Роль Кнессета в выработке и реализации внешней политики Государства Израиль

Для того чтобы понять целый комплекс взаимоотношений между Кнессетом  и Правительством Государства Израиль касательно внешней политики, следует рассмотреть ряд основных политических факторов.

Во-первых, Израиль – парламентарная демократия, созданная по образцу стран Западной Европы. Президент, избираемый Кнессетом на семилетний срок как глава государства, является лишь его символом, исполняющим представительные и церемониальные функции. Исполнительная власть  принадлежит Правительству Израиля. Само Правительство должно быть одобрено 61 депутатом из 120 членов Кнессета. Пока оно имеет доверие Кнессета и действует в рамках законодательства страны, Правительство имеет широкие возможности для принятия решений без предварительных консультаций с Кнессетом или его отдельными депутатами.

Во-вторых, на протяжении всей государственной истории Израиль был в состоянии войны. На следующий день после провозглашения независимости Государства Израиль 14 мая 1948 года на территорию нового государства вторглись армии четырех граничащих с Израилем, а также ряда других арабских государств. После отражение нападения были заключены соглашения о прекращении огня с Египтом, Ливаном, Трансиорданией и Сирией, но фактически, состояние войны продолжалось. Мирные договоры с Израилем были подписаны только Египтом и Иорданией. Израиль не имеет нормальных дипломатических, экономических, культурных и торговых связей со странами ЛАГ и странами, где большинство населения исповедует ислам. Израильские граждане не могут посещать эти страны, кроме исключительных случаев: с 1978 года израильтянам, исповедующим ислам, разрешено совершать паломничество в Мекку. Таким образом, международные отношения Израиля тесно связаны с его безопасностью.

В-третьих, Государство Израиль является страной «нейтрального» блока. Оно не входит в какой-либо военный  блок или организацию договора. Но в то же время, форму правления очевидно можно причислить к западной либеральной демократической традиции, что способствует поддержке многих западных стран.

Имея в виду эти факты, можно попытаться проанализировать влияние Кнессета на формирование и выполнение задач внешней политики, как с процедурной точки зрения, так и с нормативно-правовой.

 

Кнессет и право заключения международных договоров

Когда израильские основные законы  были оформлены, на широкое обсуждение был передан вопрос о том , что в то время как Правительство ведет переговоры с международными делегациями и подписывает  договоры с государствами, конвенции и соглашения, за Кнессетом остается право их ратифицировать. Касательно роли Президента в этом процессе в основном законе прописано, что «Кнессет ратифицирует соглашения, Президент их подписывает». Но на деле Правительство и подписывает, и ратифицирует соглашения, в итоге Кнессет и Президент, за исключением церемониальных случаев, не имеют никакого отношения к соглашениям. Это положение дел неоднократно вызывало критику, как и у оппозиции, так и у членов коалиционных партий, но пока ситуация не изменилась.

В 1963 году на 204-м заседании Пятого Кнессета, член Кнессета от партии МАПАМ Яков Рифтин предложил выносить подписание международных соглашений на рассмотрение отдельных комиссий в Кнессете в зависимости от тематики международных соглашений.  Так, в Комиссию по иностранным делам и обороне должны поступать основные международные соглашения, в Комиссию по трудовым и социальным вопросам – международные конвенции по трудовому праву,  в Комиссию по законодательным, конституционным и судебным вопросам – вопросы об экстрадиции. Рифтин утверждал, что благодаря одобрению Парламента репутация международных соглашений будет увеличена, Кнессет будет играть решающую роль в вопросах международных отношений Государства Израиль, а немедленные  публикации соглашений будут гарантированы.

Министр юстиции Дов Йосеф отверг это предложение и защищал существующую процедуру подписания международных соглашений, в которой Министр иностранных дел уполномочен от лица всего государства подписывать соглашения, а Правительство – ратифицировать их. Когда международные соглашения затрагивают законодательство Государства Израиль – это выносится на обсуждение Кнессета, когда дело касается внешней политики, то решать должно Правительство.

Политические дебаты

Удивительно, хотя влияние Кнессета на внешнюю политику ограничено больше, чем в случае с другими парламентами мира, Кнессет посвящает 30% времени своих дебатов этой теме – самый высокий показатель по сравнению с другими парламентами. Это можно объяснить не только первостепенной важностью внешней политики для положения Израиля, но и огромной заинтересованностью общества. Самые запоминающиеся дебаты Кнессета, которые одновременно можно назвать драматичными, были посвящены обсуждению репараций от ФРГ в январе 1952 года. На аргументы за и против соглашения с Германией давили факты еврейской истории, Холокост и его последствия. Депутаты Кнессета разделились на две стороны: первая утверждала, что ввиду Холокоста нужно запретить любые связи с Германией, вторая заявляла, что соглашение поможет восстановить суверенитет, укрепить Государство Израиль, как в экономическом плане, так и во всех остальных. Дебаты в Кнессете проходили в то время,  как под стенами здания протестующие демонстранты атаковали Кнессет, бросая камни в его окна.

