18 мая 2015 года все мировые СМИ сообщили сенсационную новость о принятии Советом ЕС решения по реализации мер с целью исполнения утвержденного неделей ранее плана, направленного на предотвращение потока нелегальных переселенцев и ликвидацию негативных последствий от них.
Миграция из Африки – одна из самых злободневных тем в Европе, уже на протяжении лет рассматриваемая многими политиками и гражданами как проблема номер один. Поэтому, ее обсуждение лидерами ЕС – событие ординарное. Но необычным это сообщение сделал принятый на совещании пункт о привлечении военно-морских сил европейских государств под единым командованием как для обеспечения безопасности в Средиземноморье, так и в гуманитарных целях. Как известно, в случае проведения боевых операций кораблями военно-морского флота, а не подразделениями береговой охраны, действия перестают считаться мероприятиями по охране государственной границы, переходя в плоскость вооруженного конфликта, что и вызвало такой ажиотаж в СМИ. Операция получила название EUNAVFOR Med – European Union Naval Force in Mediterranean (Военно-Морские Силы ЕС в Средиземноморье).
Для понимания причин, побудивших к принятию этих мер, необходимо сказать несколько слов о том, что же представляет из себя пограничная безопасность ЕС сегодня.
Европейская интеграция началась в 1950-х гг. и ее основным приоритетом был провозглашен принцип свободы передвижения между границами государств Старого Света. В рамках развития этого процесса в 1990 году пять стран – Германия, Люксембург, Франция, Бельгия и Нидерланды подписали соглашение об отмене взаимных границ, которое вступило в силу в 1995 году и вошло в историю как Шенгенское соглашение. Оно было уникальным в своем роде, так как сохранялся государственный суверенитет одновременно с фактической ликвидацией границ.
Первоначально вопросы контроля внешних границ сильно не тревожили правительства первых государств-членов Шенгенского соглашения, так как принципы пограничной безопасности были примерно одинаковыми в них, а охрана рубежей обеспечивалась должным образом. Но позднее, с расширением так называемой Шенгенской зоны, политики заговорили о необходимости «соблюдения баланса между свободой и безопасностью» путем принятия «компенсирующих мер». Под последними понималось усиление координации государств-членов соглашения в области обеспечения пограничной, таможенной и миграционной политики.
В 1999 году создан совместный Совет по охране внешних границ, состоящий из глав пограничных ведомств государств-членов Шенгенского соглашения, а также членов Стратегического комитета ЕС по делам иммиграции, границ и предоставления убежища. Совет координировал отдельные вопросы пограничного контроля, а также работу центров управления и учебных заведений.
И наконец, с целью улучшения координации работы пограничных органов государств Шенгенской зоны в 2004 году появилось агентство Frontex (от Frontières extérieures – внешняя граница с французского), организующее взаимодействие между органами пограничного контроля с целью обеспечения безопасности внешних границ ЕС.
Сегодня шенгенская зона имеет морскую границу протяженностью 44 000 км и сухопутную протяженностью 9 000 км.
При этом вопросы организации пограничного контроля каждой страной, имеющей внешнюю границу, оставались в ведении их правительств. В задачу Frontex вошли разработка требований и стандартов по охране государственных границ, стратегический и операционный анализ рисков, содействие в подготовке кадров, консультационная помощь и организация проведения совместных операций, о которых речь пойдет ниже. Штаб-квартира организации расположена в Варшаве.
Считается, что наиболее надежно охрана внешних границ организована в Польше, что было одним из главных требований при принятии этой страны в ряды полноправных членов ЕС с 1 января 2004 г. Причины этого понятны: соседние Украина и Белоруссия рассматривались как главная угроза пограничной безопасности странам Старого Света. В отличие от большинства европейских стран, где преобладает оперативный способ защиты рубежей, в Польше эта задача выполняется оперативно-войсковым способом.
Что касается специальных операций, то они проводятся так называемыми европейскими пограничными командами, состоящими из граждан ЕС, прошедших специальную подготовку. Их предназначение – как обеспечение различных плановых мероприятий, так и «быстрых пограничных интервенций», то есть оказания помощи на участках, где возникает необходимость в ней. Ежегодно агентство составляет анализ рисков на каждом направлении, на основании которого проходит совместное обсуждение проблем, выясняется необходимость и масштабность проведения операции, но основанием для ее начала является просьба страны, сектор которой будет усиливаться.
