Израиль: особенности структуры и функционирования третьего правительства Б.Нетаньяху

Изучение структуры третьего правительства Б. Нетаньяху способно шокировать людей, имеющих жесткие представления об оптимальной структуре и разумных методах работы исполнительной власти. Лавируя между эгоцентричными требованиями различных политиков и стремясь при этом не поставить под удар его собственный статус, Б. Нетаньяху пошел на несколько, прямо скажем, неординарных мер, из которых особого внимания заслуживают две.

 

Во-первых, Б. Нетаньяху не назначил никого своим заместителем. Чтобы понять значение этого шага, необходимо вкратце представить историю вопроса. Пост заместителя премьер-министра был введен еще в третьем правительстве Израиля, сформированном в октябре 1951 года; тогда его занял министр финансов Элиэзер Каплан. Позднее по разным причинам появилось три градации, обозначающие понятие «заместитель главы правительства» (на иврите, соответственно: мемале маком, мишне и сган), причем в разное время статус этих заместителей был различен, как относительно премьер-министра, так и относительно друг друга. Если Элиэзер Каплан, Абба Эвен и Игаль Алон, будучи заместителями премьер-министров (для обозначения их должности на иврите использовалось исключительно слово сган), были единственными, кто занимал этот пост в тот или иной времени, вследствие чего статус каждого из них в свое время как «человека №2» в структуре исполнительной власти был понятен. При этом и Элиэзер Каплан, и Абба Эвен, и Игаль Алон занимали пост вице-премьеров параллельно с руководством одним из министерств: финансов (Каплан), иностранных дел (Эвен, а позднее Алон), абсорбции иммигрантов, а затем – образования и культуры (Алон). При этом едва ли кто-либо когда-либо воспринимал Министерство абсорбции важнейшим ведомством в структуре исполнительной власти страны, а потому едва ли в принципе возможно найти удовлетворительный ответ на вопрос о том, почему единственному вице-премьеру было доверено столь сравнительно периферийное министерство.

Став в июне 1977 года премьер-министром, Менахем Бегин назначил своим заместителем и министром финансов Симху Эрлиха, что, в общем, особых вопросов не вызывало. Ситуация, однако, стала более запутанной, когда 24 октября 1977 года М. Бегин впервые в истории Израиля назначил Игаля Ядина, тогда – лидера крупнейшего коалиционного партнера – партии ДАШ, вторым вице-премьером. Всё усложнилось еще более, когда в связи с ухудшением состояния его здоровья 7 ноября 1979 года Симха Эрлих был освобожден от обязанностей министра финансов (на этот пост был назначен Игаль Хоровиц), оставшись при этом – впервые в истории Израиля – вице-премьером «без портфеля». В своем втором правительстве, сформированном в августе 1981 года, М. Бегин изначально назначил вице-премьером одного С. Эрлиха, поручив ему также сравнительно периферийный пост министра сельского хозяйства, однако 3 ноября того же года министр строительства Давид Леви был утвержден вторым вице-премьером. При этом для обозначения должности, занимаемой С. Эрлихом, И. Ядином и Д. Леви на иврите использовалось одно и то же слово сган [заместитель].

В 1984–1990 гг. в Израиле работало т.н. «правительство национального единства», включавшее в себя обе крупнейшие на тот момент партии страны: правоцентристский Ликуд и левоцентристскую Партию труда, причем каждая из них была представлена в правительстве одним вице-премьером: на протяжении всех шести лет ими были Давид Леви и Ицхак Навон, до этого пробывший, кстати, полную каденцию на посту президента страны. Для обозначения должности, занимаемой Д. Леви и И. Навоном на иврите, как и прежде, использовалось слово сган. Однако все эти годы в правительстве существовал – впервые в истории Израиля – пост мемале маком, в дословном переводе – исполнителя обязанностей премьер-министра, по сути – первого вице-премьера; когда в 1984–1986 гг. главой правительства был тогдашний лидер Партии труда Шимон Перес, пост первого вице-премьера занимал глава Ликуда Ицхак Шамир (одновременно с этим он был и министром иностранных дел), когда же в 1986–1990 гг. главой правительства был И. Шамир, то Ш. Перес занимал, в свою очередь, пост первого вице-премьера и министра иностранных дел (в 1986–1988 гг.) или финансов (в 1988–1990 гг.). С распадом коалиции Ликуда и Партии труда и формированием правоцентристского правительства в 1990 году пост первого вице-премьера был ликвидирован, при этом сохранивший пост премьера Ицхак Шамир назначил себе двух просто заместителей: Давида Леви и Моше Нисима; первый одновременно с этим возглавлял МИД, а второй – Минпромторг.

