своих интересов, но и выиграть для себя ряд новых преференций. Как отмечали некоторые эксперты, хотя предложения «евротройки» в торгово-экономической сфере и требовали большей конкретики, они все равно преследовали цель максимального проникновения и закрепления в нефтегазовом секторе Ирана, где пока отсутствовали их американские конкуренты. Даже развитие ситуации вокруг ИЯП не смогло заставить европейцев отказаться от видения Ирана в качестве одного из ведущих поставщиков природного газа на европейский рынок.

Кроме того, в первой половине 2005 г. надежда на возможные подвижки в вопросе решения проблемы ИЯП еще сохранялась: с 14 по 17 февраля 2005 г. мининдел ИРИ К.Харрази посетил с рабочим визитом три европейские страны: Венгрию, Люксембург и Германию. В центре внимания находились вопросы, связанные с ирано-европейским ядерным диалогом. В ходе встреч иранец неоднократно подчеркивал, что ситуация вокруг ИЯП при участии ЕС будет решена в положительном ключе. 25 мая 2005 г. в Женеве прошла встреча Ирана с «евротройкой», по итогам которой Тегеран принял решение подождать с возобновлением работ по конверсии (ранее иранцы заявляли о намерении выйти из моратория на такие работы) и оставаться в Парижском соглашении примерно до конца июля 2005 г. Европейцы же пообещали представить иранцам в конце июля — начале августа 2005 г. свои развёрнутые предложения.

Поворотным моментом в этой ситуации стала победа на президентских выборах в Иране М.Ахмадинежада, обусловившая значительные перемены во внешнеполитическом курсе Тегерана. 1 августа 2005 г. Иран, не дожидаясь получения пакетных предложений «тройки», объявил о возобновлении работы предприятия по конверсии урана в Исфагане, мотивируя это своим недовольством переговорной позицией «евротройки», в том числе тем, что она отвергает его право на создание собственного ядерного топливного цикла, включая обогатительное производство. Представленный европейцами 5 августа 2005 г. документ действительно не был богат конкретикой и содержал ряд жёстких требований. Тегеран расценил это как «оскорбление» и ущемление его суверенитета и законного права на мирное использование атомной энергии, которым он обладает в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия.

24 сентября 2005 г. СУ МАГАТЭ принял новую резолюцию по Ирану. В ней было зафиксировано, что иранские упущения по выполнению Соглашения о гарантиях представляют собой нарушение по статье XII.C Устава МАГАТЭ, т.е. «несоблюдение обязательств по ДНЯО». Данные нарушения «порождают вопросы, находящиеся в компетенции СБ ООН». Иран, однако, после этой резолюции не изменил своей жёсткой позиции и продолжал нагнетать обстановку. 21 декабря 2005 г. в Вене прошла встреча представителей «тройки» и ИРИ. С иранской стороны было заявлено, что Тегеран планирует возобновить обогащение урана на своей территории, для чего у него выработан определенный график, и то, что иранцы готовы лишь к тому, чтобы допустить иностранных инспекторов на собственное предприятие по обогащению. При этом никаких дополнительных добровольных мер транспарентности Иран принимать не планирует. Представители ИРИ отвергли и аргументы относительно того, что им ещё необходимо работать по восстановлению доверия к своей ядерной программе.

3 января 2006 г. иранцы направили официальную ноту в Секретариат МАГАТЭ с уведомлением о намерении возобновить с 9 января 2006 г. те НИОКР в области мирного использования атомной энергии, которые были Ираном ранее заморожены. «евротройка» отреагировала резко, сообщив Тегерану, что продолжение переговоров, запланированное на 18 января 2006 г., ставится под вопрос. 10 января 2006 г. иранцы в присутствии инспекторов МАГАТЭ начали демонтаж пломб с центрифуг. В этот момент, с точки зрения экспертов, европейцам стало окончательно понятно, что развитие ситуации пошло по иному сценарию, отличному от того, который разыгрывался ранее при президенте М.Хатами. Сейчас трудно предполагать, как могли развиваться события, если бы на президентских выборах 2005 г. к власти в Иране пришел бы не М. Ахмадинежад, а А.А.Хашеми-Рафсанджани. Однако, вполне возможно, что переговоры с «евроторойкой» продолжились в более конструктивном ключе с сохранением приостановки работ по обогатительной деятельности: им были бы приняты предложения «евротройки». А.А.Хашеми-Рафсанджани и М.Хатами безусловно связывали дальнейшее развитие ИРИ с проведением комплексных экономических реформ, носивших рыночный характер, постепенной интеграцией страны в систему мировых экономических отношений, тем более, что 26 мая 2005 г., на заседании Генерального совета Всемирной Торговой Организации было принято решение о принятии Ирана в ВТО в качестве наблюдателя.[14] В этой ситуации иранские прагматики и реформаторы могли продолжить торг.

Однако победа М.Ахмадинежада обострила ситуацию. Его агрессивные выпады в отношении Израиля и США ухудшили внешнеполитическое положение ИРИ. Запад, в свою очередь, уже не мог использовать в полную силу экономический рычаг давления на Тегеран, т. к. на первых порах программа нового президента строилась на отрицании ряда шагов своих предшественников и популистских лозунгах, не всегда учитывающих экономический интерес страны (включая развитие торгового сотрудничества с Евросоюзом). В результате, М.Ахмадинежад проявил меньшую заинтересованность в неконфронтационном диалоге с ЕС, чем его предшественник. Действия нового правительства ИРИ давали определенную свободу действий и США, чье не всегда взвешенное с точки зрения подходов вмешательство могло нанести серьезные ущерб экономическим интересам европейцев. В этой ситуации Евросоюз был вынужден менять тактику.

12 января 2006 г. в Берлине прошла встреча министров иностранных дел «евротройки», по итогам которой было принято совместное заявление. В нём указывалось, что из-за неконструктивных действий Тегерана дальнейшие переговоры с «тройкой» невозможны и именно по этой причине европейцы приняли решение созывать внеочередную сессию СУ, введя на ней дело к передаче вопроса в СБ ООН. 16 января 2006 г. в Лондоне прошли консультации представителей «евротройки», России, США и Китая относительно дальнейших шагов по Ирану. Европейцы выступили за официальную передачу вопроса в СБ и публичное там обсуждение, однако, судя по всему, долгосрочной стратегии действий на тот момент у них не было. Проговаривались только два шага – заявление председателя, а затем, в случае отсутствия надлежащего сотрудничества со стороны Ирана – резолюция, делающая требования МАГАТЭ обязательными. Впрочем, осторожно европейцы заговорили и о санкциях. Способствовал этому и общий ход событий: в феврале 2006 г. Иран отказался от исполнения Дополнительного протокола к Соглашению о гарантиях с МАГАТЭ.

