по материалам Института исследований внешней политики (FPRI, США)
Ирак находится на переломном этапе, отходя от своего видения федеративного государства после 2003 года, поскольку проиранские шиитские группы в Багдаде агрессивно проводят повторную централизацию. Эта трансформация наиболее очевидна в агрессивных попытках Багдада подорвать федеральный статус Курдистана, единственного автономного региона Ирака. Это расхождение с видением после 2003 года является отходом от первоначального замысла. Конституция Ирака, ратифицированная всенародным голосованием в 2005 году, была основана на более ранних соглашениях между группировками, выступающими против режима Саддама Хусейна. Она была направлена на установление федерализма как основополагающего механизма предотвращения прошлых трагедий и построения разнообразного государства, в котором власть не концентрировалась бы в руках одной группы или фигуры. Статья 119 Конституции Ирака разрешает образование автономных регионов, состоящих из одной или нескольких провинций. Однако на практике возникла асимметричная, перекошенная и деформированная федеральная система, в которой Регион Курдистан на севере является единственным автономным образованием в стране.
По мере того, как правящие шиитские группировки в Ираке укрепляли свои позиции, они систематически и постепенно отклонялись от этого первоначального видения. Они активно препятствовали созданию федеральных регионов в районах, где преобладают сунниты, и, при поддержке Ирана, в настоящее время подрывают автономный статус Курдистана. Это произошло благодаря целому ряду экономических мер, мер безопасности и правовых мер, направленных на то, чтобы спровоцировать возможный крах курдской автономии. Если эти усилия увенчаются успехом, это фактически разрушит федеративный характер страны, проложив путь к монополизации государственной власти и ресурсов проиранскими группами, которые могут прибегнуть к силе, чтобы сохранить свой новообретенный контроль.
Жестокая диктатура режима партии Баас вынудили оппозицию Саддаму Хусейну, особенно шиитские и курдские группировки, радикально переосмыслить устройство государства, чтобы создать структурные барьеры для возможного повторения трагического прошлого. Это видение сыграло ключевую роль в формировании Конституции Ирака 2005 года, которая была направлена на преобразование Ирака в федеративное государство, знаменующее собой возрождение прежнего характера и функций государства с момента его основания британскими и французскими колониальными державами после Первой мировой войны.
Иракский федерализм был, таким образом, стратегически разработан для противодействия исторической модели централизованных диктатур, которые процветали благодаря контролю над природными ресурсами страны, источником жизненной силы ее экономики рантье. Эта новая структура будет включать в себя несколько автономных регионов, довольно слабо объединенных под управлением федерального правительства в Багдаде. Конституция Ирака наделила каждый регион широкими полномочиями по управлению своими внутренними делами, включая добычу нефти и газа, безопасность и местное управление. Федеральное правительство, характеризующееся сложной системой сдержек и противовесов, было создано в первую очередь для того, чтобы служить связующим звеном между автономными регионами и продвигать общие интересы, как на национальном, так и на международном уровнях, особенно в вопросах финансов, обороны и внешней политики.
Курды были кровно заинтересованы в создании децентрализованного государства, которое уважало бы их партикуляризм, учитывая их исторический опыт и исключенность из арабской национальной идентичности Ирака. Но основные шиитские партии, особенно Высший совет исламской революции в Ираке, также поддерживали федеративную систему и время от времени говорили о создании двух федеральных регионов в провинциях Южного Ирака, населенных преимущественно шиитами. Однако, по мере того, как шиитские политические группировки обрели уверенность в своем доминировании после 2003 года, благодаря своему численному большинству и избирательной системе, которая дала им преимущество в формировании правительств и контроле над государственными ресурсами, они начали отступать от своей приверженности федерализму. Когда США начали вывод военного контингента из Ирака, суннитское население оказалось уязвимым перед все более сектантским и авторитарным правлением тогдашнего премьер-министра Нури аль-Малики. По мере изменения политической ситуации группировки арабов-суннитов, первоначально выступавшие против федерализма как потенциального средства дезинтеграции Ирака, начали рассматривать федерализм как возможное средство исправления своего маргинального положения при шиитском правлении, однако усилия провинциальных администраций в районах, где преобладают сунниты, по созданию федеральных регионов были встречены сильным сопротивлением и применением силы со стороны правительства аль- Малики. Под различными предлогами аль-Малики зашел так далеко, что отстранил от власти трех видных суннитских политиков, которые выступали за создание федерального суннитского региона — заместителя премьер-министра Салеха аль-Мутлака, вице-президента Тарека аль-Хашеми и министра финансов Рафе аль-Иссави.
