О новом законопроекте сената США по Судану

В середине октября Комитет по международным делам Сената США обнародовал текст нового законопроекта «О мире и стабильности в Судане», слушания по которому начнутся в ноябре этого года.

Суть этого документа сводится к двум основным моментам. Во-первых, администрации США рекомендуется разработать комплекс жестких мер по отношению к центральному правительству Судана на тот случай, если Хартум воспрепятствует проведению референдумов на Юге и в Абьее (на условиях Джубы). Во-вторых, законопроект закладывает основы будущего американо-южносуданского сотрудничества, в первую очередь, в области энергетики, охраны правопорядка и в военно-технической сфере.

По первому пункту: администрации США предложено активнее способствовать исполнению требований Международного уголовного суда, поставить вопрос об ужесточении действующих международных ограничений на поставки в Судан вооружений, а также препятствовать списанию долгов этой страны перед международными финансовыми организациями. Как известно, последний вопрос является для Хартума, добивающегося облегчения налогового бремени страны, особенно болезненным. Что же касается международного эмбарго на продажу Судану оружия, то в данном вопросе США могут столкнуться с противодействием других постоянных членов Совбеза ООН.

По второму пункту: законопроект рекомендует парламенту и правительству США рассмотреть вопрос о выводе Южного Судана из-под действия американских экономических санкций. В частности, предлагается снять запрет на импорт в США и любые другие операции с той частью нефти в общем нефтяном потоке Севера и Юга, которая приходится на долю Южного Судана. Администрация США также получит право поставлять Суданской народно-освободительной армии (СНОА) средства радиосвязи, технику двойного назначения и оружие нелетального действия, а также направлять в Южный Судан американских военных инструкторов. Другое положение фактически узаконит принятую в США программу перевооружения полиции и других сил безопасности Южного Судана современным стрелковым оружием и оснащения их транспортными средствами. Кто формально указан в качестве получателей помощи — полиция или армия — дела не меняет.

Помимо этого, законопроект предусматривает содействие Вашингтона Джубе в создании на Юге гражданской авиации. Возможности боевого применения южными суданцами транспортных самолетов — в качестве штурмовиков — довольно незначительны, однако исключать этого нельзя. При этом отсутствие у Джубы собственных военных летчиков может быть восполнено благодаря поддержке региональных союзников южносуданского правительства. Стоит сказать, что в годы гражданской войны 1983-2005 гг. Хартум неоднократно использовал транспортники для бомбардировки позиций СНОА и населенных пунктов Юга, о чем в Джубе хорошо помнят.

Еще одно немаловажное новшество касается учреждения в США новой должности уполномоченного по Дарфуру при сохранении поста спецпредставителя американского президента в Судане. Подобное разделение полномочий на руку, прежде всего, госсекретарю Х. Клинтон и вообще всем силам в Госдепе, которые тяготеют к идеологии «ястребов». Поскольку новые действующие лица не будут иметь столь широкого круга обязанностей и, соответственно, поля для маневра, которые есть у Грейшена, представляется, что их будет легче контролировать — тем же «ястребам». Соответственно, шансы на то, что новый американский постпред займет конструктивную позицию в диалоге с Хартумом, становятся и вовсе призрачными.

Какие общие выводы следуют из анализа текста законопроекта?

С одной стороны, документ явно составлен в расчете на скорое признание США независимости Юга. С другой стороны, центральной темой законопроекта становится выполнение ВМС, что предполагает принятие его еще в этом году. Еще одна важная особенность заключается в том, что в тексте нет прямых указаний на действия США в случае возобновления вооруженного конфликта в Южном Судане. Совершенно неясно, относится ли обязательство оказать военную помощь Джубе только к мирному времени и будет ли оно действовать, если Южный Судан окажется в состоянии войны. Разумеется, никто всерьез не рассчитывает, что Хартум начнет полномасшабное военное наступление на Юге: для этого у армии центрального правительства нет ни сил, ни средств. Однако очень возможен вариант, при котором Хартум пойдет на введение ограниченного контингента в отдельные приграничные районы, а в рядах СНОА начнется очередной раскол, сопровождающийся кровавой междоусобицей. Вот тогда-то обязательства оказывать помощь южносуданской армии и могут выйти Вашингтону боком, с учетом того, что у командиров СНОА своеобразное представление о методах ведения войны. До подписания ВМС эти командиры воевали не столько с армией центрального правительства, сколько с гражданским населением тех районов, откуда их внутренние и внешние противники получали поддержку.