Уже в феврале-марте 2006 г. Лондон в контактах с российской стороной аккуратно пробрасывали мысль о том, что теоретически применение санкционных мер по отношению к Ирану возможно. При этом делалась оговорка, что этот вопрос еще пока весьма условен и является делом не скорым. Между тем, эксперты не исключают, что разработка возможных санкций велась уже тогда, причем главной целью этого процесса была защита экономических интересов ЕС в Иране. Введение в отношении Ирана санкций, по мере ухудшения ситуации вокруг ИЯП, все больше становилось неизбежным и могло, в случае, если этот процесс возглавили бы американцы, нанести серьезный удар по планам европейцев. Единственно правильным решением для «евротройки» было взять инициативу в свои руки. Что, собственно, и произошло.

2. Европейский Совет и санкционные резолюции СБ ООН №1737, 1747 и 1803

В июне 2006 г. Иран не представил ответа по существу на предложенный «шестеркой» (Россия, США, Китай, Великобритания, Франция, Германия) «пакет позитивных стимулов» и отказался принять основное условие для начала переговоров по его содержанию – заморозить работы по ядерному обогащению. 31 июля 2006 г. СБ ООН принял резолюцию №1696 по иранской ядерной программе на основе проекта, внесённого «евротройкой» и согласованного в шестистороннем формате (Великобритания, Германия, Китай, Россия, США, Франция). Как орган, ответственный за поддержание международного мира и безопасности, СБ ООН решил принять меры по статье 40 Устава ООН (принятие мер в целях предотвращения ухудшения ситуации). В этой связи в резолюции содержится призыв к Ирану до 31 августа 2006 г. приостановить всю деятельность, связанную с обогащением и химпереработкой урана, включая НИОКР.

В ответ Тегераном в августе 2006 г. было введено в строй предприятие по выработке «тяжелой воды» в Араке, где продолжалось строительство исследовательского тяжеловодного реактора. В этой связи 23 декабря 2006 г. СБ ООН принял в отношении него первую (№ 1737), а 24 марта 2007 г. – вторую санкционную резолюцию (№ 1747). По своей сути, оба документа можно считать «европейскими». В случае резолюции №1696 «евротройка» выступила ее инициатором (что соответствовало изначальным планам послать Тегерану сигнал перед применением жестких мер), а в последующих №1737 и 1747 максимально соблюла свои интересы: резолюции №1737 и 1747 не касались чувствительных для европейцев экономических вопросов и были намного мягче того, что хотели бы видеть в Вашингтоне. Фактически они отражали именно те меры, на которые могли пойти европейцы на уровне законодательства ЕС и стали основой для их санкционного режима в отношении ИРИ.

До июля 2010 г. правовой базой для применения мер в отношении ИРИ было постановление Европейского Совета №2007/140/CFSP от 27 февраля 2007 г. по Общей внешней политике и политике безопасности,[15] а также дополнения к нему, оговоренные в постановлениях №2007/246/CFSP от 23 апреля 2007 г.,[16]№2008/479/CFSP от 23 июня 2008 г.,[17] №2008/652/CFSP от 7 августа 2008 г.,[18] №2008/842/CFSP от 10 ноября 2008 г.[19] и №2009/480/CFSP от 17 ноября 2009 г.[20] с соответствующими инструкциями по применению №№423/2007, 618/2007, 116/2008, 219/2008, 1110/2008, 680/2009, 1100/2009, 1228/2009 и 532/2010.[21]

Постановление №2007/140/CFSP от 27 февраля 2007 г. предусматривало:

  1. Запрет на поставку, продажу, передачу, транзит через территорию ЕС и транспортировку на морских и воздушных судах под флагом Евросоюза предметов, способных внести вклад в развитие программ ИРИ в сфере ракетостроения, средств доставки ядерного оружия, тяжеловодной и обогатительной деятельности, а также процессов регенерации ядерного топлива.
  2. Запрет на техническую помощь и инвестиции для развития указанных сфер, а также учебную подготовку иранских граждан для этих программ.
  3. Запрет на въезд или транзит через территорию ЕС иранских лиц, внесенных в списки причастных к реализации ядерной и ракетных программ Тегерана, а также поставкам необходимых для их выполнения товаров и комплектующих.
  4. Заморозку активов и прочих «экономических ресурсов» иранских физических и юридических лиц, внесенных в список причастных к реализации ядерной и ракетных программ Тегерана, а также поставкам необходимых для их выполнения товаров и комплектующих.

Решение Европейского Совета №2007/246/CFSP от 23 апреля 2007 г. в связи с принятием резолюции СБ ООН №1747 дополняла предшествующий законодательный акт:

  1. Запретом на поставки оружия, амуниции, военной техники, оборудования, комплектующих и запчастей для них.
  2. Указанием странам-членам не предоставлять иранскому правительству новые гранты, финансовую поддержку и льготные кредиты, в том числе через международные финансовые организации. Исключение составляли средства, необходимые для гуманитарных нужд и нужд развития.

Более жестким оказалось решение Европейского Совета №2008/652/CFSP от 7 августа 2008 г., которое, ориентируясь на резолюцию СБ ООН №1803:

  1. Расширяло круг деятельности, вовлеченность в участие и обеспечение которой вело к применению санкций. Теперь запрещалось оказывать поддержку не только иранским программам в сфере ракетостроения, средств доставки ядерного оружия, тяжеловодной и обогатительной деятельности, процессов регенерации ядерного топлива, но и любой другой деятельности, вызывающей обеспокоенность МАГАТЭ. Все это было связано с растущей обеспокоенностью США и «евротройки» возможной военной компонентой ИЯП.
  2. Указывало, что государства-члены должны проявлять сдержанность при принятии новых обязательств в отношении государственной финансовой поддержки торговли с Ираном, включая предоставление экспортных кредитов, гарантий или страхования своим гражданам или юридическим лицам, занимающимся такой торговлей, во избежание того, чтобы такая финансовая поддержка способствовала развитию иранской ядерной и ракетной программ.
  3. Предписывало государствам-членам проявлять осторожность по отношению к взаимодействию собственных финансовых институтов с иранскими банками (особое внимание обращалось на банк «Садерат»), их филиалами и дочерними структурами в ЕС и за его пределами, а также финансовыми институтами, организованными иранцами в третьих странах или принадлежащих им. В частности, европейские банки обязывались проверять свое взаимодействие с указанными структурами (в том числе, исходя из законов, принятых в отношении борьбы с отмыванием денег и терроризмом); требовать от иранцев предоставлять полную информацию по транзакциям (иначе отменять операцию); в течение пяти лет сохранять информацию по транзакции; немедленно информировать национальную структуру, занимающуюся финансовой разведкой (Financial Intelligence Unit).
  4. Обязывало филиалы и дочерние структуры банка «Садерат» уведомлять местные власти о движении средств в течение пяти рабочих дней с момента проведения операции.
  5. Давал право национальным властям, в соответствии с их законодательством и при наличии на то причин, проводить досмотр грузов перевозимых компаниями «Иран Эйр Карго» (Iran Air Cargo) и «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн» (Islamic Republic of Iran Shipping Line, IRISL), а так же обязывал затребовать у этих компаний предварительную расширенную информацию о грузах, ввозимых на территорию ЕС или вывозимых из Евросоюза.