Предмет обсуждения отношений с Германией был преобладающим и после этого – в контексте продажи\приобретения оружия, работы немецких ученых над военными разработками в Египте,  в конечном счете, установление дипломатических отношений между двумя странами. Любопытно, что хотя постоянной проблемой Израиля является его взаимосвязь со своими арабскими соседями, напряжения в обсуждении вопросов, связанных с этой проблемой, было гораздо меньше, чем в дебатах об отношениях с ФРГ.

Кроме дебатов на  главные внешнеполитические темы, время от времени депутаты Кнессета обсуждают второстепенные события внешней политики. Так, на типичном заседании в Кнессете могли спорить о продаже израильского оружия Португалии для ведения колониальной войны или  об осуждении Израилем апартеида в Южной Африке, но без разрыва дипломатических отношений с этой страной. На заседаниях 1982-1983-х годов Кнессет будоражили такие темы, как угроза смертельной опасности Анатолию Щаранскому в Советском Союзе,  военное соглашение с Заиром, новый виток переговоров с Иорданией. Каждый раз тема обсуждения появлялась непредсказуемым образом и становилась вопросом номер один.

Кнессет много раз возвращался к дебатам о геноциде армян в Османской империи, а в апреле 2010 г. состоялось обсуждение этого вопроса. Многие политики опасаются, что признание факта геноцида армян может окончательно испортить отношения между Израилем и Турцией. В июле 2015 года спикер израильского Кнессета Юлий Эдельштейн призвал Кнессет признать факт геноцида армян.

Послание глав государств

Достаточно рано Кнессетом было принято решение о визитах глав государств — президентов, премьер-министров, монархов. По приезде они приглашались выступить со своим словом на трибуне перед началом заседания Кнессета. Впоследствии в список глав были добавлены председатели Генеральной Ассамблеи ООН, глава Европейского парламента, руководитель Парламентской ассамблеи Совета Европы и Генеральный секретарь Межпарламентского союза. Хотя эти послания имеют церемониальный характер, в нескольких случаях они стали политическими событиями национальной важности. Например, таким случаем является выступление президента США Дж.Картера во время патовой ситуации в переговорах о мире с Египтом. Его речь была выслушана в тишине, в то время как выступление премьер-министра М.Бегина было прервано несколько раз.

Конечно, самым запоминающимся заседанием Кнессета стало заседание от 21 ноября 1977 года, когда президент Египта Анвар Садат выступил перед членами израильского парламента. После пяти войн между Египтом и Израилем, глава самой густонаселенной и  важной для всего арабского мира страны прибыл и произнес речь в здании, которое хранит  Декларацию независимости Государства Израиль. Кульминацией этого события стало возложение венка к монументу Вечного огня, символизирующего вечную память израильским солдатам, погибшим в ходе арабо-израильской войн, многие из которых воевали против Египта.

23 декабря 2015 года президент Украины Петр Порошенко выступил в Кнессете в ходе своего государственного визита в Израиль. Свою речь он использовал как  шаг к созданию теплых отношений, рассказав об истории евреев на Украине, о сотрудничестве с Израилем в военной сфере, в медицине. Упуская из внимания, что эта речь была не столько об израильско-украинских отношениях, сколько о мировой опасности России для всего и для каждого, в особенности, для еврейских общин в Крыму, этот пример показывает, как глава иностранного государства может использовать возможность выступления перед Кнессетом в своих внешнеполитических или пропагандистских целях.

 

Обсуждение бюджета

Расходы на оборону и внешнюю политику обсуждаются и принимаются открыто, на общем заседании Комиссии по иностранным делам и обороне, Финансовой комиссии и специального вспомогательного комитета. Они наделены правом в той или иной ситуации принимать решения в роли мини-Кнессета. Бюджет Министерства иностранных дел, с другой стороны, детально обсуждается и принимается только Финансовой комиссией, как и бюджеты других министерств. Эти ежегодные заседания предназначены для анализа действий Министерства иностранных дел, его дипломатических миссий. Однако на деле процедура принимает характер полного рассмотрения внешнеполитических отношений, в котором представители партий делятся своими мнениями, критикуют внешнеполитическую линию. Детальное рассмотрение расходования денег – редкое явление, даже для комиссии, которая никогда не успевает принять бюджет вовремя.

