29 декабря 2017 года израильские СМИ сообщили, что Палестинская национальная администрация (ПНА) намерена подать документы на присоединение к 22 конвенциям и международным соглашениям, 18 из которых находятся под эгидой ООН. Как и прошлые заявки на членство в международных организациях и подразделениях ООН, и повышение дипломатического статуса ПНА в различных странах, данный демарш Рамаллы осуществляется в одностороннем порядке, то есть в фундаментальном отступлении от промежуточного соглашения между Израилем и ООП 1995 года (т. н. договор «Осло 2»). И является одним из элементов продвижения лидером ПНА/ООП Махмудом Аббасом кампании международной делигитимизации Израиля — т.н. «дипломатической интифады»
Дилеммы статус-кво
На этот раз поводом стало официальное признание США Иерусалима столицей Израиля и решение Дональда Трампа дать «зеленый свет» реализации принятого еще 22 года назад Конгрессом закона о переводе туда американского посольства. С точки зрения лидеров ПНА, которые претендуют на восточную часть города, занятую Израилем в 1967 году, а до этого 19 лет находившуюся под контролем Иордании, как на столицу будущего «палестинского государства» и их партнеров, данный шаг Белого дома (которому уже намерены последовать и ряд других государств) изменяют статус-кво в отношении статуса Иерусалима. И тем самым торпедирует палестино-израильский мирный процесс.
Противники подобного подхода, прежде всего в США и Израиле, мнения которых были подробно изложены нами в предыдущей публикации на сайте ИБВ,[1] соглашаясь, что процесс постепенного размывания статус-кво в вопросе Иерусалима действительно происходит, тем не менее утверждают, что он идет уже давно, причем в ровно противоположную сторону. Если встать на их точку зрения, то началом этого процесса следует считать резолюцию СБ ООН №478 (1980) которая была принята в ответ в ответ на утверждение в 1980 году Кнессетом «Основного закона об Иерусалиме». Эта резолюция Совбеза впервые поставила под сомнение правомерность присутствия Израиля не только в Восточном Иерусалиме, но и в городе в целом (включая его западную часть, по поводу принадлежности которого еврейскому государству с 50-х годов ХХ в. существовал неформальный консенсус). И на этом основании призвала страны, имеющие с Израилем дипломатические отношения, вывести из Иерусалима свои посольства.
Продвинутая же стадия совпала с восьмилетним президентством в США Барака Обамы, с подачи которого, еврейские кварталы, возведенные в Восточном и Северном Иерусалиме после объединения города в 1967 году, стали в международных организациях обсуждаться как «израильские поселения на оккупированных палестинских землях». Апофеозом этой стратегии стала резолюция СБ ООН от декабря 2016 года («срежиссированная», по мнению ряда экспертов, Бараком Обамой, буквально накануне инаугурации новоизбранного президента Дональда Трампа, который однозначно не допустил бы ее прохождения), объявившую еврейское строительство в восточных районах Иерусалима частью «незаконной поселенческой деятельности на оккупированных территориях».
Нетрудно заметить, что эта линия администрации Б.Обамы шла в резком противоречии с прежней линией Вашингтона, и вразрез разделяемому многими авторитетными юристами-международниками мнению. По их заключению, несмотря на циркулирующие в некоторых политических, журналистских и даже дипломатических кругах представления, в международном праве отсутствует норма, однозначно обязывающей Израиль оставить восточную часть города или тем более Иерусалим в целом. А отказ арабов – в отличие от евреев – принять решение ООН 1947 года об образовании на территории бывшего британского мандата в Западной Палестине еврейского и арабского государств лишает требование возвращения к состоянию фактических границ образца 4 июня 1967 года какого-либо юридического, политического и морального смысла.
Тем более это обессмысливает требование вновь обсуждать также изначально отвергнутую палестинскими арабами и ЛАГ, и потому никогда не реализованную идею резолюции ГА ООН 181/II от 29 ноября 1947 о выделении Иерусалима и Бейт-Лехема (Вифлеема) в самостоятельную единицу под управлением ООН.
«За век, прошедший после того, как в Иерусалим вошла британская армия ген. Алленби, — пишет израильский исследователь этого вопроса востоковед Мартин Кремер, — город не знал ни одного дня международной власти. Собственно, этого не было и на протяжении 3000 последних лет. Потому сегодня любая идея «интернационализации города» как способ решения будущего Иерусалима – не более чем еще один пример извращенной логики».
В свете таких соображений декларация Дональда Трампа выглядит, как продиктованная желанием не изменить, а напротив, восстановить статус-кво, каковым станет возвращение к ситуации 1980 года. Когда Западный Иерусалим становится немедленно и официально признанной международным сообществом столицей еврейского государства, что может быть закреплено переводом туда посольств зарубежных стран, для чего и сегодня, как и ранее нет никаких юридических препятствий. А районы, до Шестидневной войны аннексированные Иорданией, и ныне входящие в городскую черту Иерусалима, в худшем случае, являются «спорными» — но никак не «незаконно оккупированными Израилем палестинскими территориями».