Анализ введенных с 2007 по 2009 гг. санкций позволяет сделать несколько выводов. Прежде всего, все они были приняты на основе соответствующих резолюций СБ ООН. В этом смысле решения Совбеза использовались Брюсселем в качестве своеобразной «дорожной карты», т.е. все шаги ЕС отражали исключительно те решения, которые были приняты Организацией без вмешательства в какие-либо дополнительные сферы (в отличии от американцев). Инициатива имела место только в двух случаях: во-первых, при расширении ооновского «черного списка» иранских физических и юридических лиц, подпадающих под санкции (постановления Европейского Совета №2008/479/CFSP от 23 июня 2008 г. и №2009/480/CFSP от 17 ноября 2009 г.). Здесь, впрочем, еэсовцами делалась важная оговорка: список расширялся исключительно на основе тех принципов, которые были заданы ООН (участие в ядерной и ракетной программах Тегерана). Во-вторых, все рекомендательные положения резолюций СБ ООН (относительно поставок вооружений и финансовой сферы) в постановлениях ЕС приобрели статус императива. Это, в свою очередь, потребовало прописывания в соответствующих европейских документах механизмов реализации и контроля за исполнением принятых решений. Так, в случае с банком «Садерат» пункт №10 резолюции №1803 лишь предписывал проявлять необходимую бдительность, в то время как решение Европейского Совета №2008/652/CFSP от 7 августа 2008 г. накладывало на упомянутый финансовый институт обязанности по отчетности.

При этом говорить, что европейские санкции были намного жестче резолюций ООН, принимая к неукоснительному исполнению то, что Совбез лишь рекомендовал или к чему призывал, было бы не совсем корректно. Действительно, определенная жесткость присутствовала, но меры ЕС полностью дублировали и ооновские исключения, которые зачастую создавали серьезные бреши в санкционном режиме. В частности, европейская страна могла осуществлять поставки в Иран товаров спорного (фактически, двойного) назначения, если те шли на нужды не связанные с ИЯП (особенно, для сельского хозяйства, нужд питания и гуманитарных целей), знала конечного потребителя и имела от руководства ИРИ соответствующие гарантии. Лица из «черного списка» также могли осуществлять въезд на территорию ЕС для участия в мероприятиях под эгидой ООН, ЕС, ОБСЕ, работы в международных организациях, проведения межправительственных встреч, по гуманитарным (включая религиозные) нуждам, требованиям исполнения резолюции №1737 СБ ООН, а также при наличии соответствующих иммунитетов и привилегий, оговоренных международными законами.[22] Не подвергались полной заморозке и иранские активы: как и в резолюциях Совбеза их можно было использовать на нужды, связанные с хозяйственной деятельностью (оплата счетов, выплата зарплат и т.д.), а также в случае форс-мажора. На счета продолжали начисляться проценты и поступать выплаты по контрактам, заключенным до момента внесения их иранского участника в санкционные списки. Также с них оплачивались расходы по подобным договорам, если те были не связаны с развитие ядерной и ракетной программ ИРИ.

Формально, самыми чувствительными для экономики Ирана могли оказаться решения по не предоставлению этой стране европейских государственных субсидий, финансовой поддержки, льготных займов, ограничению господдержки развития торговли ИРИ с ЕС, а также увеличению контроля за банковскими транзакциями с ИРИ (под контроль Евросоюза попали даже банки, чья связь с Ираном была не столь очевидна)[23] и сферой перевозок. Однако и эти решения имели массу лазеек предоставлявших странам-членам ЕС их обходить. Прежде всего, в вопросе финансовой помощи имелось важное исключение – «если средства не идут на гуманитарные нужды и развитие», что фактически развязывало руки всем желающим. Традиционно текущие нужды иранской экономики финансируются Тегераном самостоятельно, в отличие от инфраструктурных проектов (в т.ч. в энергетике), требующих крупномасштабных финансовых вливаний и подпадающих под термин «развитие». В вопросе с поддержкой торговли и финансовыми институтами не было указания ни на сокращение объемов товарооборота с ИРИ, ни на прекращение банковского взаимодействия с иранскими финансовыми институтами как такового. Подобные шаги предпринимались только на национальном уровне отдельных государств (как имевший место с 2007 г. отказ немецких, а потом и английских банков принимать участие в осуществлении денежных переводов в и из Ирана, а также последовавший за ним решение соответствующих немецких институтов о не предоставлении аккредитивов и экспортного страхования иранским торговым компаниями) и по решению правительства страны-члена ЕС. Причем такие решения не всегда фиксировалось законодательно.

Официально не заявленные санкции, впрочем, условно существовали и на уровне ЕС. Прежде всего, был заморожен переговорный процесс по созданию договорной базы для развития торговли и сотрудничества с ЕС. Параллельно «актуализировался» вопрос по правам человека в Иране. В последовавших с 2007 г. представляемых как на уровне ЕС, так и отдельных ее членов докладах[24] по правам человека вновь стало говориться, что по многим параметрам ситуация в Иране лишь ухудшается: ИРИ-де занимает 2 место в мире после Китая по количеству приведенных в исполнение смертных приговоров, в стране жестко ограниченна свобода слова и самовыражения, в пенитенциарной системе применяются пытки, имеет место экономическая и социальная дискриминация религиозных и этнических меньшинств (в первую очередь последователей бехаизма). Между тем, с точки зрения ряда местных и зарубежных экспертов, правозащитный вопрос являлся всего лишь еще одним инструментом давления на Иран. Представители ЕС неоднократно намекали на потенциальные экономические «бонусы» за определенные позитивные шаги Тегерана в этой области. Не исключается также, что в случае положительных подвижек в вопросе ИЯП европейцы закроют глаза на некоторые нарушения в области прав человека.

Другим неофициальным шагом ЕС по оказанию давления на Иран стало удаление в январе 2009 г. ОМИН из европейского списка террористических организаций. Представитель МИД ИРИ Х.Кашкави тогда немедленно заявил о политической ангажированности такого шага. Подчеркивая якобы доказанную причастность Организации моджахедов иранского народа к преступной деятельности на территории самого Евросоюза, он обвинил европейцев в политике двойных стандартов по отношению к террористическим структурам (имелось ввиду неприемлемое для Тегерана присутствие в «черном списке» ЕС некоторых палестинских группировок), пообещав, что такой подход несомненно негативно скажется на отношениях между ИРИ и ЕС. В озвученном заявлении МИД Ирана, также говорилось, что исключение ОМИН идет вразрез с устоявшимися нормам международного права и имеющимися антитеррористическими соглашениями, включая резолюцию СБ ООН №1373. С точки зрения внешнеполитического ведомства ИРИ, принятое решение противоречило здравому смыслу и вело к активизации деятельности других преступных организаций. По этой причине, как указывалось в документе, Иран более не рассматривает Евросоюз, в качестве надежного и компетентного партнера в борьбе с терроризмом.