Очень часто бюджет формируется в экстренных условиях. На процесс формирования бюджета на 2015 год сильно повлияла операция «Нерушимая скала» в секторе Газа, которая повела за собой крупные расходы и нанесла существенный урон экономике страны. Тем не менее, крупнейший бюджет – у Министерства обороны, которое получило 52,89 млрд шекелей.

 

Комиссия по иностранным делам и обороне

Функция надзора за исполнительной властью в сфере международных отношений исполняется Комиссией по иностранным делам и обороне, одной из десяти комиссий Кнессета. Обычно, эта комиссия выполняет роль  мини-Кнессета, инициируя дебаты на своих заседаниях. Сила Комиссии по иностранным делам и обороне строго ограничена – голосование проходит тяжело и количество принятых решений после первого чтения ничтожно мало, по сравнению с результатами заседаний Финансовой комиссии и Комиссии по законодательным, конституционным и судебным вопросам. Однако именно эта комиссия является самой престижной, на данный момент количество ее членов достигло 25 человек, больше чем одна пятая всех членов Кнессета. Места в Комиссии по иностранным делам и обороне распределены между различными партийными фракциями Кнессета пропорционально их численному количеству. Места для партнеров по коалиции часто распределены в пользу той части, которая имеет за собой большее количество мест в Кнессете. Лидеры некоторых партий, даже когда их партия участвует в коалиции, предпочитают членство в Комиссии по иностранным делам и обороне местам в Правительстве, где они могут претендовать на пост министров меньшей важности. Комиссия по иностранным делам и обороне проводит регулярные встречи с премьер-министром, министром иностранных дел и министром обороны – обычно раз в месяц, в то время работы  Кнессета. В специальных случаях проводятся встречи с другими государственными лицами, посвященные отдельным темам.

Все заседания комиссий являются закрытыми для публики и для СМИ, все члены комиссий подписывают специальный документ, согласно которому не могут разглашать любую информацию с проведения заседания. Тем не менее, утечки все же случаются. Главная функция работы комиссии ложится на плечи подкомиссий. В то время как основная тема дискуссии касается непосредственно безопасности, этот подкомиссии имеют дело с вопросами политической и военной важности, например, закупками оружия или его продажей Израилем иностранным государствам. Случаи утечек информации из подкомиссий неизвестны. Влияние подкомиссий на непосредственное руководство заседанием зависит больше от личных качеств и способностей их членов, нежели от их политической принадлежности. В любом случае, советы от членов подкомиссий рассматриваются как весомая рекомендация, поскольку этому  помогают эксперты — часто бывшие высокопоставленные официальные лица, которые непосредственно работали с предметом обсуждения.

Из-за мощного влияния комиссии, ее престиж был постоянно высоким. Централизованное обсуждение ситуаций в международной  политике и обороне; лидерство членов внутри своих партий; доступ к имеющимся источникам информации; сильное влияние на СМИ членов комиссии, которые постоянно были востребованы как комментаторы или участники дискуссий — все эти факторы превратили место в Комиссии по иностранным делам и обороне в один из самых влиятельных постов в Кнессете.

Вопросы войны и мира

Самые важные решения международной политики, в ситуации с Израилем, очевидно, связаны с проблемой войны и мира. Особенно это касается вопроса, при каких обстоятельствах военная сила должна быть применена, точные цели и методы ее использования. Во многих случаях публичные дебаты в Кнессете по вопросу проведения потенциальной военной операции может растягивать процесс, уменьшать шансы на ее успех. К тому же, деятельность любого парламента всегда требует времени. В итоге все вопросы военных операций решает Правительство в экстренном порядке, заменяя Кнессет. Однако нельзя сказать, что Кнессет совсем не принимает участия в решении вопросов, связанных с военной сферой. Пытаясь найти консенсус между необходимостью быстро принимать решения в полной секретности со стороны Правительства и обсуждением в Кнессете, что требует  времени, был установлен следующий порядок: Правительство должно информировать председателя Комиссии по иностранным делам и обороне, а также оппозицию. Именно информировать, а не консультироваться. Эта процедура дает дополнительное время для обсуждения военной операции и возможность ее отмены.