Несмотря на давление со стороны Багдада, стремление суннитов к федеративному региону сохраняется. Призывы к созданию суннитского региона вновь прозвучали в 2014 году, а в 2020 году группа суннитских политических деятелей собралась в ОАЭ, чтобы изучить возможность создания суннитского арабского региона. Кроме того, спикер иракского парламента суннит Мухаммед аль-Халбуси в последние месяцы выступает за создание автономного суннитского региона, потенциально охватывающего его родную провинцию Анбар и соседние провинции Найнава и Салах эд-Дин с преобладанием суннитов. Недопущение суннитов к формированию федеральных регионов является грубым нарушением статьи 119 Конституции Ирака и последующего закона, принятого иракским парламентом в 2006 году, который прямо разрешал образование таких регионов. Внутренняя разобщенность и личные разногласия в суннитском лагере также создали значительные препятствия для реализации автономного суннитского правления, причем Багдад и Тегеран сыграли определенную роль в углублении внутрисуннитских разногласий. В целом, сунниты по-прежнему опасаются доминирования Багдада в их делах, а также эффективного военного и экономического контроля, осуществляемого над их районами различными проиранскими вооруженными группами, действующими под эгидой Сил народной мобилизации. Изначально коалиция ополченцев набрала свою легитимность от борьбы с «Исламским государством» (ИГ, запрещено в России) или против американской оккупации, а Силы народной мобилизации были узаконены парламентом Ирака в 2016 году и стал главной опорой системы безопасности Ирака до сих пор.
Успешно воспрепятствовав возникновению суннитского федерального региона, правительство, в котором доминируют шииты, также подорвало федеральный статус курдов с помощью систематической стратегии из трех компонентов, включающей экономические, правовые меры и меры безопасности. Багдад проводил политику экономического удушения еще в 2014 году, когда аль-Малики приостановил выплаты из федерального бюджета Региону Курдистан из-за его независимых продаж нефти на международных рынках. Хотя Конституция Ирака четко не определяет полномочия федерального и регионального правительств в отношении добычи и сбыта нефти, Малики заявил, что Иракский Курдистан не имеет такого права, и прибегнул к коллективному наказанию, урезав всю долю бюджета регионального правительства Курдистана, хотя продажи нефти далеко не покрывали его расходы, особенно зарплаты государственных служащих и выплаты пенсионерам. Важно подчеркнуть, что, несмотря на заключение Эрбилем и Багдадом соглашения в апреле этого года, которое предусматривает передачу всей добытой курдской нефти под контроль Багдада, иракское правительство продолжает иногда выделять только частичную долю бюджета Региона Курдистан. Эта стратегия, по-видимому, направлена на усиление народного недовольства среди курдов против регионального правительства, особенно в свете широко распространенной коррупции лидеров курдской автономии и углубления внутрикурдских разногласий, что потенциально может ускорить распад Региона Курдистан.
С февраля 2022 года Федеральный Верховный суд, в котором доминируют шииты, учреждение с сомнительными правовыми основами и конституционными полномочиями, возглавляет усилия Багдада по ослаблению Региона Курдистан посредством серии постановлений. Эти решения включали в себя объявление нефтяного сектора и продаж курдской нефти незаконными и роспуск курдского парламента, создав тем самым критический вакуум в управлении Иракским Курдистаном. В дополнение к экономическим и правовым мерам, проиранские вооруженные группировки и Тегеран в последние несколько лет приняли агрессивный подход к обеспечению безопасности. Под различными предлогами иранские военные и связанные с Ираном иракские вооруженные группировки с 2021 года обстреливают баллистическими ракетами и атакуют с помощью беспилотников цели в Иракском Курдистане, причем последний по времени инцидент произошел 21 октября 2023 года. Иран также использовал недавнее соглашение о безопасности с иракским правительством, в котором в настоящее время доминируют группы, имеющие тесные связи с Тегераном, для дальнейшего подрыва безопасности Региона Курдистан, с вероятной целью в конечном итоге разместить иракские силы безопасности на его территории, что стало бы беспрецедентным событием со времен фактической курдской автономии в 1991 году.