Европейские санкции 2007 – 2009 гг. оказали значительное влияние на состояние торгово-экономических связей ЕС и ИРИ. Однако их непосредственному воздействию подверглась только банковско-финансовая сфера, и лишь частично торговля и инвестиции. Во всех остальных случаях применяемые санкции носили исключительно целевой характер и применялись к конкретным лицам и структурам из списков соответствующих постановлений Европейского Совета. Кроме того, в вопросах торговли решения Евросоюза носили рекомендательный характер, обязательными они становились в зависимости решения каждого члена ЕС в отдельности.

Ухудшение ирано-европейских отношений в инвестиционных вопросах во многом было связано с тем аспектом европейских санкций, который можно отнести к «негласному давлению», т.е. члены ЕС лишь в редких случаях объявляли о своем решении запретить какие-либо ПЗИ в экономику ИРИ и не фиксировали это решение законодательно. Вместо этого, по мере ухудшения ситуации вокруг ИЯП они все чаще позволяли США в соответствии с законом Д’Амато оказывать давление на европейские компании и не всегда защищали их перед Вашингтоном, как это было ранее. Об угрозах со стороны американских официальных лиц не раз заявляли такие компании как «Тоталь», «OMV», «Шелл». По причине американского прессинга (угроз адресных санкций, штрафов, вывода средств американских пенсионных фондов) крупные европейские банки с 2007 – 2008 гг. отказались участвовать в финансировании крупных проектов на территории ИРИ и принимать иранские аккредитивы. Для использования последних потребовалась страховка или гарантия, которую уже в соответствии с указаниями Европейского Совета было получить непросто. В итоге, накануне введения санкций стоимость этой услуги составляла 0,5% от операции, а после достигла 8 – 12%, что сказалось на ценах на импортные товары внутри Ирана. Ряд европейских банков также отказался вести с иранскими представителями финансовые операции с использованием долларов.

В то же время сложный политический фон и применение санкций не затормозило развитие торгово-экономических отношений между ЕС и ИРИ, о чем свидетельствует ряд показателей и, в первую очередь, объем товарооборота. Он лишь незначительно сократился в 2007 г., что можно списать на негативные прогнозы европейских бизнесменов в отношении влияния ситуации вокруг ИЯП на их связи с ИРИ. Однако, когда эти ожидания не оправдались, объемы товарооборота возобновили свой рост. При этом экспорт товаров ЕС в ИРИ в 2006 – 2009 гг., хоть и сократился по сравнению с 2005 г., оставался практически стабильным (на уровне 10 – 11 млрд евро). Из чего можно сделать вывод, что накладываемые европейцами санкции лишь сдерживали потенциальный рост поставок в Иран, но не сокращали его.

Основные колебания в общих объемах товарооборота обеспечивались за счет импорта Евросоюза из ИРИ, который продолжал расти в 2006 и 2008 гг. с незначительным сокращением в 2007 г. Практически двухкратное падение объемов импорта в 2009 г. также не объясняется влиянием санкций. При анализе общего состояния иранской внешней торговли в 2009 г. видно, что ее объемы падали повсеместно. Главной причиной здесь выступил мировой финансовый кризис и падение цен на нефть, составлявшей по разным оценкам до 90% всего иранского экспорта ИРИ в ЕС.

Именно нефть стала тем инструментом, который иранская сторона пыталась использовать в 2007 – 2009 гг. для налаживания отношений с Евросоюзом. Так, в июле 2008 г. министр нефти ИРИ Г.Х.Ноузари выступил с заявлением на полях проходившего в Мадриде Международного нефтяного конгресса, в котором он особо подчеркнул отсутствие каких-либо препятствий для притока инвестиций западных компаний в топливно-энергетический сектор страны. При этом иранские аналитики постоянно муссировали тезис о том, что Иран способен стать еще и альтернативным России поставщиком газа в ЕС (имелось в виду присоединение Тегерана к проекту альтернативного трубопровода «Набукко»). О участии в проекте «Набукко» в Тегеране говорили достаточно активно, намереваясь таким образом привлечь к себе внимание европейцев. Кроме того, по словам тогдашнего замминистра нефти по вопросам планирования А.Торкана, у руководства страны имелся план по созданию т.н. «Персидского трубопровода», который пойдет от газового месторождения Асалуйе к границе с Турцией, где уже была создана инфраструктура, необходимая для дальнейшего транзита «голубого топлива» в Италию, Швейцарию и Австрию.

Несмотря на то, что к данному проекту у экспертов имелся ряд вопросов технического, финансового и политического характера, иранцы активно продвигали идею его создания, показывая странам ЕС, что именно их, а не азиатские государства могут быть «партнером номер один» в энергетической отрасли. При этом представители Австрии, Швейцарии и Италии выражали активную поддержку данной тенденции. И это были не единственные сигналы о возможности продолжения взаимовыгодного сотрудничества, которые получали в Иране со стороны Запада. Так, несмотря на все официальные заявления, представители французской компании «Тоталь» продолжали скрытно вести с иранцами технические переговоры относительно возможности разработки 11 фазы месторождения Южный Парс. Главным фактором, сдерживающим европейские компании, была нестабильность политической ситуации. Самые крупные из них, такие как англо-голландская «Роял Датч Шелл», испанская «Репсол» и французская «Тоталь» заявили о временном сокращении своей активности в ИРИ до конца 2009 г., когда по их мнению должна была стать ясна политика новой администрации США и руководства ИРИ после преошедших в обеих странах президентских выборов.

В целом, именно до конца 2009 г. в ЕС рассчитывали на реализацию в отношении ИРИ т.н. «ливийского варианта», когда почувствовав на себе силу американского, а затем и европейского санкционного давления, иранцы пойдут на переговоры и изменят свою позицию при обещании отменить наложенные на них меры. Свои надежды в Брюсселе связывали с новой администрацией Б.Обамы, сменившей негибкий в вопросе ИЯП кабинет Дж.Буша. Однако им не суждено было сбыться. Победа М.Ахмадинежада на президентских выборах в 2009 г. и продолжение им избранного курса на реализацию ядерных амбиций Тегерана любой ценой привели к введению новых и уже более масштабных санкций.

3. Санкции Европейского Совета 2010 г.

