Группа экспертов Института политики и стратегии (IPS) под руководством исполнительного директора генерал-майора (в отставке) Амоса Гилада полагает, что «с приходом к власти нового израильского правительства, Израиль сталкивается со значительными проблемами, в первую очередь, с обостряющейся иранской угрозой в сочетании со взрывоопасностью палестинской арены в политическом плане и в сфере безопасности, что было продемонстрировано в принятой ГА ООН резолюции с просьбой к Международному суду расследовать израильскую аннексию и правовой статус оккупации, а также отразилось в яростных откликах на международной арене и в арабском мире на визит министра Итамара Бен-Гвира на Храмовую гору»[i].
Полковник (в отставке) Пнина Шарвит Барух, старший научный сотрудник и руководитель программы по праву и национальной безопасности в Институте исследований национальной безопасности (INSS), и координатор программы Ори Беери, также рассматривают события на палестинской арене в качестве стратегического вызова Израилю и пытаются разобраться как в этих условиях должно действовать израильское правительство.
30 декабря 2022 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию с просьбой к Международному суду вынести консультативное заключение по двум вопросам.
Во-первых, каковы правовые последствия продолжающегося нарушения Израилем права палестинского народа на самоопределение, продолжительной оккупации, создания поселений и аннексии, включая меры, направленные на изменение демографического состава, характера и статуса Иерусалима, а также принятие дискриминационного законодательства и мер в этом контексте.
Во-вторых, как эти нарушения влияют на правовой статус оккупированных территорий и каковы возможные последствия для стран мира и ООН. Решение поддержали 87 стран; 26 выступили против, включая США, Канаду, Германию и Великобританию; и 53 воздержались, включая большинство европейских стран.
Отмечается, что «резолюция еще раз демонстрирует антиизраильскую предвзятость ООН, которая несоразмерно сосредоточена на Израиле». При этом положительным моментом является то, что «большинство государств-членов ООН выступило против, воздержалось или не участвовало в голосовании (106 стран)». Правда, указывается на то, что на итоги голосования по резолюции отчасти повлияло то, что Израилю прошлось «убеждать некоторые страны, которые поддерживали ее принятие на стадии подготовки, но в итоге изменили свою позицию». В любом случае, «реальных шансов предотвратить решение не было». Израиль осудил резолюцию и заявил, что «еврейский народ не оккупирует свою землю и не оккупирует свою вечную столицу Иерусалим. Никакая резолюция ООН не может исказить эту историческую правду».
П.Барух и О.Беери обращают внимание на то, что в документах, на основе которых была принята резолюция, утверждается, что «израильская оккупация» является незаконной на основании ее необратимости в силу фактов на местах, установленных Израилем, в первую очередь, расширением поселений. Утверждается также, что использование соображений безопасности направлено на то, чтобы скрыть истинное намерение Израиля аннексировать части территории де-факто и де-юре.
В этом эксперты INSS обнаружили несоответствие. Они отмечают, что в международном праве термин «оккупированная территория» описывает фактическую ситуацию, при которой территория захвачена в ходе вооруженного конфликта и фактически контролируется оккупирующей державой. Международные законы об оккупации определяют положения и условия, которые применяются к оккупирующему государству, управляющему территорией. Однако в законах об оккупации эксперты не обнаружили «положения, касающегося незаконности самой оккупации (в отличие от нарушения обязательств, применимых на протяжении всего времени оккупации) или ограничения продолжительности оккупации».
Тогда как «в последние годы делались заявления, что израильская оккупация незаконна, поскольку она в корне отклоняется от основных принципов, лежащих в основе законов об оккупации: временный характер режима; отсутствие у оккупирующего государства права распространять свой суверенитет на территории; и роль оккупанта как «доверенного лица», которое должно управлять территорией в пользу оккупированных». «С другой стороны, утверждается, что обращение ГА ООН в Суд является лицемерной попыткой придумать новый, не признаваемый международным правом статус «незаконной оккупации», продиктованный политическими соображениями и игнорирующий тот факт, что существуют застарелые споры о территории».
