Речь американского посла в Кабуле в конгрессе США о новой афганской стратегии

Нынешний американский посол в Афганистане Карл Айкенберри (Karl W. Eikenberry), генерал-майор в отставке, ранее командовал в Афганистане контингентом войск США и НАТО, то есть, занимал ту же должность, что и опережающий его на два звания Стэнли Маккристал (Stanley McChrystal). Весьма примечательно, что кадровый военный так просто стал высокопоставленным дипломатом. Однако это уже другой вопрос.

Еще летом с.г. американские СМИ сообщали о существенном расхождении во взглядах между Айкенберри и Маккристалом. Первый, так же, как и вице-президент Джо Байден, был против наращивания вооруженных сил в Афганистане. Айкенберри утверждал: пусть кабульские власти сначала докажут серьезность своих намерений, улучшат госуправление, усилят борьбу со взяточничеством и т.п. Однако после того, как президент занял сторону Маккристала, соответственно поменял свои воззрения и посол.

8 декабря с.г. Айкенберри выступил с докладом перед Комиссией Палаты представителей по вооруженным силам. Основную часть выступления, последовавшую за длинным списком благодарностей и комплиментов руководству страны, он начал с того, что заявил: американское государство переживает важный этап своего участия в афганских делах(1). Миссия — продолжал он — которой долгое время не доставало четко поставленных целей и страдавшая от нехватки обеспечения, теперь точно определена и лучше финансируется. 1 декабря президент добрил отправку в Афганистан дополнительно 30 тыс. солдат для того, чтобы перехватить инициативу у инсургентов, ускорить подготовку афганских сил безопасности и установить мир в ключевых районах страны.

Айкенберри совместно с Маккристалом принимал участие на совещании Североатлантического альянса в Брюсселе, где союзникам был представлен новый американский план в Афганистане. Как ожидается, государства НАТО также окажут существенную помощь в наращивании сил на афганском театре военных действий. Военная и гражданская составляющая будут тесно сочетаться. Увеличится число американских гражданских служащих, которым будет отведена важная часть стратегии в Афганистане. Эти гражданские служащие будут являться советниками в наиболее важных министерствах на общеафганском уровне. Все эти шаги помогут победить боевиков и поддержат кабульское правительство.

Американская сторона ожидает от официального Кабула принятия конкретных шагов по вопросам безопасности, управления и экономического развития. В ходе восьмого года американского присутствия в этой стране(2) афганцам предстоит взять на себя больше ответственности в различных областях — от экономики до безопасности. Одновременно будет уменьшаться роль Вашингтона.

В афганском обществе отсутствует единство, его раздирают коррупция, незаконное производство наркотиков и отсутствие безопасности. В значительной степени эти сложности объясняются непрекращающейся здесь уже почти 30 лет войной.

Эти факторы дополняются растущим за последние годы разочарованием среди афганцев — как их собственным правительством, так и весьма скромными результатами помощи международного сообщества. Соединенным Штатам следует подходить к устрашающим сложностям Афганистана с осознанием накладываемых ограничений. Американские вооруженные силы и гражданские специалисты пытаются помочь обществу, которое одновременно желает и отвергает иностранное участие. Вашингтон может помочь найти дорогу к миру и спокойствию, что является ключом и к его собственным интересам. Если обозначить цель Америки в двух словах, то это создание афганских сил безопасности и других государственных институтов и недопущение возврата к тому состоянию, которые здесь имело место до 11 сентября 2001 г.

Основными сложностями, с которыми сталкиваются США в Афганистане, являются слабое государственное управление, сотрудничество с Пакистаном, безопасность в котором чрезвычайно важна для Афганистана. Эти проблемы останутся и в обозримом будущем, однако, по утверждению посла, если будут исполнены постулаты президентского плана и свою помощь окажут союзники по НАТО, поставленные стратегические цели могут быть достигнуты.

Все составляющие американского могущества в настоящее время объединены в Афганистане, имеется полная поддержка президента, находится взаимопонимание и у союзников. За последние шесть месяцев проделана значительная работа по улучшения взаимодействия между различными американскими ведомствами по афганскому вопросу. Что еще более важно, после завершения президентских выборов афганское правительство показывает некоторые признаки своего понимания необходимости лучшего качества управления, и Америка ожидает в этом вопросе принятия конкретных мер.