Необходимо также понимать, что данный текст был согласован с Белым Домом, что называется, «от и до». Об этом говорит тот факт, что его автором выступил председатель комитета Сената по международным делам демократ Джон Керри — по сути, человек команды Обамы. Тогда возникает вопрос: зачем Белому Дому принимать этот закон еще до референдумов, более того — в условиях неопределенности судьбы этих референдумов, да и вообще дальнейшей судьбы Южного Судана?

Безусловно, в администрации США осознают, что идут на определенный риск. Однако ничуть не хуже в Вашингтоне понимают и то, что прежние американские аргументы в диалоге с Хартумом уже не годятся, а значит, требуется наполнить пресловутую дипломатию кнута и пряника новым содержанием.

Для лучшего понимания целей и задач этой инициативы, а также условий ее возникновения, требуется рассмотреть, как в последнее время развивались взаимоотношения Хартума и Вашингтона в контексте Всеобъемлющего мирного соглашения.

Все последние годы политика США по отношению к центральному правительству Судана напоминала двойную игру. На публике вашингтонские чиновники продолжали гнуть все ту же жесткую анти-хартумскую линию, унаследованную ими от администрации Дж.Буша-младшего . Достаточно вспомнить адресованные третьим странам призывы к немедленному аресту президента Судана О.аль-Башира, обвинения суданской армии в «геноциде», высказывавшиеся сомнения в достоверности результатов переписи населения и т.д.

В то же самое время другие представители Вашингтона, прежде всего С.Грейшен и американские дипломаты в Судане, в отсутствие посторонних глаз обещали хартумским чиновникам постепенную отмену санкций и нормализацию отношений. При этом суть позиции американцев на этих закрытых переговорах, если отбросить все лишнее, сводилась к следующему: сегодня вы идете нам уступки, а завтра мы, возможно, подумаем об облегчении своих санкций.

Долгое время Грейшена в Хартуме терпеливо выслушивали и ждали, когда американский спецпредставитель убедит свое руководство начать исполнение данных обещаний. В свою очередь, Госдеп США время от времени осторожно подыгрывал спецпредставителю: Вашингтон, с оговорками, но все же признал результаты суданских выборов и стал туманно намекать на возможность изменения своей позиции по вопросу о списании суданских долгов перед МВФ. С одной стороны, американскому спецпредставителю долгое время удавалось договариваться с центральным правительством Судана по вопросам ВМС, хотя здесь успехи Грейшена были все же скромнее, чем на других направлениях его работы: в частности, по урегулированию кризиса в судано-чадских отношениях.

С другой стороны, эта особенность миссии Грейшена — необходимость постоянно добиваться от суданского правительства компромисса в важных для него вопросах — требует, чтобы и Вашингтон, со своей стороны, время от времени повышал ставки в своем собственном торге с Хартумом. Поскольку Вашингтон этого не делал, С.Грейшен долгое время ухитрялся работать на старом багаже — и делал это успешно. Однако рано или поздно Хартум должен был дать понять Вашингтону, что без конкретных шагов (экономических стимулов) с его стороны дальнейших уступок Джубе не будет. Это произошло после августовского соглашения сторон о пороге явки на референдуме в Южном Судане, которое стало возможным — опять-таки — благодаря американскому спецпредставителю.

После этого затянулись переговоры Хартума и Джубы о референдуме в Абьее. Кроме того, угрожающий характер приняло отсутствие прогресса в вопросе о демаркации общих границ, вследствие чего Всеобъемлющее мирное соглашение вновь оказалось на грани провала. В этой ситуации США вынуждены искать и находить новые рычаги воздействия на Хартум.