За время существования Frontex этими командами были проведены десятки совместных операций, таких, как укрепление отдельных участков, обмен информацией, обеспечение безопасности на крупных спортивных мероприятиях, выдворение пойманных нарушителей совместно с ведомствами государств, не являющихся членами ЕС и др.
Но с первых лет существования агентства наиболее частыми и затратными стали операции по пресечению нарушений с африканского и турецкого направлений, в-основном в испанском, итальянском и греческом секторах.
В 2009 году даже произошел дипломатический скандал между Турцией и ЕС, в ходе которого Анкара обвинила Frontex в неоднократных нарушениях его вертолетами, преследующими контрабандистов и нарушителей, своего воздушного пространства.
А в начале 2011 года, после революции в Тунисе, Рим направил во Frontex запрос на проведение крупной операции по обеспечению охраны морских границ. Уже 20 февраля 2011 года вступила в действие операция «Гермес», в ходе которой итальянские пограничники были усилены двумя поисково-спасательными самолетами, одним патрульным катером, несколькими сотнями специалистов и значительно пополнили свой бюджет.
4 мая того же года стартовала операция «Эня» с аналогичными функциями, только на египетском, турецком, а затем и на сирийском направлениях.
Годовой бюджет «Гермеса» и «Эни» составил 15 и 10 миллионов евро соответственно (не считая расходов, понесенных итальянским правительством) – самые затратные операции Frontex на тот момент.
Но в 2013 году итоги операции «Гермес» показали свою неэффективность, так как количество достигших Европы нелегалов с африканского направления увеличилось в разы. Среди причин этого европейскими специалистами указывалось отсутствие опыта по охране своих рубежей, недооценка угроз, а также ухудшение обстановки на Ближнем Востоке и в Северной Африке, вызванной «арабской весной»: в 2013 году поток беженцев из одной только Сирии составил около 2,5 миллиона человек. А общее количество беженцев в мире впервые со Второй Мировой Войны превысило 51 миллион человек. В этой ситуации логично, что Европа как островок стабильности превратилась в один из главных пунктов назначения беженцев.
В ноябре 2013 года было принято решение усилить миссию по охране южных рубежей, в результате чего 18 октября 2013 года началась новая операция «Маре Нострум» — название Средиземного моря в переводе с латыни. Для проведения этой операции Италия привлекла 32 единицы боевой техники из штата своих ВМС, в том числе 2 подводные лодки, одно судно-амфибию, два фрегата, несколько вертолетов и беспилотных летательных аппаратов. В охране границы принимает участие и личный состав бригады морской пехоты Сан Марко. В этот раз Frontex оказывал основную помощь личным составом, оборудованием, разведданными и финансированием. Бюджет «Маре Нострум» со стороны агентства составил почти 35 млн евро – более чем в 2 раза больше, чем «Гермес».
С ноября 2014 вместо «Маре Нострум» начинается совместная операция «Тритон» с общим годовым бюджетом 110 млн евро, из которых 37 млн евро выделил Frontex. В ней участвуют 22 страны. При этом брюссельские чиновники в числе негативных моментов назвали отсутствие желания ряда стран ЕС участвовать в финансировании операции, что вынуждает действовать в условиях нехватки горючего и техники. Активная фаза «Тритона» началась в марте 2015 года, когда начинается «миграционный сезон». При этом патрулирование осуществляется в-основном по маршрутам, расположенным поблизости от ливийских берегов.
В мае 2015 года к берегам Ливии прибыли еще несколько кораблей, среди которых – сторожевой катер «Tyr» ВМС Исландии, корвет «Commandant Birot» ВМС Франции и британский десантный корабль «Bulwark». Последний способен перевозить до 250 солдат с нескольким десятков боевых машин и более легкой техники, на корабле находятся два вертолета. Является флагманом королевских ВМС. Сколько личного состава и иного вооружения находится на кораблях фактически, не сообщается. Представители британского правительства также заявляли о возможности отправки к Ливии фрегата Kent с беспилотными летательными аппаратами на борту. Название операции вновь сменилось на EUNAVFOR Med. Интересно, что общее руководство ею осуществляется из Рима, а не из штаб-квартиры Frontex, что говорит о переходе характера операции из пограничного в военный.
