Негосударственный американский Совет по международным отношениям (СМО), который, кстати, издает журнал “Foreign Affairs”, на днях опубликовал статью, рассматривавшую так называемую стратегию “АфПак” – программу действий в Афганистане и Пакистане, которую Обама обнародовал в марте 2009 г. В течение нескольких недель после этого американское руководство проводило консультации с сенаторами, журналистами, членами НАТО и другими региональными и международными партнерами. Однако, по мнению одного из ведущих экспертов СМО Дэниэла Марки, политика Вашингтона в отношении этих азиатских стран еще не сформулирована окончательно. Неопределенными остаются политические приоритеты США в Южной Азии, уровень и характер размещения и использования американских дипломатических, военных, разведывательных и экономических ресурсов, а также временные рамки осуществления программы.
За последние два года военно-политическая ситуация в Афганистане и Пакистане заметно ухудшилась. В регионе активно действуют (в том числе осуществляют мобилизацию населения) боевики «Аль-Каиды» и «Талибана», криминальные банды, наркоторговцы и экстремистские группировки, дестабилизирующие юго-восточный Афганистан и западный Пакистан. Другие участники конфликта – от Пенджабских антииндийских экстремистских групп до повстанцев Центральной Азии – оперируют в непуштунских районах обеих стран, где им оказывается гостеприимство, что, в свою очередь, также способствует обострению ситуации.
Тайные контрабандные пути связывают отдаленные и труднодоступные горные районы с большими городами, создавая почти идеальные условия для деятельности оперативников «Аль-Каиды» и симпатизирующих им групп местного населения. Хрупкие государственные институты, слабое руководство и неадекватные ресурсы ограничивают возможности Исламабада и Кабула противостоять вооруженным повстанческим образованиям и поддерживать умеренность в политике в течение более или менее долгого времени. Наконец, отсутствие доверия к правительству США, распространение в регионе антиамериканских настроений ведут к тому, что даже недавние близкие партнеры начинают выражать глубокий скептицизм в отношении намерений американцев.
Многие пункты политики США в Пакистане и Афганистане настолько тесно взаимосвязаны, что Соединенные Штаты вынуждены формировать свою стратегию по отношению к региону в целом, хотя политические возможности и характер угрозы американским интересам в этих двух странах различны. Кроме того, дипломатические, военные и экономические рычаги, используемые США в регионе, заметно варьируются по разные стороны границы.
Замечания Обамы, сделанные им 27 марта 2009, указывают на новый подход американской администрации к событиям в Южной Азии. Произошла переоценка террористической угрозы, поэтому новая стратегия “АфПак” представляет собой сочетание контртеррористической деятельности с амбициозной задачей национального строительства в обеих странах. Фундаментальной целью американской политики в Пакистане и Афганистане стала нейтрализация местных вооруженных группировок, предоставляющих убежище для международных террористов, и создание системы обеспечения безопасности для осуществления эффективной антитеррористической и антиповстанческой деятельности.
Еще в бытность свою сенатором и кандидатом в президенты Обама не раз высказывался в том смысле, что отсутствие безопасности в Южной Азии связано с неадекватностью там американской помощи и недостатком внимания США к ситуации в регионе из-за того, что американская военная машина работает на войну в Ираке. Прежде всего, именно из-за этого, по мнению Обамы, лидеры «Аль-Каиды» до сих пор не пойманы. «Талибан» также сумел перегруппироваться и усилиться и в Пакистане и в Афганистане, а симпатия и доверие, которыми США пользовались в регионе после событий 11 сентября 2001 г., уступили место подозрительности и враждебности. Есть надежда, что сокращение американского присутствия в Ираке высвободит средства для дальнейшей активизации США в Южной Азии, где американцы намерены использовать свой антиповстанческий опыт, полученный на Арабском Востоке.