В том, что команда Трампа разделяет именно такой взгляд как в отношении Восточного Иерусалима, равно как и остальных территорий, занятых ЦАХАЛом в ходе Шестидневной войны, почти не остается сомнений. Последним по времени примером стал демарш одного из ключевых членов этой команды, посла США в Израиле Дэвида Фридмана, который, по опубликованной 26 декабря новостным телеканалом Израильской корпорации общественно вещания КАН информации, передал Госдепартаменту требование прекратить использовать в официальных документах, касающихся израильского присутствия в Иудеи и Самарии, термин «оккупированные территории». Притом, что в Госдепе, не готовом расстаться с «парадигмой Осло», данная инициатива не нашла понимания, но что характерно, там сослались не на «международное право», а на «дипломатическую традицию, которая не может быть изменена по требованию одного человека».
Возможные варианты
В практическом плане, это означает, что тема ныне входящих в муниципальную черту столицы районов, которые были занятые ЦАХАЛом в период Шестидневной войны 1967 года, либо может быть отложена «до лучших времен», либо, при заинтересованности Израиля в международно-правовой формализации статуса этой части города, может стать предметом возможных переговоров. Собственно, именно это вероятнее всего и имел в виду Дональд Трамп, который в своей уже знаменитой декларации заявил, во-первых, что «решение признать Иерусалим столицей Израиля ни в коей мере не означает наш отход от стремления заключить соглашение о прочном мире». И во-вторых, сказал об отсутствии у США «позиций по вопросам окончательного статуса, в том числе, по вопросу конкретной границы израильского суверенитета в Иерусалиме и по спорным границам», отметив, что «эти вопросы должны решать заинтересованные стороны».
Если партнеры для вменяемого диалога на эту тему появятся, то он может идти по любой из приемлемой для израильтян и других сторон модели. Вряд ли для израильтян моделью такого рода в обозримой перспективе, если вообще когда-либо, могут стать параметры «плана Клинтона» или первый вариант «арабской (она же «саудовская») инициативы», предполагавших раздел города по демаркационной линии 1949 года, с выделением его восточной части под «столицу Палестинского государства».
Более реалистичными выглядят два других проекта. Первый – признание, в рамках пакетного соглашения с арабскими странами о завершении конфликта, суверенитета Израиля не только над всеми еврейскими (что само собой разумеется) но и над арабскими кварталами города. Что может быть достигнуто либо в режиме «мир в обмен на мир» (то есть, без всяких взаимных условий), либо в обмен на израильскую поддержку в купировании угроз существованию этих режимов со стороны Ирана и радикального исламизма. Второй – пересмотр статуса некоторых из арабских кварталов, бывших деревень, «сгоряча», как полагают некоторые, включенных в городскую черту Иерусалима в 1967 году, сделав их, таким образом, частью схем, подобных выдвинутому в свое время нынешним министром обороны Израиля Авигдором Либерманом плану «обмена территорией и населением».
На самом деле, на столе израильского руководства уже лежит два проекта, предложенных в рамках такой или близкой логики. Один из них – это план министра по делам Иерусалима (и министра экологии) Зеэва Элькина, который предложил предоставить самостоятельный административный статус нескольким арабским кварталам Иерусалима, выведя их из нынешних муниципальных границ города, при сохранении их жителями гражданства или статуса постоянных резидентов Израиля. Речь идет о ставших в 1967 году микрорайонами объединенного Иерусалима арабских деревнях Акаб, Аль-Валаджа и части деревни Савахра в Джабель Мукабер, а также лагере беженцев Шуафат, где проживает от 100 до 150 тысяч арабов.
В этих кварталах, население которых включает и множество мигрантов последних лет из анклавов, подконтрольных ПНА, бойкотирует выборы в городской совет Иерусалима, уклоняется от уплаты налогов, крайне слабо сотрудничает с муниципальными службами (представители которых не готовых появляться там без сопровождения полицейского спецназа). На фоне упадка инфраструктуры в этих кварталах идет бесконтрольное строительство, а улицы захвачены преступными группировками и торговцами наркотиками.
Еще более проблематично, что жители указанных деревень, демонстрируют растущую враждебность еврейскому государству, и находятся под сильным идеологическим влиянием ХАМАСа и иных радикальных арабских движений. Неслучайно, что, когда речь идет о иерусалимских арабах, вовлеченных в террористическую деятельность (в том числе обеспечение серию «ножевых терактов» 2015 года) полиция и служб безопасности чаще всего имеют в виду выходцев из упомянутых деревень. И они же нередко составляют активное ядро шумных насильственных антиизраильских демонстраций, организуемых с подачи ПНА или радикальных исламистских структур. Причем, все эти процессы стали заметны еще 15 лет назад, в разгар прежней волны палестинского арабского террора — т.н. «интифады Аль-Акса».
Неслучайно, что израильские власти, тогда предпочли оставить эти деревни-кварталы за возведенным в 2004 году иерусалимским участком т.н. «стены безопасности», призванной защитить внутренние районы Израиля и крупные поселенческие блоки от проникновения боевиков террористических группировок (прежде всего, террористов-смертников). Притом, что с точки зрения своего прямого назначения «стена» доказала свою несомненную эффективность и в городе, и в других местах, сама по себе идея отсечения нескольких кварталов, находящихся на суверенной территории столицы страны, в обществе воспринимается неоднозначно, и нередко – критично.