Впервые став премьер-министром в 1996 году, Б. Нетаньяху – впервые в истории Израиля – назначил сразу четырех вице-премьеров, каждый из которых возглавлял параллельно то или иное министерство: иностранных дел (Давид Леви), образования, культуры и спорта (Звулун Хаммер), сельского хозяйства – и одновременно с этим охраны природы (Рафаэль Эйтан) и туризма (Моше Кацав). При этом для обозначения занимаемой каждой из них должности на иврите вновь использовалось одно и то же слово сган. Вопрос о статусе, однако, встал острее, чем когда либо прежде, ибо трудно принять как сам собой разумеющийся факт, что министры обороны или финансов – люди в правительстве менее значимые, чем министры туризма или сельского хозяйства. В 1996 году Б. Нетаньяху, пусть и во многом вынужденно, сделал большой шаг в направлении эрозии статуса вице-премьера и увеличении аппаратной чехарды в высшем органе исполнительной власти страны. В период правления Эхуда Барака в 1999–2001 гг. ситуация принципиально не изменилась, он назначил трех вице-премьеров, каждый из которых возглавлял то или иное министерство, а все они именовались одинаково, иерархии между вице-премьерами не было. Эта ситуация не изменилась и в первом правительстве Ариэля Шарона в 2001–2003 гг., в котором четыре министра имели также статус вице-премьеров.

Во втором правительстве Ариэля Шарона были назначены два вице-премьера (каждый из них именовался сган), Сильван Шалом и Йосеф (Томи) Ламид, а также возрожден пост первого вице-премьера (мемале маком), на который был назначен Эхуд Ольмерт; собственно говоря, именно это и позволило Э. Ольмерту возглавить правительство 5 января 2006 года, когда А. Шарон по состоянию здоровья оказался неспособен более выполнять обязанности премьера. Однако, в дополнение к этому, 10 января 2005 года специально для Шимона Переса был создан нигде в законодательстве не упоминаемый пост, для обозначения которого на иврите было использовано слово мишне, что можно перевести на русский язык как «старший (или ведущий) заместитель» главы правительства. Й. Лапид и депутаты возглавляемой им партии Шинуй к тому времени покинули правительство, вследствие чего у А. Шарона было в 2005 году три заместителя, каждый из которых обозначался на иврите другим словом, причем система иерархических взаимоотношений между ними не была прописана ни в одном законе. Эта чехарда получила дальнейшее развитие в правительстве Эхуда Ольмерта в 2006–2009 гг.: министр иностранных дел Ципи Ливни имела также статус первого вице-премьера (мемале маком), Шимон Перес, а после его избрания президентом – Хаим Рамон именовались «старшими заместителями» (мишне), а Эли Ишай, Авигдор Либерман, Шауль Мофаз, Амир Перец (а после его поражения на внутрипартийных выборах в Партии труда – сменивший его Эхуд Барак) назывались «просто» заместителями главы правительства (сган). При этом каждый из «просто» заместителей параллельно возглавлял то или иное министерство, тогда как для «старшего заместителя» Шимона Переса был придуман невнятный пост министра по развитию Галилеи и Негева, а сменивший его Хаим Рамон был «старшим заместителем без портфеля». Во втором правительстве Б. Нетаньяху первого вице-премьера не было вообще, но «старших заместителей» было двое (Сильван Шалом и Моше Яалон), а в те два с половиной месяца, что Кадима входила в коалицию – даже трое (еще и Шауль Мофаз), а «просто» заместителей – четверо (Авигдор Либерман, Эхуд Барак, Эли Ишай и Дан Меридор). Учитывая, что в июне 2012 года у Б. Нетаньяху было целых семь заместителей, понятен масштаб преобразований: в новом правительстве Б. Нетаньяху не назначил себе ни одного заместителя!