В рамках новой стратегии Вашингтон намерен осуществить быструю экспансию военной силы, направленную против афганского «Талибана», использовать беспилотные воздушные аппараты Predator против руководства организации в Пакистане и помочь пакистанской правительственной армии в проведении рейдов против боевиков, располагающихся вдоль афганской границы. Одновременно США планируют начать расширение Афганских национальных сил безопасности. Соединенные Штаты достигли серьезного успеха в формировании Афганской национальной армии и полиции.
В Пакистане США уже израсходовали почти 400 млн долл. — преимущественно на обучение служащих и оборудование полувоенного Пакистанского пограничного корпуса, а недавно предложили создать Фонд контрповстанческой деятельности в этой стране, который в течение следующих пяти лет потратит 3 млрд долл. на обучение и вооружение пакистанской армии для борьбы с повстанцами.
Правительство США и его партнеры (Афганистан, Пакистан, НАТО и др.) намерены постепенно заменить военные действия переговорами с местным населением, чтобы получить его поддержку в борьбе против экстремистских группировок и для получения информации об убежищах террористов. Разведка же с помощью местных союзников должна будет обнаружить и уничтожить руководство «Аль-Каиды». Для поддержания антиповстанческих усилий местному населению будет предоставлена оперативная финансово-экономическая помощь. Армия США и другие американские организации будут иметь доступ к различным фондам, поэтому они смогут ускорить осуществление гуманитарных программ в районах недавних военных действий. Эти шаги будут направлены на привлечение местного населения и сокращение рядов повстанчества. Администрация Обамы готова финансировать афганскую службу безопасности по крайней мере в течение десяти лет. Стремясь задушить «Талибан» и уничтожить лидеров «Аль-Каиды», одновременно создавая эффективные местные силовые структуры, Белый Дом надеется в течение нескольких лет сформировать жизнеспособную систему защиты своих интересов в регионе.
В качестве политического заявления стратегия “АфПак” была положительно воспринята американскими политиками и общественностью, хотя Дэниэл Марки объясняет это тем, что она оставляет множество вопросов нерешенными и, таким образом, не может рассматриваться в качестве руководства к действию. Скорее, напротив, провоцирует споры. Некоторые критики “стратегии” доказывают, что она правильно диагностирует непосредственную угрозу США со стороны «Аль-Каиды» и других террористических групп, но что предложенные администрацией методы слишком дороги и многоплановы, чтобы добиться быстрых результатов. Другие утверждают, что администрация неправомерно объединила проблему глобального терроризма с ситуацией в конкретном регионе, но что главные положения стратегии выглядят неадекватными с точки зрения защиты американских интересов в Афганистане или даже в Пакистане. Сотрудниками СМО предложено два альтернативных варианта стратегии.
Вариант 1:
США должны непосредственно сфокусироваться на контртеррористической деятельности в Афганистане и Пакистане, что позволит сократить расходы и не даст увязнуть в вопросах государственного строительства и социально-экономического развития. Хотя администрация Обамы права в своем понимании того, что ее главной целью в Афганистане и Пакистане является защита национальной безопасности США, ограничение расходов при отсутствии непосредственной угрозы в наибольшей степени соответствует интересам Соединенных Штатов в настоящий момент. Помощь этим азиатским странам в государственном строительстве и снижении напряжения в регионе является достойной задачей, но требует крупных и долгосрочных инвестиций, которые – в лучшем случае – принесут весьма ограниченные дивиденды. США не имеют достаточно важных интересов в этом регионе: даже политически стабильные и экономически жизнеспособные Пакистан и Афганистан останутся слишком бедными и географически отдаленными, чтобы стать сильными политическими и экономическими партнерами Вашингтона. Поэтому расширение американского присутствия в регионе является плохим решением. Наоборот, оно должно быть сокращено в течение нескольких лет – срока, достаточного для создания местных сил специального назначения и сети местных партнеров, занятых сбором информации.