Тем не менее, опрос, проведенный по заказу газеты «Маарив» в октябре 2015 года, то есть, на пике упомянутой «интифады ножей» в Иерусалиме, показал, что 66% израильских евреев готовы отказаться от суверенитета Израиля над такими иерусалимскими арабскими кварталами, как Шуафат, Джабель-Мукабер, Цур-Бахер и Исауийя. По мнению очень многих израильтян, население этих и других подобных кварталов, имея доступ к рынку труда и получая из бюджета страны услуги в сфере здравоохранения и образования, а также, как представители «социально слабых» слоев, льготы и привилегии на сотни миллионов долларов в год, не считают нужным демонстрировать минимальную лояльность еврейскому государству. И помимо географического соседства, имеют мало общего с жителями других кварталов Иерусалима – причем, не только еврейских, но и арабских, подверженных процессу постепенной «израилизации».
Так, исследование, проведенное по заказу газеты «Исраэль га-Йом» в ноябре 2017 года, показало 42% иерусалимских арабов ощущают свою принадлежность к израильскому обществу. Далее, треть (33%) этой группы, несмотря на то, что они не всегда в состоянии игнорировать тяжелое национальный и религиозный конфликт, разделяющий евреев и арабов Иерусалима, тем не менее «гордятся своей израильской принадлежностью», а 43% из них «признают историческую и религиозную связь евреев с Землей Израиля/Палестиной». И что было еще менее ожидаемо, 46% арабов Восточного Иерусалима позитивно относятся к деятельности полиции.
Что, видимо, является дополнительным аргументом в пользу предположения, что арабоязычные иерусалимские жители, выбравшие подобные варианты ответов, преимущественно сконцентрированы в кварталах, отделенных от нелояльных кварталов-деревень упомянутой «стеной безопасности». Там же, видимо, преимущественно находились и те из участников проведённого Мариком Штерном (Marik Shtern) и Ахмедом Амсаром (Ahmed Asmar) исследования процессов трудоустройства арабов Восточного Иерусалима, которые заявили о своем интересе к развитию личных и профессиональных связей с евреями.
Сам же автор проекта изменения муниципального статуса «нелояльных» районов, Зеэв Элькин, который с позиции сегодняшнего дня также считает решение оставить их «за забором» ошибочным, тем не менее, предложил воспринимать сложившуюся ситуацию как данность. И переподчинить их одному или двум избираемым жителями отдельным региональным советам, которые и получат от МВД необходимое финансирование и полномочия в сфере управления и оказания муниципальных услуг населению.
Второй идеей, выдвинутой в рамках той же примерно политической логики, но в отличие от плана Элькина, предлагающей не сократить, а наоборот, расширить муниципальные границы города, стал законопроект министра транспорта и по делам разведки Исраэля Каца. Он касается расположенных за «Зеленой чертой», но реально являющиеся ближними пригородами Иерусалима и частью его экономической, транспортной и социальной инфраструктуры еврейские города Маале-Адумим, Гиват-Зеэв, Бейтар-Илит и коллективные поселки блока Гуш-Эцион, которые в рамках господствующих пониманий, при любом варианте соглашения – или отсутствии такового – останутся под израильским суверенитетом. Кац уже сейчас предложил сделать эти населенные пункты частью Большого Иерусалима, дав их жителям право участвовать в выборах городского совета, но сохранив при этом их муниципальную автономию.
Нетрудно заметить, что оба эти взаимодополняющих друг друга проекта, которые, как отмечалось, неплохо укладываются в концепцию «обмена территориями и населением» (иногда называемый также «планом Киссинджера-Либермана»), позволяют решить проблемы безопасности, развития и укрепления еврейского характера столицы Израиля. Причем, либо параллельно с обсуждением тем юридического суверенитета и гражданства, либо оставив эти политически и дипломатически взрывоопасные вопросы «за скобками».
Реализация любого из приведенных выше сценариев зависит от множества внутренних и внешних факторов, и вероятнее всего, случится не завтра. Но уже сегодня понятно, что ни один из этих планов не устроит лидеров ПНА/ООП, которые были убеждены прежней администрацией США, в том, что именно они являются монопольными обладателями ключа от завершения арабо-израильского конфликта. Во всяком случае, именно так ими были интерпретированы соответствующие действия Вашингтона, подобные организации прохождения в СБ упомянутой антиизраильской резолюции 2016 года, провозгласившей святые для иудаизма места в Иерусалиме «оккупированными территориями», что полностью лишило Рамаллу остатков мотивации к достижению какого-либо компромисса.
Потому, договоренность, как это было израильтянам понятно уже 10 лет назад, если и может быть достигнута, то не с палестинскими арабами, а «по поводу них».
[1] Владимир (Зеэв) Ханин, «Изменило ли выступление Трампа статус-кво в Иерусалиме?», ИБВ, 31/12/2017