14-15 января в Египте прошел референдум, одобривший новую конституцию страны, за которую проголосовало 95% зарегистрированных избирателей (при явке в 55%).
Конституция закрепила новое соотношение политических сил в стране и определила политико-юридические и идеологические рамки ее дальнейшего развития. Остановимся на некоторых характерных чертах этой конституции и ее особенностях, которые отличают этот документ от принятых ранее.
Новая конституция Египта состоит из 247 статей (в конституции 1971 года их было 211, в «исламистской» конституции – 236), что позволяет отнести этот документ к т.н. «пространным» конституциям, детализирующим многие положения.
Конституция начинается пространной преамбулой, которая перечисляет основные исторические и идеологические вехи развития Египта с упоминанием множества имен известных общественно-политических, государственных и религиозных лидеров (включая Моисея, Деву Марию, Мухаммеда Али, Саада Заглюля, Гамаля Абдель Насера, Ахмеда Ораби, Мустафу Наххаса и др.) Отдельно конституция останавливается на событиях 2011 года, характеризуя их как «Революцию 25 января – 30 июня» — которая является «уникальной… в силу широкого народного участия в ней» и той особой роли, которая сыграла в этих событиях египетская молодежь. Подчеркивается и роль армии, которая «защитила желание народа», а также «благословение, данное ему Аль-Азхаром и церковью». Читая преамбулу дальше, сложно избавиться от мысли, что, как и во времена Гамаля Абдель Насера (как, впрочем, и в его статьях и выступлениях) Египет снова чувствует себя первопроходцем в новых геополитических условиях и в дальнейшем будет показывать магистральный путь развития другим народам и странам. В частности, законодатель размышляет о веке, раздираемом конфликтами интересов «между востоком и западом, между севером и югом», о веке, где споры и войны разгорались «между классами и народами», где увеличивались риски, угрожавшие «существованию жизни на Земле», поэтому, «мы, египтяне, верим в то, что наша революция даст возможность написать новую историю человечества».
Одной из целей данной конституции преамбула (которая сама является неотъемлемой частью Основного закона) провозглашает построение «современного демократического государства с гражданским правительством» — что принципиально важно, учитывая закрепление расширенной роли военных в этом документе.
По форме правления Египет по-прежнему остается смешанной республикой, однако в системе органов государственной власти появились некоторые новшества. Во-первых, упразднена вторая палата парламента (Совет шуры, или Консультативный совет), и законодательный орган теперь будет состоять только из одной палаты, именуемой Палатой представителей и обладающей довольно широкими полномочиями, включая право отлагательного вето (преодолеть вето президента можно большинством в 2/3 членов).
Палата представителей состоит из 450 членов, избираемых всеобщим прямым и тайным голосованием. Президент Республики может своим указом назначить не более 5% членов Палаты представителей. Президент не может распустить Палату представителей, кроме необходимых случаев, и с последующим одобрением на всеобщем референдуме (статья 137).
Египетский парламент одобряет общую политику государства, план экономического и социального развития, государственный бюджет. Он осуществляет также контроль за действиями исполнительной власти (статьи 101, 102). Отставку правительства парламент должен одобрить большинством голосов (статья 147), а отставку отдельного министра большинством присутствующих на заседании членов. Большинство членов парламента может выдвинуть обвинения в адрес президента, и Палата представителей может осуществить импичмент большинством в 2/3 голосов.
Глава государства – президент – является по конституции одновременно и главой исполнительной власти. Он назначает премьер-министра и ставит перед ним задачу сформировать правительство и представить его программу на утверждение в парламент. Если правительство не получает одобрения законодательного органа, президент назначает нового премьер-министра из партии, получившей большинство мест в парламенте. Все эти положения о формировании правительства были и в предыдущих конституциях. Новым является дополнение, в соответствии с которым в том случае, если правительство будет сформировано на коалиционной основе, то президент имеет право по согласованию с премьер-министром назначить ключевых министров правительства, а именно: министра внутренних дел, обороны и юстиции. Очевидно, что это конституционное положение предполагает возможность того, что на будущих парламентских выборах ни одна из партий не наберет абсолютного большинства голосов, чтобы сформировать правительство. В этом случае, у президента есть возможность взять под свой особый контроль силовые ведомства.