Существует несколько причин, приведших в конце 2009 – 2010 гг. к изменениям в подходах ЕС в вопросе применения санкций. Главная из них – разочарование членов Евросоюза в возможности урегулировать ситуацию без серьезного нажима на Тегеран. Ориентиром для европейцев здесь оставались Соединенные Штаты. После победы на президентских выборах в 2008 г. Б.Обамы, чьи намерения наладить отношения с Тегераном были подкреплены некоторыми практическими шагами (участие американской делегации в консультациях по линии «шестерка» — ИРИ, официальные поздравления иранцев с наступлением 1388 г. по солнечной хиджре и т.д.), в ЕС не исключали постепенного смягчения ситуации вокруг ИЯП и предвидели возможное ослабление режима экономических санкций. Позитивно в Евросоюзе были восприняты озвученные весной 2009 г. как представителями иранских реформаторов, так и представителями правящей политической группировки заявления относительно готовности руководства ИРИ сделать шаг на встречу Вашингтону, которые местные и зарубежные аналитики трактовали как продолжение развернувшейся осенью 2008 г. дискуссии о перспективах открытия американской дипмиссии в Тегеране или хотя бы появлении граждан США среди сотрудников секции интересов при посольстве Швейцарии. Некоторые европейские эксперты даже не исключали, что исходящие от сторон сигналы и есть начало успешной реализации «ливийского» сценария на практике, когда прочувствовавшее всю тяжесть примененных санкций руководство ИРИ решило пойти на встречу мировому сообществу.

Однако надежды первой половины 2009 г. очень скоро сменились разочарованием. Как американское, так и иранское руководство «уступали» право сделать первый шаг на встречу своему оппоненту друг другу. При этом они оба выдвигали заведомо не реализуемые условия для начала полноценного диалога. Так, в США ожидали от ИРИ скорейшего возобновления переговоров по ИЯП. В Тегеране же считали, что доказательством «серьезного подхода» Вашингтона к идее налаживания двусторонних отношений может стать прекращение американского присутствия в Ираке и Афганистане, а также отмена односторонних санкций. Кроме того М.Ахмадинежад в своих интервью периодически «напоминал» новой американской администрации, что США «уже долгое время находятся в конфронтации с иранским народом» и для начала ей нужно будет «принести официальные извинения».

Не оправдались надежды зарубежных экспертов и на возможную смену власти в ИРИ в ходе президентских выборов в июне 2009 г.: задействовав имеющийся административный ресурс команда М.Ахмадинежада смогла обеспечить необходимую ему победу в первом туре голосования. Последовавших за этим в иранской столице и ряде крупных городов волнения, которые явно развивались по сценарию «цветных» революций, целей своих также не достигли. Главный оппонент действующего президента – М.Мусави и его сторонники не заинтересованные в смене режима как такового не осмелились взять на себя роль лидеров вышедшей на улицы оппозиции, в результате чего волнения были относительно бескровно подавлены,[25] а иранское руководство обвинило США и ЕС (в первую очередь, Лондон) в целенаправленной дестабилизации ситуации в стране.

После этого никакого разговора о налаживании отношений с США быть уже не могло. В Тегеране практически никак не отреагировали на фактическое требование Вашингтона к сентябрю 2009 г. на практике продемонстрировать серьезное желание начать диалог. Появившиеся вслед за этим сведения о ведущемся близ Кума строительстве нового ядерного объекта и провал переговоров по обмену наработанного в ИРИ низко обогащенного урана на топливо для исследовательского ядерного реактора в Тегеране наглядно показали европейцам, что правительство М.Ахмадинежада не намерено отказываться от выбранного в отношении ИЯП курса. 11 декабря 2009 г. ЕС выдвинул ИРИ своеобразный ультиматум: в принятой в этот день декларации Европейского Совета по Ирану с сожалением отмечалось, что представители стран-членов Евросоюза не видят каких-либо качественных положительных изменений в ситуации вокруг ядерной программы Тегерана. Придерживаясь ранее выработанного правила двухтрекового подхода, они, подтверждая свою готовность начать конструктивные переговоры, призвали руководство ИРИ подчиниться требованиям ранее принятых резолюций СБ ООН, оставляя за собой право, в случае неисполнения этого условия, начать подготовку новых более жестких санкций в отношении Ирана.

Ответом на требования еэсовцев стал выход Ирана в начале 2010 г. на уровень обогащения урана в 20%, после чего любые заявления официальных лиц ИРИ о готовности Тегерана искать компромисс в вопросе обмена ядерным топливом, а также конструктивно решать проблему ИЯП воспринимались в ЕС скептически. Частый отказ от ранее принятых решений, невыполнение требований МАГАТЭ и политическая бравада президента ИРИ М.Ахмадинежада укрепили уверенность значительной части европейского политического истеблишмента в наличии у Ирана разработок в сфере ядерного оружия. К весне 2010 г. происходят явные изменения в высказываниях политических деятелей ЕС, включая, например Италию. После проведения ряда консультаций с представителями США и Израиля в январе – феврале 2010 г. они все чаще заявляли о неприемлемости складывающейся ситуации.

Также атмосферу вокруг ИЯП значительно накаляли и размышления некоторых экспертов о том, что руководство ИРИ лишь имитирует переговорный процесс с международным сообществом, отвлекая внимание от настоящих целей ядерной программы. На ее военную компоненту якобы указывает не только появившаяся информация о новых ядерных заводах на территории ИРИ, но и проведенные иранцами в мае 2010 г. военные учения в районе Ормузского пролива, в ходе которых, в том числе, были проведены и ракетные испытания.[26] В складывающейся ситуации ЕС не стал отступать от декларации 11 декабря 2009 г. и вслед за резолюцией СБ ООН №1929 подтвердил 17 июня 2010 г. намерение ввести собственные санкции, которые базировались бы на принципах принятого Совбезом документа, но превосходили бы его по масштабам, затрагивая сферу ирано-европейской торговли, финансовых отношений, транспортного сообщения, вопросы участия еэсовских компаний в развитии энергетического сектора ИРИ и экономические интересы КСИР. Соответствующее решение было одобрено Европейским Советом 26 июля 2010 г.[27] Оно оказалось намного более жестким, чем все предыдущее постановления и напрямую коснулось целого ряда секторов иранской экономики. Такую решимость европейцев некоторые аналитики объяснили не только разочарованием членов ЕС в эффективности применения ограниченных мер, но и в произошедшем за 2006 – 2009 г. сокращении доли европейцев на рынках ИРИ, где их постепенно вытесняли более активные китайцы. То есть, иными словами, новые санкции уже не могли оказаться настолько ущербными для интересов их бизнеса как это было в 2005 г.

Новый документ заменял собой принятое в 2007 г. и неоднократно дополненное постановление Совета №2007/140/CFSP. В первую очередь, в нем подтверждалась лояльность мерам, предусмотренным соответствующими резолюциями СБ, а также ранее принятым решениям ЕС (№2007/140/CFSP, №2007/246/CFSP, №2008/652/CFSP). В частности, неизменным оставался запрет на поставку, продажу, передачу, транзит через территорию ЕС и транспортировку на морских и воздушных судах под флагом Евросоюза предметов, способных внести вклад в развитие программ ИРИ в сфере ракетостроения, средств доставки ядерного оружия, тяжеловодной и обогатительной деятельности, а также процессов регенерации ядерного топлива. Сохранялись ограничения на техническую помощь и инвестиции для развития указанных сфер, а также учебную подготовку иранских граждан для этих программ. Не разрешался въезд или транзит через территорию ЕС иранских лиц, внесенных в списки и причастных к реализации ядерной и ракетных программ Тегерана, а также поставкам необходимых для их выполнения товаров и комплектующих. Вводился запрет на поставки в ИРИ оружия, амуниции, военной техники, оборудования, комплектующих и запчастей для них.