Внутренние последствия централизации
Некоторым политикам и наблюдателям в Вашингтоне перспектива повторной централизации иракского государства может показаться потенциальным средством стабилизации страны, которая долгое время страдала от конфликта. Казалось, что это был предпочтительный подход во время борьбы с ИГ, когда Вашингтон и европейские страны поддержали усилия тогдашнего премьер-министра Хайдера аль-Абади по продвижению межконфессиональной и единой иракской политики. Они даже не возражали против того, что аль-Абади сотрудничал с спецподразделением «Аль-Кудс» КСИР ИРИ и связанными с ними иракскими ополченцами с целью аннулирования результатов референдума о независимости курдов. Однако трезвый анализ недавней истории Ирака показывает, что такой курс действий не только ошибочен, но и может послужить катализатором дальнейших беспорядков, пока любая идея объединения Ирака основана на усилении политических сил одного сообщества против других.
В то время как провинции с преобладанием шиитов управляются шиитскими политическими группами через провинциальные администрации и советы, шиитские элиты также обладают значительным влиянием на провинции с преобладанием суннитов и курдов на севере, используя федеральное правительство в Багдаде как средство контроля и формирования политики в их отношении. Однако из-за демографического неравенства и преобладающего дисбаланса сил курдские и суннитские арабские группировки оказываются лишенными какой-либо значимой роли во внутренней политике провинций с шиитским большинством. Кроме того, они оказываются все более маргинализированными в управлении провинциями, где большинство составляют их собственные избиратели. Продолжающаяся тенденция к повторной централизации и монополизации власти в руках шиитов угрожает подорвать значимый контроль курдов и арабов-суннитов над их местными делами и уменьшить их влияние на принятие решений на федеральном уровне в Багдаде. Эти опасения усугубляются тем фактом, что нынешнее стремление к восстановлению централизации возглавляют группы в Багдаде, связанные с Ираном (хотя другие группы, такие как садристское течение или более либеральные шииты, также поддерживают рецентрализацию). Учитывая глубоко сектантскую историю этих сил, особенно их действия против суннитов в период с 2004 по 2017 год, их авторитарный подход и воинственное поведение по отношению к курдам в последние годы, это развитие событий только усиливает беспокойство суннитских и курдских группировок и элит. Практические перестройки Ирака в соответствии с концепцией шиизма в качестве государственной идеологии, проявляется в приоритетном выделении государственных ресурсов для шиитских религиозных событий, что и дальше будет подпитывать чувство отчуждения от государства среди большинства арабов-суннитов и курдов (большинство из которых также мусульмане-сунниты).
Эта усилившаяся маргинализация не только прокладывает путь для возрождения центробежных политических тенденций, но и порождает призрак насильственного сопротивления как средства в будущем противостоять концентрации власти в Багдаде, где доминируют шиитские группировки. В то время как в прошлом курды были в первую очередь теми, кто сопротивлялся централизованному государству в Ираке, на этот раз более широкая коалиция курдских и суннитских фракций, похоже, бросает вызов такому пути, встревоженная намерениями шиитских фракций в Багдаде. Действительно, основные курдские и суннитские группировки скоординировали свои действия, присоединившись к переговорам с шиитскими группами по формированию нынешнего правительства. В целом, последствия повторной централизации для внутренней стабильности в Ираке существенны, поскольку экстремистские группировки, особенно джихадистские, готовы использовать такое развитие событий в средне- и долгосрочной перспективе.
За последние полвека бурная история Ирака неизменно демонстрировала, что события в пределах его границ редко ограничиваются ими самими. Это взаимодействие внутренней динамики и внешних последствий является критическим фактором, который следует учитывать при оценке будущей траектории развития страны. Ключевой исторический пример произошел во время курдского восстания в 1960-х годах. Иран при шахе Мохаммаде Реза Пехлеви поддерживал дело курдов, что в конечном итоге привело к получению Тегераном уступок от Багдада в отношении морского судоходства и контроля над рекой Шатт-эль-Араб (или Арванд-Руд на фарси), расположенной недалеко от Персидского залива. Последующее желание восстановить контроль над этой рекой стало важной движущей силой решения Саддама Хусейна начать кровопролитную войну против Ирана в 1980 году, результатом которой стали восемь лет боевых действий без каких-либо территориальных завоеваний для Ирака. Совсем недавно, когда Нури-аль-Малики проводил сектантскую политику по отношению к суннитам и присоединил Багдад к оси Тегеран-Дамаск, особенно после вывода американских войск в 2011 году, это подготовило почву для подъема «Исламского государства» и затяжного, разрушительного конфликта, охватившего Ирак и Сирию.