Сотрудничество США с афганскими и пакистанскими разведывательными службами должно быть сосредоточено на террористических организациях, прежде всего на «Аль-Каиде». Пакистану США должны передать специальные технологии, которые помогут защитить ядерные боеголовки, предприятия и ученых от диверсий и инфильтрации агентов «Аль-Каиды» в научно-производственные комплексы. Американская помощь пакистанским и афганским силовым структурам должна продолжаться, но использоваться лишь для борьбы с «Аль-Каидой». США должны избежать инвестиций в Афганскую национальную армию и Пакистанский пограничный корпус. Вместо этого нужно заставить Пакистан и Афганистан найти альтернативу американским финансовым вливаниям или перенаправить национальные ресурсы в те сферы, которые являются наиболее необходимыми для обеспечения государственной стабильности.
США должны также признать, что их присутствие в Афганистане с 2002 г. не способствовало улучшению ситуации, наоборот, возбудило опасения, что у них имеются тайные причины для пребывания в стране. Американские дипломаты должны прояснить намерения Вашингтона нейтрализовать «Аль-Каиду». Кроме существующих союзников США должны привлечь к антитеррористической деятельности в регионе Китай, Иран и Россию.
Экономический кризис требует от Вашингтона тщательного выбора “поля битвы”, чтобы выиграть ее, тем более, что в последние десятилетия США крайне редко демонстрировали способности к восстановлению разрушенных государств, таких, как Афганистан, или трансформации таких больших развивающихся наций, как Пакистан.
Вариант 2.
Вашингтон не может позволить себе больших финансовых расходов, а потому должен сосредоточиться на решении главной проблемы региона – стабилизации обстановки в Пакистане, где было использовано значительно меньше ресурсов, чем в Афганистане, политические возможности США ограничены и взаимное недоверие между Вашингтоном и Исламабадом достаточно велико. В своем озвучивании “стратегии” Обама подчеркнул, что расколотый Пакистан неминуемо будет угрожать безопасности США, прежде всего, потому, что его атомное оружие окажется доступным «Аль-Каиде» и подобным террористическим организациям. В настоящее время лидеры «Аль-Каиды» в основном базируются в Пакистане, как и руководство «Талибана» — афганское и пакистанское. Кроме того, “талибанизация” пакистанского пуштунского пояса распространяется на восток в относительно густо населенные районы, таким образом создавая новые безопасные укрытия для террористов в еще недавно “спокойных” местах, например, в долине Сват. Пакистанские непуштунские экстремистские и отколовшиеся от них группы, часть которых издавна поддерживается государством в качестве средства по оказанию давления на Индию и Афганистан, также служат факторами дестабилизации. Такие организации, как запрещенная Jaish-e-Mohammed, а также Jamaat-ud-Dawa, хорошо обеспечены всем необходимым, вооружены и находятся в постоянном контакте с внешним миром. Они сохраняют свое влияние внутри государственных учреждений и пользуются симпатией населения, которому оказывают материальную поддержку. Если тенденция сохранится, в производящем ядерное оружие Пакистане скоро подрастет новое тщательно воспитанное и обученное поколение террористов.
Поэтому, считают эксперты СМО, обеспечение политической стабильности в Пакистане должно стать первоочередной задачей администрации Обамы. Необходимо расширить инвестиции в гражданские и военные отрасли Пакистана, чтобы упрочить возможности двустороннего сотрудничества в борьбе против терроризма.