Достижение этих результатов в ускоренном порядке почти обязательно потребует большего обеспечения — солдатами, а также гражданскими специалистами, для помощи афганскому правительству и народу, так, чтобы они смоги взять управление в свои руки. В следующие несколько недель администрация президента будет работать в тесном взаимодействии с Конгрессом для уточнения деталей новой афганской стратегии. У нее имеются три основы — это безопасность, государственное управление и экономическое развитие.

Безопасность. С того момента, как посол Айкенберри занял свой пост в мае с.г., он настоял на том, чтобы как можно чаще бывать за пределами Кабула для непосредственного ознакомления с положением на местах, проведения встреч с афганцами, союзниками, американскими военными и гражданскими специалистами. Он выразил полное согласие с оценкой генерала Маккристала, согласно которой положение с безопасностью за последний год значительно ухудшилось и остается тяжелым(3). Талибы и другие боевики сумели захватить власть во многих регионах страны на юге и востоке, растет и число нападений на севере и западе, которые длительное время до этого были довольно безопасными. Инсургенты слабо организованы, но упорно сопротивляются и действуют умело.

Наращивание сил США и НАТО/ИСАФ(МССБ) чрезвычайно важно для захвата инициативы. Дополнительные военнослужащие из США, которые должны прибыть в предстоящие месяцы, должны исправить положение к лучшему. Большинство афганцев слабо заинтересованы в том, чтобы снова жить при жестоком и вероломном правлении талибов(4), и американские войска являют собой возможность для лучшего и безопасного будущего.

Дополнительные войска также позволят Америке расширить ее сотрудничество с афганской армией и полицией, чтобы те в дальнейшем взяли на себя ответственность на безопасность страны. Есть сознание чрезвычайной сложности задачи по созданию дееспособных вооруженных сил. У Афганистана долгое время не было армии, набранной из всех этнических групп и регионов. Это дополняется низким уровнем образования, внутренними противоречиями, недостатком средств и опыта. Однако у Пентагона достаточно подготовленных специалистов, и они умело проявили себя при самых сложных обстоятельствах не только в Афганистане, но и в Ираке. Айкенберри высказал полную уверенность в том, что дополнительные американские войска приведут к качественному улучшению сил безопасности Афганистана.

Гражданские специалисты окажут помощь усилиям военных. Администрация по контролю за применением законов о наркотиках поможет с обучением афганской полиции, ФБР — афганскому министерству внутренних дел, и, наконец, Американская пограничная служба, включающая в себя Центральное командование, Департамент внутренней безопасности, в том числе таможенное отделение и отделение по защите границ — пограничной и таможенной службам Афганистана.

Ожидается, что начало передачи полномочий афганским службам безопасности начнется летом 2011 г. Следует признать: одна из причин того, что Афганистан медленно принимает на себя обязанности по обеспечению собственной безопасности состоит в опасениях населения, что международное сообщество вновь его покинет, как после вывода советских войск в 1989 г. Свыше десятилетия после этого Афганистан испытывал жестокую гражданскую войну, безвластие и затем репрессивный режим талибов, которые укрыли у себя боевиков «Аль-Каиды».

В то время, как Соединенные Штаты не предполагают присутствовать в Афганистане бесконечно, они полностью готовы оказывать ему содействие. Дабы иметь уверенность в том, что американцы не уйдут из страны так просто, они собираются вести стратегический диалог для определения их долгосрочного сотрудничества на основе общих интересов и ценностей — так же, как они это делают с другими странами. Американцы не имеют территориальных притязаний и не желают создавать постоянные военные базы. Афганцы должны быть уверены — США их надежный друг, на которого они могут полагаться и после возвращения домой американских военных.