Международный суд, созданный в соответствии с Уставом ООН в 1945 г., является главным судебным органом ООН. Большая часть его работы посвящена разрешению споров между странами, которые на это согласны и которые обязаны подчиняться соответствующим решениям по их делу. Наряду с этим Суд выносит консультативные заключения по правовым вопросам по запросу органов ООН. Хотя его заключение не является обязательным, оно пользуется авторитетом и имеет большой вес на международной арене.
ГА ООН просит Суд высказать мнение относительно Израиля уже не в первый раз. 9 июля 2004 г. Суд вынес консультативное заключение по поводу возведения защитного барьера, в котором указывалось, что возведение «стены», создающей реальность фактической аннексии, представляет собой нарушение международного права, в том числе обязательство Израиля уважать право палестинцев на самоопределение, международное гуманитарное право и законы о правах человека. Было также установлено, что еврейские поселения представляют собой нарушение международного права. Израиль, отказавшийся участвовать в разбирательстве, раскритиковал это заключение. Верховный суд Израиля разрешил продолжить строительство заграждения, отметив, что Международный суд проигнорировал реальность на местах.
В INSS подчеркивают, что заключение Международного суда о «стене» не привело к принятию практических мер против Израиля, хотя оно использовалось и продолжает использоваться его критиками, настаивающими на незаконности поведения Израиля на палестинских территориях. Отмечается, что «существенным контраргументом, который ослабил влияние заключения [Суда] 2004 г., стало то, что конфликт между Израилем и палестинцами должен решаться по политическим каналам, а не путем судебных разбирательств, и действительно, политический процесс шел тогда и впоследствии, включая решение о плане [одностороннего] размежевания, реализованном в 2005 г. Кроме того, это заключение подверглось критике со стороны других акторов, помимо Израиля, из-за игнорирования опасности терроризма в то время, когда Соединенные Штаты и их союзники были вовлечены в кампании против террористических элементов в Ираке и Афганистане».
По оценкам израильских экспертов, судебная процедура может занять от одного до двух лет, и скорее приведет к критическим заявлениям о незаконности поведения Израиля на Западном берегу р. Иордан и в Восточном Иерусалиме, а также о предпринимаемых им шагах по аннексии палестинских территорий. При этом они затрудняются предугадать серьезность этих заявлений и наличие других мнений. Они опасаются, что «упоминаемый в резолюции запрос мнения о «дискриминационном законодательстве и мерах», и утверждение, содержащееся в отчете комиссии по расследованию, созданной Советом по правам человека, о том, что Израиль продолжает «дискриминацию в отношении палестинцев на всем Западном берегу и в Восточном Иерусалиме», приведет к тому, что Суд может даже принять далеко идущие (и несправедливые) утверждения о том, что Израиль поддерживает режим апартеида».
П.Барух и О.Беери ожидают, что «в заключении Суда будет призыв к ООН и другим странам и организациям предпринять практические шаги по оказанию давления на Израиль с целью прекращения его незаконной деятельности, и даже может быть рекомендовано введение санкций против Израиля». Однако в данном случае Израилю нечего опасаться введения санкций Советом Безопасности, в виду наличия у Соединенных Штатов права вето. Тем не менее, «жесткие решения Суда могут нанести значительный ущерб международным отношениям Израиля, в том числе за счет ослабления поддержки среди его союзников, которые в любом случае занимают критическую позицию в отношении поведения Израиля на палестинской арене». В качестве примера приводится заморозка Евросоюзом в начале декабря проекта предварительного соглашения об обмене информацией между полицией Израиля и Европолом из-за спора об использовании информации на Западном берегу р. Иордан. Отмечается также, что мнение Суда может способствовать поощрению дополнительных односторонних дипломатических шагов со стороны палестинцев, таких как подача заявки на полноправное членство в ООН и повышение уровня представительства в странах по всему миру.