Определенные надежды в Вашингтоне связывали с новым планом по нормализации американо-суданских отношений (т.н. «Планом четырех этапов»), который был обнародован Госдепом в середине сентября. Однако Хартум сразу дал понять, что хотел бы еще до референдумов получить от американцев нечто большее, чем обещания помощи сельскому хозяйству на Севере Судана. Вашингтону не оставалось в этой ситуации ничего другого как раскрыть карты: облегчения режима американских санкций против Судана не будет до тех пор, пока Хартум не признает независимость Юга страны. Объективно говоря, иного варианта и быть не могло, поскольку любые реальные шаги Вашингтона навстречу правительству О.аль-Баширом были бы восприняты общественным мнением в США как предательство «интересов Дарфура».

Момент истины наступил в конце сентября, когда А.О.Таха провел в штаб-квартире ООН переговоры с представителями Госдепа С.Грейшеном и Дж.Карсоном. На этой встрече вице-президент Судана отказался от дальнейшего обсуждения «Плана четырех этапов», а когда американцы попытались давить, заявил им буквально следующее: «Забудьте все, что мы до этого подписали по Абьею!». Позже, на октябрьских переговорах по Абьею в Аддис-Абебе, С.Грейшен, правда, пошел навстречу Хартуму в главном вопросе (об арабских кочевниках-миссерия) и попытался, тем самым, форсировать компромисс. Однако, с точки зрения общего курса Вашингтона, от успеха или неудачи этих переговорах, а значит и американской дипломатии, мало что зависело, поскольку решение ужесточить прессинг в отношении Хартума было принято еще в сентябре.

Именно тогда широкой публике стало известно о существовании нового законопроекта Сената США по Судану, который, судя по всему, дожидался своего часа не один месяц.

В свете вышеизложенного становится ясно, что отсутствие конкретики в этом документе и множественность его трактовок соответствует множественности задач нынешней американской политики в Судане и вокруг него, а именно: не брать на себя обязательств силового вмешательства с учетом возможной эскалации конфликта на Юге Судана; внушить Хартуму и Джубе, что именно такие обязательства Вашингтоном даны; убедить Джубу в бесперспективности сохранения китайских нефтяных контрактов после обретения независимости; продемонстрировать (в первую очередь, правозащитному лобби в Соединенных Штатах) жесткость позиции Вашингтона в дарфурском вопросе.

При этом, как и все предыдущие инициативы обоих палат Конгресса по Судану, свою главную роль будущий закон должен выполнить не после принятия, а уже на стадии рассмотрения.

Анализ ситуации говорит о том, что после начала слушаний в американском парламенте (середина ноября) мы станем свидетелями еще большего ухудшения отношений между Хартумом и Джубой. Одновременно с тем, возрастет интенсивность американо-южносуданских консультаций, в том числе и на межпарламентском уровне.

При этом главным действующим лицом со стороны Соединенных Штатов будет, видимо, уже не Грейшен, несмотря на то, что его полномочия американского спецпредставителя в Судане истекают только в январе будущего года. Еще пару месяцев назад суданскую политику США сложно было себе представить без Скотта Грейшена, однако сейчас и в Хартуме, и в Джубе его воспринимают как игрока, доигрывающего свою партию — не более того. В этих условиях на первые роли выдвинутся постпред США в ООН С.Райс, американский переговорщик в Аддис-Абебе П.Лиман и, вполне вероятно, главы комитетов Сената и Палаты Представителей США. Вот только ожидаемое нагнетание дипломатического давления США на Хартум вряд ли вызовет эффект, на который надеются в Вашингтоне, — большую уступчивость суданского правительства. Скорее произойдет другое: по всему Северу страны прокатится волна антиамериканских демонстраций, которые могут аукнуться и живущим в столице южанам; всеобщими станут призывы к правительству не уступать американскому давлению; наконец, на этих настроениях захотят сыграть политики-популисты. Соответственно, громче зазвучат требования решить проблему сохранения нефтеносных районов Юга силовым путем.

62.85MB | MySQL:102 | 0,506sec