Например, в 1976 г. в случае с премьер-министром Ицхаком Рабиным  перед операцией Энтеббе и  Менахемом Бегиным и Элимелех-Шимон Рималтом, которые были лидерами  оппозиционной партии ГАХАЛ. Они согласились поддерживать операцию, допуская, что в случае ее провала они воздержатся от критики действий Правительства. Также сразу после операции «Мир в Галилее» в 1982 году, премьер-министр Менахем Бегин заявил, что передавал информацию об операции депутату Кнессета Шимону Пересу и лидерам оппозиции.

По причинам, изложенным выше, главные военные операции не обсуждаются в Кнессете до их начала – даже когда принимается решение о времени и месте проведения. Однако, в большом количестве случаев, такие операции требуют финансирования из бюджета государства, и тогда Кнессет начинает обсуждение этой темы сразу после начала операции,  даже во время перерыва в парламентских заседаниях. Кроме того, Комиссия по иностранным делам и обороне обсуждает операцию ежедневно, часто проводит брифинги. Принято за правило, что члены комиссии  — первые из гражданских лиц, кто посещает места проведения операций и встречается с военным командованием.

Кнессет как международный политический инструмент

Кнессет поддерживает связь с другими парламентами, как в контексте общего межпарламентского диалога, так и в двухсторонних отношениях. Кнессет является членом Межпарламентского союза, дважды в год отправляет делегации на его встречи. Израильский парламент также имеет  статус наблюдателя в Парламентской ассамблее Совета Европы в Страсбурге, посылает от двух до четырех человек из коалиции или оппозиции посещать заседания ПАСЕ. Делегации ПАСЕ – обычно один раз в год — приглашаются на регулярные встречи в Иерусалим, в здание Кнессета. Начиная с 1978 года – основываясь на меморандуме, подписанным генеральным секретарем Европейского парламента Хансом Нордом, — Кнессет проводит ежегодные встречи с Европейским парламентом в Европе или в Израиле  для обсуждения проблем на Ближнем Востоке.

Нередко Кнессет привлекает к себе внимание мировой общественности через межпарламентскую деятельность. В 2013 году широкий резонанс вызвало коллективное письмо депутатов Кнессета в Европарламент с жалобой на украинскую националистическую партию «Свобода». Авторы письма заявили, что «Свобода» является неонацистской партией, сторонники которой оскорбляют евреев и русских.

Межпарламентские встречи Кнессета не включают в себя подписание соглашений или договоров, их результатом может стать совместное коммюнике, не более того. Они носят совещательный и рекомендательный характер. Однако, благодаря освещению этих событий в СМИ встречи депутатов Кнессета с зарубежными коллегами могут создавать положительную атмосферу между странами, что способствует продвижению израильских интересов.

Заключение

Развязывать войну — прихоть королей, а ее финансирование — дело парламента. В некотором смысле, это различие сохранилось в Израиле, с важной оговоркой, что Кнессет может в любой момент проголосовать за отставку «преемника короля» – Правительство. Формально, по закону, Кнессет должен формировать и контролировать внешнюю политику и политику безопасности, включая подписание и ратификацию международных соглашений. Но проведенный анализ процедуры принятия решений показывает нам, что работа Кнессета и его комиссии носят во многом демонстративный характер, а все важные решения о внешней политике и обороне принимает Правительство. Даже кандидатуры израильских послов  традиционно предлагает  Министерство иностранных дел, а Правительство подтверждает решение в обход Кнессета.

На данный момент мы наблюдаем, что Кнессет оставляет за собой представительную функцию в международных отношениях Израиля. Не принимая серьезных решений по вопросам внешней политики Израиля, Кнессет утверждает бюджет, что приводит к дисбалансу исполнительной и законодательной власти.

Однако большой процент времени, посвященный дебатам о внешнеполитической деятельности государства, не потрачен впустую. Как площадка для дискуссии; платформа, где коалиция и оппозиция могут пояснить свою позицию; как место символичных встреч и событий; как орган пост-фактум контролирующий исполнение решений Правительства; как важный фактор в создании благоприятного международного климата для переговоров Кнессет играет главную роль в жизни Государства Израиль.

Источники:

  1. L. Sondhi. Foreign Policy and Legislatures: An Analysis of Seven Parliaments. Abhinav Publications, 1988.

Karim El-Gendy. The Process of Israeli Decision Making: Mechanisms, Forces and Influences. Beirut: Al-Zaytouna Centre for Studies and Consultations, 2010.

Официальный сайт Кнессета Государства Израиль: knesset.gov.il

Официальный сайт Министерства иностранных дел Государства Израиль: mfa.gov.il

41.17MB | MySQL:92 | 1,328sec