В принципе, это выглядит в целом оправданным шагом в направлении борьбы с аппаратной сумятицей. Однако обратной стороной сложившейся ситуации стало то, что совершенно непонятно, кто именно возглавит правительство Израиля в случае, если с Б. Нетаньяху что-то случится. Не забудем о том, что в прошлом необходимость срочно найти замену действующему главе правительства возникла в Израиле трижды: когда 26 февраля 1969 года скончался Леви Эшколь, когда 4 ноября 1995 года был убит Ицхак Рабин и когда 5 января 2006 года впал в кому Ариэль Шарон. Можно пожелать Биньямину Нетаньяху долгих лет жизни и крепкого здоровья, однако, граждане Израиля имеют право знать, кто возглавит их страну, если премьер-министр внезапно потеряет способность исполнять свои опасности. Именно на этот вопрос нынешняя структура израильского правительства никакого ответа не дает. Учитывая, что ныне в Ликуде нет очевидного второго номера, есть все основания предполагать, что в случае, если место главы правительства окажется вакантным, за него начнется острая борьба между целом рядом претендентов, среди которых министры Моше (Буги) Яалон, Юваль Штайниц, Гидеон Саар, Гилад Ардан, Сильван Шалом… Назначение вице-премьера, а тем более первого вице-премьера, позволило бы иметь некую «дорожную карту» того, как должны развиваться события в случае, если случится трагедия, однако, не имея политической возможности назначить своим заместителем одного желанного им кандидата (этот пост требовали для себя Яир Лапид и Сильван Шалом, и если бы кто-то другой получил его, они бы не остановились ни перед чем, чтобы добиться того же), Б. Нетаньяху вообще лишил себя легитимных возможных наследников. Возникла правовая и политическая лакуна, которая, в случае трагедии, может привезти к острому правительственному кризису тогда, когда стране более всего нужно будет какое-то единство власти в переходный период.

 

Во-вторых, Б. Нетаньяху распределил полномочия между министрами таким любопытным образом, что они зачастую пересекаются, вследствие чего члены правительства де-факто обречены быть «замкнуты» на главе правительства, который при этом совсем не бежит «вытаскивать для них каштаны из огня».

Так, вынужденный уйти с поста министра финансов Юваль Штайниц, получив в качестве компенсации и полномочия министра-координатора деятельности спецслужб, в ведении которого находятся Общая служба безопасности, Служба внешней разведки и Комиссия по атомной энергии, и полномочия «министра по стратегическим угрозам» (этим эвфемизмом с момента создания данного ведомства именуют иранскую ядерную программу), потребовал себе еще и полномочия в сфере внешней политики, вследствие чего для него был придуман титул «министра международных отношений» (ничего подобного в Израиле никогда не было). Министерства международных отношений создавать никто не собирается, профсоюз же работников МИДа воспринял этот титул Ю. Штайница резко отрицательно, сразу после утверждения правительства, 20 марта 2013 г., телеграммой запретив (!) всем сотрудникам МИДа как-либо взаимодействовать с ним и оказывать ему какое-либо содействие. В конце апреля Юваль Штайниц отправился в США, но работники израильских дипломатических представительств в этой стране были проинструктированы не оказывать ему никакую дипломатическую, аппаратную или консультативную помощь; он получил отказ даже по поводу участия охранников израильских дипломатических представительств в организации процедур по обеспечению безопасности мероприятий, проводимых в ходе его визита. То, что профсоюз работников МИДа Израиля представляет собой самостоятельную организацию, руководители которого совсем не всегда движимы государственными интересами, слишком хорошо известно; достаточно вспомнить, как в январе 2011 года профком МИДа, объявив забастовку, сорвал визит в Израиль Дмитрия Медведева. Однако все же у главы правительства, к тому же являющегося в настоящее время и министром иностранных дел (этот пост де-факто зарезервирован для Авигдора Либермана, находящегося в настоящее время под судом по обвинению в должностном проступке и подрыве общественного доверия), какие-то рычаги воздействия на профсоюзный комитет МИДа есть, но что-то не похоже, чтобы он собирался ими пользоваться. Не имея возможности взаимодействовать с МИДом Израиля и не имея подчиненных ему дипломатов, Юваль Штайниц обречен находиться в зависимости от главы правительства и его администрации.

Другой пример – «министр по делам тыла»; на этот пост, придуманный в прошлом правительстве специально для политического сподвижника Э. Барака генерала в отставке Матана Вильнаи (позднее он был назначен послом Израиля в Китае), был назначен Гилад Ардан, получивший также пост министра связи. Однако никакого реально существующего министерства по делам тыла в Израиле не было и нет, а командующий тылом генерал Эяль Айзенберг входит в состав Генерального штаба армии, глава которого подчинен министру обороны. В этой связи неминуемый конфликт о сферах разграничения полномочий между министром обороны и министром по делам тыла заложен в самой структуре правительства. Когда министром обороны был Эхуд Барак, то министр по делам тыла (вначале – Матан Вильнаи, а затем – сменивший его Ави Дихтер) был среди тех, кто постоянно принимал участия в еженедельных оперативных совещаниях в Министерстве обороны, однако Моше (Буги) Яалон отказал Гиладу Адрану в праве присутствовать на этих совещаниях, фактически превратив его пост в посмешище. Опять-таки, есть все основания предполагать, что глава правительства мог бы заступиться за одного назначенного им министра перед другим; он, однако, самоустранился от этого.