Отчасти “стратегия” учитывает эти вопросы, но остаются многочисленные недоработки. Так, президент упомянул Пакистан в качестве главного объекта американской заботы в Южной Азии, но на практике большая часть ресурсов, выделяемых для региона, направляется в Афганистан. С 2003 г. в Афганистане США израсходовали около 170 млрд долл. только на Operation Enduring Freedom, в помощь же Пакистану было направлено лишь 15 млрд долл. Безусловно, стабилизация обстановки в Афганистане смягчит некоторые политические и военные проблемы, которые приходится решать правительству Пакистана, поэтому “всеобъемлющая стратегия” для этой страны должна также включать контрповстанческие и контртеррористические операции в Афганистане. Но победа над «Талибаном» в Афганистане останется иллюзорной, если сохранится нестабильный режим в Пакистане. Стратегия изгнания боевиков из Афганистана при угрозе их перехода в Пакистан окажется непродуктивной, так как собственные пакистанские силы безопасности не в состоянии дать адекватный отпор. Необходимо и тщательно продумать вопрос осуществления воздушных атак в районах, далеких от границы с Афганистаном, где из-за неминуемых разрушений и отсутствия видимых положительных результатов ширятся антиамериканские настроения. К тому же недоверие к США официального Исламабада ограничивает военные, разведывательные и даже экономические возможности Соединенных Штатов. В настоящее время перед администрацией Обамы стоит задача налаживания более тесных контактов с пакистанской разведкой и гражданскими учреждениями. Осуществление политики “приманок” посредством финансовой и технической помощи представляется экспертам СМО лучшим способом повлиять на стратегические расчеты пакистанского истеблишмента в пользу США. Надо сказать, что задача американцев облегчается тем, что хотя пакистанские экстремисты — многочисленны и активны, подавляющее большинство населения страны все-таки отвергает террористическую тактику.
Однако “завоевание” влиятельных сторонников не будет легким. Пакистанская армия и разведка никогда не были надежными союзниками США. Многие представители этих органов сомневаются в том, что близкие связи с Вашингтоном будут служить интересам Пакистана. На всякий случай они сохраняют связи с боевыми группами антииндийского и антизападного направления. Вместе с тем пакистанские силовые структуры представляют собой сложные, многослойные образования, и Вашингтон может использовать их внутренние противоречия для привлечения на свою сторону значительной части офицеров.
По заявлению Обамы, Вашингтон не будет выписывать Исламабаду незаполненные чеки. США не намерены также предоставлять неограниченную военную помощь в надежде на тесное двустороннее сотрудничество. По мнению же СМО, угрозы такого рода окажутся непродуктивными, так как могут отпугнуть реальных и потенциальных союзников. Вместо этого Вашингтон должен создать основу для совместных операций с пакистанскими силовыми структурами.
Чтобы сдержать волну экстремизма, США должны ввести расширенную программу подготовки государственных служащих, прежде всего, занятых в сфере поддержания закона и порядка, обеспечить базовые нужды населения, повлиять на формирование общественного мнения и способствовать долгосрочному экономическому развитию страны. Причем достижение успеха представляется необходимым. В случае же провалов нужно менять стратегию, а не угрожать сократить или отменить помощь.
Решение вопросов политического урегулирования в Пакистане будет требовать от США значительных капиталовложений по крайней мере в течение следующего десятилетия, а возможно и дольше. Но поскольку разумные инвестиции представляются наиболее эффективным средством налаживания дружественных контактов с этой важной с политической точки зрения азиатской страной, американское правительство не должно отказываться от этой тактики.
Таким образом, СМО рекомендует администрации Обамы заменить стратегию “АфПак” стратегией ”ПакАф” с акцентом на миссию в Пакистане. Кроме того, США должны подготовить мировое сообщество к тому, что в ближайшее время Соединенные Штаты будут всесторонне вовлечены в южно-азиатские дела. При этом в условиях экономического кризиса, охватившего США, любая стратегия долгосрочного инвестирования требует тщательной продуманности с тем, чтобы ее осуществление не обострило “бюджетные битвы” и не повлияло негативным образом на следующие президентские выборы в США. Если политика Соединенных Штатов в Южной Азии сведется к нейтрализации «Аль-Каиды» и ее ближайших союзников, это может временно успокоить некоторых “бюджетных ястребов” дома, но не отведет от США серьезной угрозы их безопасности, обусловленной нестабильностью, прежде всего, в Пакистане.