В INSS не сомневаются в том, что критическое заключение Суда будет использовано в качестве оружия антиизраильским движением BDS и другими партиями, продвигающими инициативы по принятию мер против Израиля. Кроме того, «после вторжения России на Украину многие мировые компании по собственному желанию решили прекратить работу в России по моральным соображениям; заключение Международного суда может подтолкнуть их к рассмотрению подобных шагов против Израиля». Эксперты напоминают, что в декабре появились сообщения о том, что Норвежский суверенный фонд благосостояния, управляющий активами на сумму 1,3 трлн долларов и считающийся крупнейшим в мире (в 2020 г. он инвестировал 1,3 млрд долларов в израильские компании), пересматривает свои инвестиции в Израиле, чтобы убедиться, что деньги не вкладываются в населенные пункты или компании, работающие за «зеленой линией». Кроме того, отмечается, что «во всем мире наблюдается тенденция возобновления разделения на лагеря между демократически-либеральными и антилиберальными авторитарными странами, и мнение Международного суда может послужить тем, кто утверждает, что Израиль следует отнести к последним».
Заключение Международного суда ООН может также повлиять на расследование дела Израиля в другом суде в Гааге – Международном уголовном суде (МУС). Расследование, официально начатое в марте 2021 г., сосредоточено на утверждениях о преступлениях, совершенных на территориях Западного берега р. Иордан, Восточного Иерусалима и сектора Газа с 13 июня 2014 г., включая преступление создания поселений, определенное в статуте Суда. По оценкам экспертов INSS, несмотря на то, что для нового прокурора МУС Карима Хана это расследование не является приоритетом, есть признаки того, что в 2023 г. оно может несколько продвинуться вперед. Рекомендация суда о возбуждении уголовного дела в отношении израильских должностных лиц, в частности, в отношении поселений, может оказать дополнительное давление на прокурора с целью ускорить расследование. Кроме того, на ход расследования могут повлиять утверждения Суда о наличии систематической дискриминации, поскольку преступление апартеида включено в перечень преступлений против человечности, подпадающих под юрисдикцию Суда.
На фоне вышесказанного в INSS делают заключение, что «действия государств проистекают в первую очередь из их интересов, которые шире, чем соображения соблюдения международного права. Поэтому, даже если Международный суд вынесет критическое заключение, степень его воздействия будет зависеть от того, как его воспримет мировое сообщество». В этой связи «политика израильского правительства и его поведение могут влиять как на содержание этого заключения, так и на степень его жесткости, и, в частности, на степень поддержки и принятия его содержания на мировой арене. Заявления и шаги, прямо отрицающие международное право или подразумевающие, что Израиль не намерен прекращать свой контроль над палестинцами в рамках политического решения, будут использованы против еврейского государства на международной арене, затруднят получение им поддержки своей позиции и в целом нанесут стране еще больший ущерб».
Таким образом, эксперты INSS рекомендуют израильскому правительству избегать следующих шагов:
— аннексии частей Западного берега р. Иордан, включая фактическую аннексию и стирание юридического различия между Государством Израиль и этими территориями, например, путем распространения израильского законодательства непосредственно на территории и осуществление полномочий правительства Израиля напрямую, а не через военную администрацию;
— мер, нарушающих права палестинцев, включая захват частной земли для целей строительства еврейских поселений, и мер коллективного наказания;
— шагов, которые подрывают верховенство закона в Израиле и статус судов, независимость и профессиональный престиж которых является центральным аргументом Израиля в международной кампании, особенно в свете того факта, что палестинцы могут направить свои претензии в независимый и профессиональный израильский суд[ii].
[i] Israel’s Strategic Freedom of Action is Being Challenged / IPS. January, 2023. https://ips.activetrail.biz/Insights-5-1-23-E
[ii] The UN General Assembly Refers Israel to The Hague / INSS. 15.01.2023. https://www.inss.org.il/publication/israel-the-hague/