Приведем еще один, может быть, наиболее наглядный пример. Под давлением и при посредничестве Барака Обамы Биньямин Нетаньяху принес извинения премьер-министру Турции за жертвы среди участников вышедшей из Турции так называемой «флотилии свободы», направлявшейся в Газу в мае 2010 года, после чего было принято решение о начале переговоров о выплате компенсаций семьях погибших и раненых. Возник естественный вопрос – кто из членов правительства уполномочен вести эти переговоры с израильской стороны? Кандидатами могли бы быть глава правительства и министр иностранных дел Биньямин Нетаньяху, заместитель и и.о. министра иностранных дел Зеэв Элькин, «министр международных отношений» Юваль Штайниц, министр обороны Моше Яалон или его заместитель с так и не определенным кругом обязанностей Дани Данон (все же на абордаж турецкий корабль был взят силами израильского военно-морского флота) или «министр регионального сотрудничества» Сильван Шалом. (В скобках отметим, что когда в Сирии идет кровопролитная гражданская война, а в Египте у власти исламисты, взорвавшие газопровод и прервавшие поставки газа в Израиль и фактически изгнавшие из страны израильского посла, говорить всерьез о развитии регионального сотрудничества не приходится, поэтому чем именно занимается это министерство, понять довольно трудно). Однако отправившуюся в Анкару израильскую делегацию возглавил не кто-либо из них, а министр юстиции Ципи Ливни, которая, согласно коалиционным соглашениям, была уполномочена вести переговоры с представителями ПНА – но все же где ПНА, а где – Турция?.. Почему делегацию возглавила именно Ципи Ливни, объяснено ни разу не было… Б. Нетаньяху обладает несоизмеримо большим опытом руководства, чем лидеры вошедших в его правительство коалиционных партий: кроме того, что он уже дважды был премьер-министром, он занимал посты министра финансов, министра иностранных дел, был карьерным дипломатом, представляя Израиль в ООН… Возглавив правительство в третий раз, он считает себя ведущим экспертом как в области экономики (о чем говорилось выше), так и в области внешней и оборонной политики. Де-факто им выстроена система, при которой Б. Нетаньяху может поручить почти любое дело почти любому министру; система как таковая не функционирует, будучи «замкнутой» лично на премьер-министре в режиме ручного управления или, наоборот, воздержания от управления тогда, когда риски, связанные с изменением того или иного сложившегося статус-кво, кажутся большими, чем возможный политический выигрыш от «разруливания» ситуации с взаимно противоположными интересами вовлеченных в нее сторон.

В марте 2013 года в Израиле было сформировано правительство, большая часть членов которого никогда не руководили министерствами, которые они теперь возглавляют. Так, Министерство туризма возглавляет Узи Ландау – бывший министр энергетики и водоснабжения (а в прошлом – внутренней безопасности), Министерство охраны природы – Амир Перец, бывший министр обороны; бывший министр охраны природы Гилад Ардан, напротив, стал министром связи и министром по делам тыла. Новый министр внутренних дел Гидеон Саар – бывшийц министр образования, новый министр по делам спецслужб Юваль Штайниц – бывший министр финансов, а новый министр энергетики и водоснабжения Сильван Шалом возглавлял разные ведомства, от МИДа до Минфина, но никогда не то, что было поручено ему теперь. Новые министры финансов, экономики, образования, строительства, здравоохранения, социального обеспечения, сельского хозяйства, науки не были членами правительства вообще никогда. На своих местах остались лишь министры транспорта, внутренней безопасности, абсорбции и культуры и спорта. Когда из двадцати одного министра только четверо остались на знакомых им местах, а подавляющее большинство должны осваивать новые участки работы, процесс выстраивания каждым из них своей команды и своей институциональной и политической автономии, очевидно, займет некоторое время. В это время Б. Нетаньяху сможет более или менее спокойно проводить желаемый им курс, понимая, что никто из членов его правительства не может добиться чего-либо без его поддержки.

25.61MB | MySQL:65 | 0,755sec