Подвергались немедленной заморозке активы и прочие «экономические ресурсы»  целого ряда иранских физических и юридических лиц, количество которых было существенно увеличено по сравнению с похожим ооновским и даже американским списком. Прежде всего, под действие санкций помимо организаций военной и ядерной промышленности ИРИ попали крупнейшие иранские финансовые институты, к деятельности которых ранее лишь предлагалось относиться с особой настороженностью: банки «Мелли», «Меллят», «Садерат», «Рефах», «Сина», «Каргошаи» и их заграничные филиалы, инвестиционные компании «Мехр», «Мобин» (Ettemad Amin Invest Co Mobin), Организация промышленного развития и реноваций (IDRO), «EDBI Exchange Company» и «EDBI Stok Company». Та же судьба постигла финансовые институты, зарегистрированные за пределами ИРИ, но либо принадлежащие иранцам, либо в той или иной степени аффилированные с ними. В частности в «черный» список были отнесены «Банк Арьан» (Афганистан), «Banco Internacional de Desarollo, C.A.» (Венесуэла), «First East Export Bank PLS» (Малайзия), «First Persian Equity Fund» (Каймановы острова), «Future bank BSC» (Бахрейн),[28] «Persian International Bank PLC» (Великобритания).

Вслед за финансовыми институтами под действие европейских санкций попали зарегистрированные в Иране или принадлежащие иранцам морские и авиационные грузоперевозчики и экспедиторские компании, а также ряд наиболее крупных фирм различных отраслей экономики (в первую очередь экспортеры). К самым важным из них можно отнести судоходные компании «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн» (Islamic Republic of Iran Shipping Line, IRISL), «Вальфаджр» («Valfajr 8th Shipping line Co SSK»), «Хафиз Дарья шиппинг ко» («HDS»), «Хазар» («Khazar Sea Shipping Lines»), «Бушер» («Busher Shipping Company Ltd») ирано-индийскую и ирано-египетскую судоходные компании, авиаперевозчика «Иран Эйр Карго» (Iran Air Cargo), эмиратскую экспедиторскую компанию «Оазис» («Oasis Freight Agency»), иранскую телекоммуникационную компанию «ICI», строительные холдинги «Горб» («Ghorb») и «Хатам-оль-анбия» (внесены в санкционный список еще 19 июня 2010 г.), «Сабелан», Организацию иранской авиационной промышленности (IAIO), фирму «Иран-шафран» («Iran-Saffron Co»).

Формально все компании были внесены в лист на основании принципов, оговоренных в резолюциях ООН, т.е. были заподозрены либо в причастности к развитию иранской ядерной и ракетной программ, либо во связях с КСИР (как, например, «Мехр», «Мобин», «Горб», «Хатам-оль-анбия» и «Сабелан»). Однако в «черный» список кроме военных и «ядерных» корпораций попадали лидеры банковской, транспортной, строительной, торговой и других сфер экономики ИРИ (включая высокотехнологичные производства). В условиях иранских реалий практически все наиболее крупные деловые структуры имеют связь с политическими кругами и так или иначе могут быть отнесены к источникам финансирования их программ (включая ядерную). С 2005 г. особенно усилилось присутствие в экономике сторонников действующего президента ИРИ и, в первую очередь, выходцев из КСИР. Фактически закрывая вышеназванным компаниям доступ к тем возможностям, которые дает сотрудничество с ЕС, и осложняя торговлю с ним (в том числе, за счет применения санкций к грузоперевозчикам), Брюссель однозначно дал понять руководству ИРИ, что за реализацию ИЯП в ее текущем виде иранскому руководству придется платить своими доходами и доходами государства.

Наиболее серьезный удар наносился по энергетическому сектору ИРИ: решение Европейского Совета накладывает запрет на продажу и перепродажу в Иран оборудования и технологий, необходимых для наращивания нефтеперерабатывающих мощностей, производства сжиженного природного газа, проведения геологоразведки, а также добычи нефти и газа. С 26 июля 2010 г. страны-члены ЕС не могли оказывать техническую и финансовую помощь в развитии энергетического сектора ИРИ, а также обучать соответствующие кадры. Решением Европейского Совета запрещается предоставлять кредиты и займы иранским компаниям, их филиалам и связанным с ними физическим и юридическим лицам, занятым в нефтегазовом секторе как в самой ИРИ, так и за ее пределами, производить покупку акций или полное поглощение подобных фирм, а также создавать с ними совместные предприятия.

Обращает на себя внимание весьма хитрый (и, до определенной степени, даже иезуитский) шаг европейцев: в отличие от американцев Евросоюз не ввел никаких ограничений связанных с поставками бензина в ИРИ, но запретил продавать Ирану оборудование и технологии нужные для строительства новых и модернизации старых НПЗ. Таким образом, еэсовцы уходили от решения вопроса, связанного с эмбарго на экспорт горючего, которое потребовало бы приложения значительных усилий и могло привести к открытому столкновению с ИРИ, а также формально оказывались несвязанными с фактической попыткой лишить Тегеран доступа к стратегически важному виду топлива. Последнее значительно бы обострило связи с Ираном, где европейцы по-прежнему имеют свои интересы, и вызвало негативную реакцию части мирового сообщества, а также европейских бизнескругов, получающих доход от торговли с ИРИ бензином. В складывающейся ситуации официально вся ответственность ложиться на США: именно они ввели экстерриториальные санкции, ограничив тем самым Тегерану доступ к энергоносителям, что, в конечном счете, ускорит рост цен на потребительские товары в стране и отрицательно скажется на благосостоянии простого иранского обывателя, в то время как одно из главных декларируемых европейскими политиками условий применения экономических санкций заключается в том, чтобы от их применения страдали лишь физические и юридические лица, связанные с ИЯП. По этой причине Европейский Совет «ограничился» вышеназванным запретом на торговлю оборудованием для иранских НПЗ и инвестиции в их строительство.

В действительности же Брюссель поддержал «бензиновые» меры США. Вводить непопулярные ограничения на торговлю топливом не требовалось – европейские компании и так уже прекратили или снизили поставки горючего в Иран под угрозой применения в их отношении американцами санкций. Важным было лишить руководство ИРИ возможности быстро нарастить собственные производственные мощности, чему и способствовало решение Европейского Совета от 26 июля 2010 г. Последнее также учитывало планы иранцев вынести часть производства горючего за пределы ИРИ в лояльные исламскому режиму страны (как, например, Сирия) и запрещало членам ЕС оказывать финансовую и технологическую поддержку любым проектам в энергетической сфере с участием иранцев как в самой стране, так и за ее пределами.