Кандидат на пост президента должен отвечать следующим условиям: быть египтянином по рождению, родители которого (и супруга) – также должны быть египтянами и не иметь другого гражданства. Новшеством является требование, в соответствии с которым кандидат на пост президента должен пройти военную службу и быть уволенным с нее в соответствии с законом (статья 141). Для выдвижения на пост главы государства необходимо получить рекомендацию не менее 20 избранных членов парламента или собрать не менее 25 тысяч подписей граждан в не менее чем 15 провинциях. От каждой провинции необходимо получить не менее чем 1000 подписей.
Следует подчеркнуть, что полномочия главы государства существенно усиливает статья 203 конституции, в соответствии с которой он является председателем Национального совета обороны, который выполняет обязанности, относящиеся к вопросам национальной безопасности, включая обсуждение бюджета вооруженных сил. Мнение этого Совета должно учитываться и при принятии всех проектов законов, касающихся вооруженных сил.
Что касается статей, конституционно закрепляющих ислам, которые вызвали наибольшее возмущение в предыдущей конституции, то следует отметить, что статья о шариате как основном источнике законодательства вернулась в документ в том виде, в котором она была в конституции 1971 года. Однако появилась еще одна статья (статья 3), которая выводит из-под юрисдикции шариата в вопросах личного статуса христианские и иудейские общины, предоставляя им право решать спорные вопросы в соответствии со своими законами. Что касается христиан, то в конституции появилось интересное положение о том, что в свой первый законодательный срок Палата представителей должна принять закон, предусматривающий строительство и обновление христианский церквей и гарантирующий христианам «свободу отправления религиозных культов». Очевидно, что таким образом законодатель конституционно пытается гарантировать права и свободы конфессионального меньшинства.
Важно и то, что все спорные вопросы, связанные с исламом и шариатом, снова передаются в ведение Верховного Конституционного суда, а не Университету Аль-Азхар, который ранее был провозглашен «независимым исламским институтом, автономным в своих действиях». Такого положения об исламском университете больше нет, зато должность шейха Аль-Азхара по-прежнему является «независимой и не может быть ликвидирована».
Статья 74 теперь запрещает создавать политические партии или осуществлять политическую деятельность на основе религии, что, естественно, выводит исламские партии (которые не поменяют свои названия, уставы и программы) за рамки политического процесса.
Обозначая очень большой круг прав и свобод граждан, Конституция Египта, как и раньше, не закрепляет приоритет норм международного права (хотя преамбула гарантирует соответствие системы прав и свобод граждан Всеобщей декларации прав человека), а также не закрепляет фундаментального права человека – права на жизнь. Это означает, что у Египта не будет никаких юридических обязательств по этим вопросам в рамках международного права. Интересно, что основным источником законодательства провозглашается принцип «шуры» — основной принцип мусульманского права, который рассматривается как базовый элемент исламской демократии (предполагающий, что правитель должен консультироваться по всем вопросам, связанным с управлением государством, с наиболее выдающимися членами уммы).
Самыми спорными являются статьи конституции, которые делают военное ведомство фактически автономным институтом, предоставляя ему возможность влиять на политический процесс – это статьи 203, 204 и 234.
В соответствии со статьей 204 создается Военная юстиция, которая является независимым судебным органом, осуществляющим судопроизводство исключительно по преступлениям, относящимся к вооруженным силам. При этом члены Военной юстиции абсолютно автономны в своих действиях и не могут быть досрочно уволены в отставку. Однако статья предполагает, что такому судопроизводству могут быть подвергнуты и гражданские лица, если их действия представляют прямую угрозу военным учреждениям и их деятельности, военным или приграничным зонам, их оборудованию, оружию, амуниции, документации, содержащей военные секреты, военным фондам, а также персоналу вооруженных сил при выполнении ими своих обязанностей. Важно подчеркнуть, что Военная юстиция может рассматривать и преступления, носящие коррупционный характер. Совершенно очевидно, что в таком виде эта статья может иметь очень широкое правоприменение на практике.