Официально объявленная цель операции – «пресечение новых трагедий в Средиземном море и нелегальной миграции». Под новыми трагедиями подразумевается возможность повторения кораблекрушений с мигрантами и контрабандистами, которые только в этом году унесли несколько тысяч жизней.
Количество жертв в результате происшествий, безусловно, шокирует, причем не первый год. Даже Папа Римский Франциск после избрания в 2013 году главой католической церкви посвятил свой первый визит за пределы Рима острову Лампедуза – главному пункту на пути желающих попасть в Европу, где провел мессу в память о погибших мигрантах и напомнил о важности сострадания к обездоленным.
При этом количество желающих попасть в Старый Свет растет. Согласно отчетам ООН, в 2014 году количество переплывших Средиземное море нелегалов составило 165 тыс человек, тогда как в 2013 году эта цифра была 60 тыс человек. А главным источником мигрантов стала Ливия. По оценке британских экспертов, в июне 2015 года на ливийских берегах собралось уже около 500 тыс человек из различных африканских государств в ожидании отправки в Европу. И это не считая тех, которые находятся на пути к морю на дорогах Сахары.
Именно эти факты, согласно официальной позиции европейских парламентариев, вынуждают их на протяжении нескольких лет принимать меры по усилению пограничной безопасности, так как функционал этих кораблей, согласно официальным документам, включает в себя оказание медицинской и иной помощи беженцам и спасение их в случае кораблекрушения. Исключение составляет последняя операция «Тритон» — в ее описании указано, что наряду с гуманитарными целями приоритетными являются задачи по пресечению нарушений морских границ и противодействию терроризму. По-видимому, корабли с морской пехотой и подводными лодками уже мало ассоциируются со спасательными операциями.
Во всех операциях, проводимых Frontex в Средиземном море, есть одна интересная сторона. Согласно регулярно публикуемым отчетам, пограничниками ЕС пресекаются сотни попыток злоумышленников достичь берегов Европы, сообщается о тысячах лиц, арестованных или выдворенных в страны первоначального проживания. И здесь политики стран Старого Света попадают в неловкое положение. Действия подобного рода нарушают положения Женевской Конвенции 1951 года «О статусе беженцев», ратифицированной всеми европейскими странами. Этот документ, в-частности, дает определение беженца как «лицо, которое в силу обоснованных опасений может стать объектом преследования по признаку расы, гражданства, вероисповедания, не имеющее возможности пользоваться защитой страны своего проживания; или находящиеся вне своей страны и не желающее возвращаться вследствие подобных опасений». Излишне объяснять, что конфликты последних лет имеют достаточно примеров фактов геноцида по этническим, религиозным или расовым признакам, поэтому под это определение попадает большая часть тех самых нарушителей, перебирающихся в Старый Свет. Положения Конвенции также запрещают государствам, подписавшим ее, насильно высылать таких людей, отказывать им в предоставлении убежища и подвергать каким-либо ограничениям или наказаниям за пребывание на территории.
Вопрос соблюдения Конвенции очень болезненный для европейских политиков, и в том числе по этой причине так много внимания в названиях и описаниях упомянутых операций уделяется гуманитарным аспектам. В отчетах Frontex и прессе постоянно рассказывается о сотнях и тысячах спасенных от смерти в море мигрантах, об оказании помощи раненым и т.д. Что касается арестов, то они, со слов чиновников, производятся только при условии отсутствия подтверждения об угрозе жизни или здоровью, которые вынудили нарушителей границы спасаться из страны проживания. Но, несмотря на это, западные правозащитные организации регулярно подвергают критике руководство Frontex, обвиняя его во лжи, нарушениях прав человека и цинизме.
С другой стороны, зафиксировано несколько случаев, когда «беженцы» в ответ на приближение пограничных катеров открывали прицельный огонь из автоматов и впоследствии скрывались. К счастью, обходилось без жертв, но стало понятно, что защита морских границ в Средиземном море стало уже не безопасным занятием.