Государственное управление. Государственное управление есть вторая основа всеобъемлющей стратегии США в Афганистане. Как на общегосударственном, так и местном уровнях, цель состоит в поощрении качественного управления, свободного от взяточничества — так, чтобы афганцы видели преимущества поддержки законного правительства, и тогда незаконные вооруженные формирования лишатся поддержки населения. Как уже отмечал генерал Маккристал(5), одно из важнейших препятствий американской стратегии — недостаток доверия афганских властей у собственных граждан. Для поднятия авторитета первых потребуется улучшение качества работы ключевых министерств — как за счет увеличения количества гражданских технических советников, так и большей помощи развитию — непосредственно через бюджеты этих министерств. Сосредотачивая усилия на ключевых министерствах, которые обеспечивают основные услуги и безопасность для населения, Вашингтон может ускорить строительство прозрачного, действенного и подотчетного правительства.

Должны поддерживаться усилия афганских властей по помощи населению. Как утверждается, слишком большая часть этой помощи расходуется вне афганского государственного бюджета — часто на программы, которые вовсе не актуальны. Американские власти с этим согласны, и, по новому президентскому плану, помощь станет более адресной. В настоящее время пересматриваются системы финансового управления основных министерств Афганистана, и, в случае если их бюджеты станут прозрачны и подотчетны, Америка обеспечит прямое финансирование основных услуг для населения — таких, как здоровье, образование и сельское хозяйство. Афганскому государству также требуются большое число образованных, подготовленных и честных гражданских служащих. Для достижения этого США и их союзники на международной арене будут обучать госслужащих и помогут создать резерв управленцев и технических специалистов.

Ни одна из указанных целей не может быть достигнута без уничтожения взяточничества и создания доверия населения к собственной власти. Если органы госвласти не будут работать на благо своих людей, в Афганистане будет сохраняться опасность его превращения в убежище для боевиков.

С помощью американской поддержки афганские власти шаг за шагом создают свои правоохранительные структуры для борьбы со взяточничеством, организованной преступностью и распространением наркотиков. При помощи ФБР, Администрации по контролю за применением законов о наркотиках, Пентагона афганские министерства внутренних дел и по борьбе с наркотиками, государственное управление национальной безопасности создали оперативную группу, которая будет расследовать крупные экономические преступления, похищения людей и случаи, связанные с организованными преступными группами. Также генеральный прокурор Афганистана недавно создал подразделение по борьбе со взяточничеством, которое будет преследовать незаконные деяния госслужащих на среднем и высшем уровнях. Вдобавок будет образован специальный суд для расследования крупных случаев коррупции, в том числе в отношении провинциальных чиновников. Группа из американского министерства юстиции также предоставляет свою поддержку.

При вступлении в должность президент Карзай обозначил свое намерение назначать на должности в Кабинете министров исходя из их заслуг, а также начать внедрение стратегии по борьбе со взяточничеством. В дополнение к должностям в Кабинете важно, чтобы подобный подход распространялся на уровнях заместителей министров, провинций и уездов — все это создаст большее доверие населения и ускорит проведение реформ. В ноябре госсекретарь Клинтон обсуждала с президентом Карзаем необходимость быстрого принятия конкретных шагов для улучшения работы правительства и его большей подотчетности.

Помимо общегосударственного уровня, американские власти улучшают качество афганского государственного управления на провинциальном и уездном уровнях. Для этого они тесно сотрудничают с ПВК(6), особенно в наименее безопасных районах юга и востока страны. Посредством законодательных программ и других механизмов, показавших свою действенность, например Программы национального примирения(7), улучшается качество руководства за пределами Кабула. С афганским правительством проводится работа для создания стимулов по лучшему управлению на региональном уровне. Как подчеркивается, работа сосредотачивается на том, что важно и может быть достигнуто. Выполняя все эти программы, не следует затягивать с тем, чтобы воспитать в афганцах самостоятельность — в противном случае появляется опасность образования зависимости, которую в дальнейшем будет трудно преодолеть.

Некоторые могут посчитать, что американцы хотят слишком многого, что Афганистан на протяжении своей истории очень редко располагал правительством, способным к решению этих задач и что ожидание возникновения дееспособного государства сейчас нереалистично и есть лишь растрата средств. Американский посол в Кабуле не согласен с этим по нескольким основаниям. Первое, хотя афганское государство никогда не было особенно сильным, Афганистан имел дееспособные правительства в Кабуле, которые в целом воспринимались как законные. Второе, правительство, которое сейчас создается, должно выполнять лишь минимум обязанностей, свойственных для любого государства.