В новой конституции Египта армии посвящен целый раздел «Вооруженные силы и полиция». Аналогичный раздел содержался в старой редакции конституции 1971 г., где на вооруженные силы возлагалась обязанность «защиты социалистических завоеваний». В нынешней конституции вооруженные силы должны «защищать страну, ее территорию и безопасность».
Есть еще одна статья, которая не сразу бросается в глаза, однако, именно она представляется крайне важной в силу того, что подобного рода положение впервые появляется не только в конституции Египта, но и в конституционном праве арабских стран. Речь идет о Высшем совете вооруженных сил (ВСВС) – внеконституционной структуре, представленной военными, которая, совершив военный переворот, в течение определенного времени выполняла функции законодательной и исполнительной власти. Как известно, в послевоенной истории арабского мира такого рода институты периодически появлялись в разных арабских странах и зачастую достаточно длительное время удерживали в своих руках власть, в частности, после военного переворота в Ираке (1968 г.), свержения монархии в Египте (1952 г.), Ираке (1958 г.), Йемене (1962 г.), Ливии (1969 г.), после «исправительного» движения в Алжире (1965 г.) и т.д. Практика создания специфических органов верховного командования армией, осуществляющих государственные функции, сохранилась до последнего времени: в результате военного переворота в Алжире в 1992 г. был создан Высший государственный совет (ВГС), который был наделен властью, предоставленной Основным законом президенту Алжира, и который в связи с роспуском Национального народного собрания (парламента) временно получил право издавать декреты, имеющие силу закона. После военного переворота 1989 г. в Судане был образован Совет командования революции и национального спасения (СКРЕС), который самораспустился только в 1993 г. после назначения президента республики. В настоящее время в большинстве конституций арабских стран имеются статьи, которые устанавливают правовой статус вооруженных сил, однако ни в одной конституции не устанавливается статус никаких военных институтов, которые периодически вмешиваются в политическую жизнь страны.
В новой конституции Египта в статье 200 провозглашается, что вооруженные силы страны имеют свой Высший совет, деятельность и полномочия которого будут регулироваться законом. Это означает, данная структура вооруженных сил является конституционным (!) органом и, в соответствии с законом, видимо, будет иметь определенные полномочия, связанные не только с вооруженными силами (т.к. этими вопросами занимается Национальные совет обороны, Национальный совет безопасности и Министерство обороны), но и с политическим процессом. В соответствии со статьей 234 министр обороны будет назначается с одобрения Высшего совета вооруженных сил в течение двух президентских сроков (т.е. 8 лет) с момента вступления конституции в силу. Это означает, что данная структура уже принимает реальное участие не только в политической жизни, но и в государственном строительстве. При этом именно министр обороны является главнокомандующим вооруженными силами Египта и назначается из офицерского состава.
Как именно будет прописана роль Высшего совета вооруженных сил в текущем законодательстве – пока неясно, во всяком случае, аналогов такого рода законам нет.
Борьба с коррупцией (которой, как было сказано выше, также будет теперь заниматься Военная юстиция) тоже поднята на конституционный уровень – ей посвящена статья 218, которая гласит, что «государство привержено борьбе с коррупцией», для чего будут создаваться контрольные органы и организации.
Статья 237 затрагивает еще одну наболевшую проблему и провозглашает приверженность государства «борьбе с терроризмом» и предусматривает не только процедуру по обнаружению и выявлению этой угрозы, но и закрепляет процедуру справедливой компенсации за ущерб, причиненный террористами.
Сможет ли новая конституция решить все накопившиеся за последнее время политические проблемы страны и объединить общество покажет будущее. Во всяком случае, на ближайшую перспективу (как минимум, 8 лет) замысел законодателя понятен: либо армия сама будет стоять у власти, либо она будет определять того, кто будет этим заниматься, а конституционные нормы, в свою очередь, создают юридическую основу для стабилизации политической ситуации, за которую будут отвечать военные.