Также куда более глубокий, чем кажется на первый взгляд, смысл вложен и в запрет на участие европейцев в создании в Иране мощностей по производству сжиженного природного газа. Он действительно призван затормозить развитие энергетического сектора ИРИ, затруднив иранцам доступ к альтернативному нефти источнику дохода. В то же время указанное положение в решении Европейского Совета еще и служит защите экономических интересов ЕС в стране. При разработке своей долгосрочной стратегии по выходу на международный газовый рынок Иран в течение долгого времени делал ставку не столько на развитие трубопроводов, сколько на создание комплексов по сжижению газа. Это дало бы Тегерану значительную свободу при проведении ценовой политики и, самое главное, расширило бы круг потенциальных покупателей, открыв для него дальневосточные рынки Японии и КНР – главных конкурентов ЕС в борьбе за иранский газ. Сегодня очевидно, что решение вопроса об участии ИРИ в европейском проекте трубопровода «Набукко» откладывается на неопределенный срок (равно как и реализация прочих подобных проектов с привлечением Ирана). В этих условиях единственно возможным вариантом действий является закрытие или усложнение доступа к «голубому топливу» конкурентов – китайцев в надежде сохранить иранские ресурсы нетронутыми до момента улучшения ситуации, чему и служит запрет на участие компаний ЕС в создании мощностей по производству СПГ. Европейские руководители, скорее всего, основывают расчеты на следующем: выход на дальневосточные рынки сбыта через трубопроводы у ИРИ затруднен по причине высоких экономических и политических издержек. Подключение КНР к газопроводу Иран — Пакистан рассматривается еще только в теории. То, что центральноазиатские страны позволят воспользоваться своим трубопроводом для выхода на китайский рынок, создавая тем самым себе сильного конкурента в лице Ирана – маловероятно. Необходимая же технология по созданию СПГ находится в руках всего нескольких американских и трех европейских компаний (французской «Тоталь», немецкой «Линда» и британской «Шелл»). Запрещая своим компаниям участвовать в СПГ-проектах Брюссель замедляет выход Ирана на внешние рынки, до некоторой степени «консервируя» его газовые резервы до того момента, когда европейские фирмы снова смогут беспрепятственно работать в ИРИ.

В вопросе банковско-финансовых отношений странам-членам ЕС запрещено предоставлять иранскому правительству новые гранты, финансовую поддержку и льготные кредиты, в том числе через международные финансовые организации. Исключение составляли средства, необходимые для гуманитарных нужд и нужд развития. Так же рекомендовалось проявлять сдержанность при принятии новых обязательств в отношении государственной финансовой поддержки торговли с Ираном, включая предоставление экспортных кредитов, гарантий или страхования своим гражданам или юридическим лицам, во избежание того, чтобы такая финансовая поддержка способствовала развитию иранской ядерной и ракетной программ. Причем в отличие от предыдущих постановлений Европейского Совета в новом сделан акцент на то, что государству не следует давать и краткосрочные обязательства.

Как и прежде власти ЕС предписали государствам-членам проявлять осторожность по отношению к взаимодействию собственных финансовых институтов с иранскими банками, их филиалами и дочерними структурами, расположенными в Евросоюзе и за его пределами, а также финансовыми институтами, организованными иранцами в третьих странах или принадлежащих им. В частности, европейские банки обязывались проверять свое взаимодействие с указанными структурами (в том числе, исходя из законов, принятых в отношении борьбы с отмыванием денег и терроризмом); требовать от иранцев предоставлять полную информацию по транзакциям (иначе отменять операцию); в течение пяти лет сохранять информацию по транзакции; немедленно информировать национальную структуру, занимающуюся финансовой разведкой (Financial Intelligence Unit), в случае выявления нарушений.

Новыми по сравнению с предыдущими решениями Европейского Совета явились требования относительно проведения финансовых транзакций с Ираном. Разрешение не требуется на перевод суммы до 10 тыс. евро. Транзакция с объемом финансовых расчетов более 10 тыс. евро, но менее 40 тыс. евро проводится с уведомлением властей европейской страны. Если же количество денежных средств превышает 40 тыс. евро, то здесь требуется получение разрешения от компетентных органов, которые имеют право рассматривать вопрос в течение четырех недель.[29] Европейским финансовым институтам не разрешалось проводить целый ряд операций в интересах представителей ИРИ: в первую очередь, предоставлять услуги по страхование и перестрахованию иранскому правительству, физическим и юридическим лицам, а также покупать, продавать или оказывать брокерские услуги при торговле гособлигациями правительству, Центральному банку или другим финансовым институтам ИРИ.

В свою очередь все филиалы и дочерние структуры иранских банков на территории ЕС обязываются уведомлять местные власти о движении средств в течение пяти рабочих дней с момента проведения операции. Финансовым структурам ИРИ запрещено открывать новые филиалы и представительства в Евросоюзе, создавать совместные банки с европейскими финансовыми структурами и устанавливать новые корреспондентские отношения с ними. Важным явился запрет, наложенный уже на европейские банки по открытию своих представительств на территории ИРИ. Вместе с ограничением на создание совместных структур он полностью разрушил планы иранского руководства по снятию проблем, возникших в 2007 – 2008 гг., когда под влиянием США крупные европейские банки были вынуждены остановить свою работу с Ираном. Именно тогда в иранских политических кругах стала лоббироваться идея о создании совместных банков и разрешении иностранным финансовым институтам впервые после 1979 г. открывать свои представительства в ИРИ. Однако решение Европейского Совета от 26 июля 2010 г. исключает участие банков ЕС в этих схемах, равно как и окончательно закрепляет ситуацию, в которой финансовая система ЕС оказывается закрытой для иранцев. В последнем случае большинство иранских банков, имеющих свои филиалы или представительства в Европе попали в санкционный список, а осуществлять обеспечение торговых и иных операций через финансовые структуры ЕС стало еще более затруднительно, т.к. дозволенный объем средств (до 40 тыс. евро), который можно свободно или в уведомительном порядке проводить через их систему, ничтожно мал для реализации серьезных сделок. В довершение к этому в постановлении ЕС прописан пункт, который призывает всех граждан Евросоюза быть осторожными и по возможности не иметь деловых отношений с иранцами, особенно если те связаны с КСИР или «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн». Таким образом любое физическое и юридическое лицо в ЕС имело обоснование для отказа представителям ИРИ в сотрудничестве.

Дополнить новую систему европейских санкций призваны ограничения в транспортной сфере. Прежде всего, ЕС подтвердил право национальных властей, в соответствии с их законодательством и при наличии на то причин, проводить досмотр грузов перевозимых иранскими морскими и авиационными транспортными компаниями (речь, в отличии от предыдущих постановлений не идет только о «Иран Эйр Карго» (Iran Air Cargo) и «Исламик Репаблик оф Иран Шиппинг Лайн» (Islamic Republic of Iran Shipping Line, IRISL), а так же обязывал затребовать у этих компаний предварительную расширенную информацию о грузах, ввозимых на территорию ЕС или вывозимых из Евросоюза. При этом новый документ давал право не только на досмотр транспортных средств, но и на арест и изъятие запрещенных к перевозке товаров. Кроме того, страны-члены ЕС обязывались, если это позволяло их национальное и международное законодательство, закрыть свои аэропорты для грузовых рейсов иранских операторов (исключение составляли смешанные грузопассажирские перевозки). А право отказать иранскому самолету в аэропортовом обслуживании давало любое «обоснованное предположение», что он перевозит запрещенный груз.