Цель США не строительство государства и не навязывание западной модели управления. Афганистан — бедная страна, которая будет зависеть от международной помощи в течение многих лет. Названная стратегия по улучшению госуправления основывается на тщательном изучении государственных интересов в области безопасности Соединенных Штатов и веры в то, что устойчивая представительная власть необходима для достижения успеха. Афганистану требуется нормальное правительство — так, чтобы мог начаться вывод американских войск и уменьшились вливания американских налогоплательщиков. Достижение этих целей позволит Вашингтону не волноваться по поводу защиты от боевиков, которые, если США не достигнут успеха, могут снова обосноваться в Афганистане.

Производство опийного мака и незаконная торговля им, несомненно, очень сильно источают силы афганского общества, подпитывают взяточничество, подрывают законную часть экономики и привлекают средства для нужд боевиков. Американская стратегия по преодолению мощного наркотического влияния рассчитана на много лет вперед; она включает в себя уменьшение соответствующего спроса, действия правоохранительных органов и армии по задержанию крупных наркоторговцев, пресечение движения наркотических средств и поддержку законного сельхозпроизводства. Администрация по контролю за применением законов о наркотиках США работает в тесном сотрудничестве с афганскими коллегами. С американской помощью афганская Специальная группа по борьбе с наркотиками превратилась в наиболее действенную правоохранительную структуру в ИРА. Однако задача по борьбе с наркотиками никогда не достигнет удовлетворительного результата без устойчивого экономического развития в этой чрезвычайно бедной стране.

Экономическое развитие. Экономическое развитие — третья основа американской помощи. За последние несколько месяцев был применен подход по сосредоточению усилий на основных составляющих частного сектора афганской экономики, упору на сельское хозяйство, улучшению собираемости налогов и сборов и развитию взаимодействия при оказанию помощи между США и международным сообществом.

Большая часть помощи будет направляться в те районы, где положение с безопасностью особенно тяжелое. При этом помощь станет более гибкой и быстрой — так, чтобы выделяемые доллары помогали Америке в ее усилиях. Специалисты из USAID совместно с различными американскими учреждениями сосредотачивают усилия на ключевых отраслях — таких, как сельское хозяйство. Помощь фермерам особенна важна, так как выходцы из деревень составляют основу незаконных вооруженных формирований. Как считается, около 80% афганского населения получают свои доходы, прямо или косвенно, из сельхозсектора. Америка постарается сделать так, чтобы афганское министерство сельского хозяйства(8) стало образцом качественного управления.

В то же время будет поощряться долгосрочное вложение средств, особенно в сектор водораспределения и энергетические проекты, которые обеспечивают электроэнергию для широкомасштабного орошения земель. Также будет сделан упор на горнорудном деле и легкой промышленности, которые будут использовать афганские сельскохозяйственные продукты и полезные ископаемые.

Кроме того, будет оказана помощь в фискальной политике. Без улучшения собираемости налогов и таможенных сборов Афганистан так и останется сильно зависимым от международного сообщества. Кабульские власти достигли некоторых успехов в области налогов и сборов, доля которых выросла с 3,3% до 7,7% от ВВП. Это по-прежнему очень мало. У большинства слаборазвитых стран этот показатель в среднем составляет 11-12% от ВВП. Ведется работа с афганским министерством финансов для улучшения результатов. Однако наибольшей сложностью остается воровство. Приблизительные оценки показывают: лишь половина всех сборов достигает государственной казны. Низкие доходы внутри страны подрывают способность афганских властей по обеспечению госуслуг и снижают уровень доверия населения. Американский минфин работает в тесном сотрудничестве с афганским для создания цепочки денежных попечителей, которые обеспечат более прозрачное финансирование.

Ожидается. что в ближайшее время Афганистан и Пакистан заключат соглашение о транзитной торговле, которое откроет новые возможности для развития коммерции между двумя странами. Также у Конгресса была запрошена поддержка для скорого прохождения закона о Перспективных зонах восстановления, с помощью которых планируется создание долгосрочных и устойчивых возможностей по трудоустройству афганцев. Улучшение официальных коммерческих и торговых связей также будет способствовать большему афгано-пакистанскому взаимодействию в области безопасности.