Но даже с учетом этого описанные операции вызывают вопросы. Прежде всего — почему трагедии с тонущими мигрантами, которые продолжаются более десятка лет, так взволновали Брюссель именно сейчас? И зачем для охраны границ привлекать десантные корабли и подводные лодки, предназначенные для тактических операций, когда для этого существуют более мобильные и удобные средства, как патрульные или сторожевые катера? В самом деле, трудно представить, что огромный Bulwakr будет гоняться по морю за каждой лодкой, каких проходит в сутки десятки.
Причиной такого усиления охраны морских границ ЕС кроются в ситуации в Ливии. И дело даже не в безвластии и хаосе, а в том, что под носом у Европы эта территория становится новым плацдармом для «Исламского государства» (ИГ), которая уже захватила несколько населенных пунктов. Это уже отчетливо понимают в ЕС, и последние меры по укреплению границ, судя по всему, являются подготовкой именно к военным действиям на территории страны.
Еще один интересный факт: проанализировав элементы пропаганды, выпущенные ИГ в Ливии, британские аналитики пришли к выводу, что территория этой африканской страны рассматривается группировкой не только в виде новой провинции, но и как «ворота в Европу». В том числе за счет огромных миграционных потоков, с помощью которых вероятность инфильтрации террористов в ЕС очень высока. В феврале сего года настоящий шок в Италии вызвало видео-обращение, размещенное в интернете группой ливийцев, назвавших себя «присягнувшими на верность ИГ». В этом сообщении они объявили Рим целью новых атак. Аналитиками обнаружено несколько иных пропагандистских материалов, в которых ИГ призывает своих сторонников присоединиться к ним с целью завоевания Рима как центра влияния западной цивилизации в Средиземноморье.
Понятно, что для обеспечения безопасности европейцам придется привлекать огромные ресурсы. Но как и чем потом можно будет выбить ИГ из Ливии, не ясно: в Ираке спустя год с начала военной операции, после более чем 4 500 ракетно-бомбовых ударов с воздуха и наземных наступательных операций эта структура не уничтожена, а продолжает захватывать территории и привлекать в свои ряды сторонников. Кроме того, в Междуречье противостояние ИГ осуществляют ВС Сирии, Ирака, курдские отряды пешмерга, а в ливийском случае организованная военная сила отсутствует.
Именно это, а не судьба несчастных беженцев, которые в большинстве своем бегут именно от последствий «демократизации» региона, в первую очередь заботит Брюссель.
Европейцы понимают, что предпринимать активные действия необходимо уже сейчас. Первыми еще в январе этого года идею военного вмешательства в Ливию начало озвучивать итальянское правительство. Со временем сторонников интервенции в ЕС стало еще больше: в-частности, 6 июня 2015 года министр обороны Испании заявил о необходимости военной интервенции именно для сдерживания ИГ. В начале марта ВМС Италии провели крупные тактические учения Mare Aperto («Открытое море»). Командующий учениями адмирал Пьерпаоло Рибуффо заявил, что они напрямую не связаны с ливийским кризисом, но вера этому слабая: вопросам отработки контртеррористической операции на море, эвакуации персонала и нефтедобывающего оборудования из Ливии уделялось первостепенное внимание.
В этих условиях вероятным выглядит проведение более ограниченных операций, таких как точечные удары с воздуха или рейды спецназа на территорию страны, о чем мы уже сообщали.
Судя по всему, зеленый свет на проведение таковых действий уже дан: 14 июня военное командование США сообщило о нанесении авиаудара по территории страны «по просьбе ливийского правительства», в результате которой, по неподтвержденным данным, уничтожен один из самых опасных террористов Африки Мохтар Бельмохтар.
В эти же дни появилось сообщение о развертывании на постоянной основе военной базы ВС США в испанском городе Морон, расположенном рядом с Севильей, на основании межправительственного соглашения. Согласно официальному заявлению испанского министерства обороны, численность личного состава на этой базе может быть развернута до 2 200 военнослужащих и 500 гражданских, а количество самолетов до 26. Основное предназначение базы – реагирование на случай обострения кризиса в Северной Африке.
Ливийский кризис переходит в другую фазу, которая вовлекает в себя несколько государств и может затянуться на долгие годы.