В целом, как отмечают аналитики, европейские санкции носят весьма жесткий характер и направлены, в первую очередь, на оказание давления на Тегеран в экономической сфере. Формально принятые меры сохраняют связь с иранской ядерной промышленностью и военным производством: внесение любого предприятия или компании, не связанных напрямую с обогащением урана, развитием средств доставки и ракетостроением в санкционный, лист обосновывалось тем, что они могли стать источником их финансирования. Однако, как это уже оговаривалось ранее, при желании можно обосновать предположение о связи с ИЯП практически любой крупной иранской фирмы, т.к. все важные производства в ИРИ принадлежат либо государству, либо крупным политическим кланам и группировкам. За формулировками о причастности тех или иных представителей иранского бизнеса к КСИР или ядерной программе фактически кроется признание европейцев в том, что предыдущий подход, предусматривавший запугивание иранцев применением жестки мер и лишь выборочное санкционное давление в ожидании скорого решения Тегерана пойти на уступки, не оправдал себя. Руководство ИРИ не восприняло язык угроз, считая их эфемерными и резонно предполагая, что Брюссель не пойдет на обострение отношений с перспективным поставщиком энергоресурсов для своих нужд. В данной ситуации представители ЕС оказались вынуждены пойти на всеобъемлющие санкции, т.к. иного выбора показать Ирану свое неприятие его ядерной программы в ее нынешнем виде, у них нет. В этом ключе, принятые санкции для обеспечения их легитимности по-прежнему были тесно связаны с ядерной и ракетной программами Тегерана. ЕС даже ввел запрет на размещение у себя иранских инвестиций, если те предполагалось вкладывать в добычу урана или иное производство, связанное с производством и использованием ядерных материалов, разработкой ракетной техники и средств доставки. Однако главной целью пакета новых мер оказалось давление на иранскую экономику как таковую, которую предыдущие санкции затрагивали лишь частично.

 


[1]             Незначительные выходы за рамки санкционных мер СБ ООН в частности были еще 23 апреля 2007.

[2]             Official Journal of the European Union. L 61. 28.2.2007. P. 49; Official Journal of the European Union. L 106. 24.4.2007. P. 67; Official Journal of the European Union. L 213. 8.8.2008. P. 58.

[3]             Official Journal of the European Union. C 83. 30.3.2010. P. 33.

[4]             Katzman K. Iran Sanctions. Washington, 2010. P. 35.

[5]             http://www.iranwatch.org/ourpubs/bulletin/unscmatrix.html

[6]             С 1998 г. можно констатировать ещё большую трансформацию иранской внешнеполитической линии в отношении ЕС в сторону всеобъемлющего диалога, охватывающего международные проблемы глобального развития и борьбы с международным терроризмом, вопросы разоружения и нераспространения ОМП, региональные проблемы (Афганистан, Центральная Азия, Ирак, ближневосточное урегулирование), а также вопросы двустороннего сотрудничества, включая торгово-экономическую сферу.

[7]             EU Relations with the Islamic Republic of Iran. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels, 2001. P. 6 – 7.

[8]             Katzman K. Iran Sanctions. Washington, 2010. P. 21 – 24.

[9]             EU Relations with the Islamic Republic of Iran. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Brussels, 2001. P. 3 – 4.

[10]            Katzman K. Iran Sanctions. Washington, 2010. P. 35.

[11]            Ibid. P. 35.

[12]            Ibid. P. 35.

[13]            В декабре 2002 – феврале 2003 гг. прошли два раунда переговоров о подготовке Соглашения о торговле и сотрудничестве с Ираном. Европейцами было принято решение о начале переговоров об углублении торговых связей с Ираном, которые будут проходить в увязке с политическими вопросами (соблюдение прав человека, борьба с терроризмом и нераспространением ОМУ).

[14]            Кожанов Н.А. О проблеме присоединения Ирана к ВТО // Мировое и национальное хозяйство. №2 (13) М., 2010.

[15]            Official Journal of the European Union. L 61. 28.2.2007. P. 49.

[16]            Official Journal of the European Union. L 106. 23.4.2007. P. 67.

[17]            Official Journal of the European Union. L 163. 24.6.2008. P. 43.

[18]            Official Journal of the European Union. L 213. 8.8.2008. P. 58.

[19]            Official Journal of the European Union. L 300. 11.11.2008. P. 46.

[20]            Official Journal of the European Union. L 303. 18.11.2009. P. 64.

[21]            Official Journal of the European Union. L 103. 20.4.2007. P. 1; Official Journal of the European Union. L 143. 6.6.2007. P. 1; Official Journal of the European Union. L 35. 9.2.2008. P. 1; Official Journal of the European Union. L 68. 12.3.2008. P. 5; Official Journal of the European Union. L 300. 11.11.2008. P. 1; Official Journal of the European Union. L 197. 29.7.2009. P. 17; Official Journal of the European Union. L 303. 18.11.2009. P. 31; Official Journal of the European Union. L 330. 16.12.2009. P. 48; Official Journal of the European Union. L 154. 19.6.2010. P. 5; Official Journal of the European Union. C 160. 19.6.2010. P. 27.

[22]            Отдельно указывалось еще и соглашение 1929 г. между Италией и Ватиканом.

[23]            Афганский «Арьян Банк», бахрейнский «Фьютче Банк» (Future Bank) и «Банко Интернациональ Де Десарролло СА» (Banco Internacional De Desarrollo, SA). Формально они попали в список финансовых институтов, зарегистрированных не в Иране или Евросоюзе (как английский «Першиа Интернатионал Банк» (Persia International Bank PLC)), но основанных или принадлежащих иранцам.

[24]            Human Rights Annual Report. 2007. United Kingdom Foreign and Commonwealth Office. London, 2008. Pp. 46? 51 – 53, 60, 151 – 154.

[25]            Даже по подсчетам самой оппозиции количество убитых в ходе летних волнений 2009 г. не превысило 100 человек.

[26]            Cirincione J., How Iran Can Build a Bomb. http://www.foreignpolicy.com July 2, 2010.

[27]            Official Journal of the European Union. L 195. 27.7.2010. P. 39 – 73.

[28]            В Тегеране «Future bank BSC» позиционировался исключительно как бахрейнский финансовый институт, не имеющий связи с ИРИ и лишь планировавший сформировать СП с участием иранского капитала.

[29]            Исключение составляют суммы, связанные с покупкой продовольствия, медицинскими и гуманитарными нуждами. В этом случае финансовый институт только обязан уведомить местные власти о совершаемой им транзакции при превышении суммы в 10 тыс. евро.

41.7MB | MySQL:92 | 1,305sec