Усилия гражданских специалистов. Многие годы американский корпус в Афганистане испытывал недостаток средств. В настоящее время он находится в центре внимания американских властей и обладает значительными бюджетами развития и сотнями дополнительных выделенных специалистов. К началу 2010 г. в Афганистане будет находится свыше тысячи гражданских специалистов — втрое больше показателя начала 2009 г. Из них около 400 будут находится в составе Провинциальных восстановительных команд или на уровне армейских бригад на военных базах. Для сравнения — год назад за пределами Кабула таковых было всего 67 человек.

В предстоящие месяцы, по мере проведения боевых операций американскими войсками, к ним будут присоединятся гражданские специалисты. Они будут работать совместно с афганскими коллегами для улучшения качества управления и обеспечения основных услуг для населения настолько быстро, насколько это возможно. Взаимодополнение усилий военных и гражданских специалистов значительно усилилось за последние годы — этот процесс будут продолжать развиваться по мере прибытия в страну новых сотрудников. В Региональные командования(9) по всей стране назначены старшие гражданские представители (СГП), которые дополняют военных командиров. Эти СГП являются профессионалами высокого класса, которые имеют опыт работы в районах ведения боевых действий. Они управляют работой американских гражданских специалистов в пределах этих Региональных командований, а посол Айкенберри управляет ими. Это организационное построение содержит две важных черты. Первое, оно служит доказательством, что военные усилия дополняются гражданскими. Второе, они децентрализованы, что позволяет быстро откликаться на возникающие изменения — это важно в случае с Афганистаном, где такое происходит часто. Для усиления воздействия в наиболее важных районах недавно созданы Региональные команды поддержки, с помощью которых гражданские специалисты будут сотрудничать с военными.

Дополнительные гражданские служащие позволят американцам быстро и действенно вкладывать средства в сельское хозяйство, создание рабочих мест, образование, здравоохранение и инфраструктурные проекты. Дополнительные средства будут необходимы, чтобы идти в ногу с увеличением числа военнослужащих и выполнить план президента по быстрому выводу войск. В ближайшее время предстоит согласовать необходимые детали этого процесса с Конгрессом.

Также улучшен порядок закупок. Хотя в районах ведения боевых действий всегда имеется определенный риск, американские учреждения в Афганистане готовы отчитаться за каждый потраченный ими доллар. Имея в виду значительный объем средств и усилий, затрачиваемых на эту страну, все выполняемые программы подвергаются тщательному контролю, в том числе со стороны Чрезвычайного ревизора по восстановлению Афганистана, находящегося в Кабуле, многочисленных аудиторских проверок агентства USAID и других ведомств.

Пакистан. В конце доклада необходимо сказать несколько слов о Пакистане, который играет важную роль в поддержке американских усилий. Без уничтожения убежищ террористов в этой стране невозможно добиться создания безопасности в Афганистане. Большинство боевиков, которым противостоят американские солдаты, являются афганцами. Однако они получают значительную помощь и указания от своих предводителей, которые находятся за границей. Американская администрация хорошо понимает все это, поэтому она будет решать общие проблемы Афганистана и Пакистана и улучшит отношения между их правительствами.

1) См.: Eikenberry’s House Testimony on Afghanistan, 08.12.2009.

 

2) Так в оригинале. На самом деле США проводят военную операцию в Афганистане уже девятый год. Она началась 7 октября 2001 г. и получила название «Несокрушимая свобода».

 

3) До известного доклада президента Обамы взгляды Айкенберри и Маккристала существенно различались.

 

4) Это правда. Идеологического превосходства талибов над американской системой ценностей в Афганистане нет.

 

5) Командующий МССБ/ИСАФ и операцией «Несокрушимая свобода» Стэнли Маккристал также выступал с докладом перед Конгрессом о положении в Афганистане.

 

6) Провинциальные восстановительные команды.

 

7) Цель этой программы являлось изъятие тяжелого вооружения у полевых командиров, что в целом было достигнуто.

 

8) В действительности называется министерство сельского хозяйства и орошения, другой вариант — министерство земледелия, скотоводства и орошения.

 

9) Руководство НАТО условно разделило Афганистан на 4 региональных командования — Север, Восток, Юг и Запад.

31.31MB | MySQL:67 | 0,870sec