Агрессивная политика Багдада и проиранских элементов вынуждает соперничающие курдские и суннитские группировки искать иностранные союзы для своего стратегического выживания. Этот сдвиг особенно очевиден в углублении военного сотрудничества между Демократической партией Курдистана, доминирующей партией в Иракском Курдистане, и Турцией. Анкара создала десятки военных аванпостов и баз на территории курдской автономии, большинство из них за последние несколько лет. Более того, растущая централизация власти в Ираке, особенно под влиянием транснациональных групп, тесно связанных с Ираном, влечет за собой серьезные последствия, которые выходят за пределы границ Ирака. Многие из этих транснациональных иракских шиитских вооруженных группировок, известных под общим названием Мукаума или Сопротивление, действуют как внутри Ирака, так и за его пределами. Они являются костяком Сил народной мобилизации и имеют свои политические крылья в иракском правительстве и парламенте. Эти группировки неоднократно нападали на американские войска в Ираке и Сирии, а также совершали нападения на объекты в Саудовской Аравии и Кувейте и выступали с угрозами в адрес Израиля. На фоне нынешнего конфликта между ХАМАСом и Израилем эти группировки применяют все более воинственную риторику, включая угрозы в адрес Соединенных Штатов и Израиля. Похоже, что они осуществили нападения на базы США в Ираке 18 октября после взрыва в больнице в секторе Газа днем ранее. Учитывая их прошлые действия и их соответствие региональным планам Ирана, существует оправданное опасение, что их растущий контроль над иракским государством и его огромными ресурсами может втянуть Ирак в региональные конфликты, в которых он не имеет подлинного интереса. Это было бы катастрофой для страны, которая все еще не оправилась от нескольких десятилетий внутренних и региональных войн.
Для смягчения этих рисков и содействия стабильности необходимо подлинно федеративное иракское государство с множеством равноправных регионов, представленных в объединяющем национальном федеральном правительстве. Такая система действовала бы как гарантия против монополизации государственных ресурсов какой-либо одной группой и уменьшила бы потенциал региональных конфликтов, спровоцированных соседями Ирака. Продолжающийся конфликт ХАМАСа с Израилем является яркой иллюстрацией этого момента, когда проиранские группировки Мукаума в Ираке открыто поддерживают насилие и выступают с угрозами в адрес Соединенных Штатов и Израиля, в то время как суннитские и курдские группировки пока высказывают осторожную позицию, чтобы избежать вовлечения Ирака в конфликт. Западные страны, сотрудничающие с Ираком, должны уделять приоритетное внимание соблюдению конституции. Следует отказаться от оговорок относительно дальнейшей федерализации и создания суннитских и потенциально шиитских автономных регионов. Эти регионы помогли бы сбалансировать власть внутри государства и обеспечить более справедливое распределение полномочий между различными общинами и группами Ирака. В рамках такого подхода Багдад следует удерживать от дальнейших посягательств на федеральный статус и полномочия Региона Курдистан. Критики часто пренебрежительно отзываются о Конституции 2005 года за то, что она увековечивает несостоятельный этно-конфессиональный механизм разделения власти. Тем не менее, конституция была разработана как формула решения давних проблем Ирака и механизм превентивного урегулирования конфликта, учитывающий чаяния местного населения. При добросовестном осуществлении она обеспечивает основу для жизнеспособного сосуществования различных общинных идентичностей, интересов и ориентаций Ирака. Следовательно, для содействия стабильности и региональной безопасности крайне важно способствовать созданию подлинно федеративного иракского государства и поощрять соблюдение конституции, признавая, что прошлые эксперименты Ирака с централизацией часто приводили к неудаче и конфликтам.