Спустя три с лишним года после помпезного запуска на Всемирном гуманитарном саммите в Стамбуле в 2016 году новой гуманитарной инициативы, получившей название «Большая сделка» (Grand Bargain), пыль вокруг этого амбициозного проекта наконец улеглась окончательно.
Напомним, запущенная группой ведущих доноров инициатива была нацелена на структурное реформирование международной системы гуманитарного содействия. У руля новой инициативы стоят ведущий гуманитарные доноры – США, Великобритания, Германия, Япония и Европейская комиссия. И все это планировалось в прагматичных целях переформатирования донорского содействия, повышения эффективности и координации при доставке помощи, а также расширения гуманитарного доступа. Разумеется, в фокусе внимания западных доноров, которые собственно и продвигают эту инициативу, стояла задача оптимизации финансовых ресурсов, расходуемых на крупнейшие гуманитарные кризисы, особенно в контексте вооруженных конфликтов в Сирии и Йемене. В течение последних пяти лет (2014-2018) более 70% всего гуманитарного финансирования аккумулировалось в пяти странах – Сирии, Йеменe, Южном Судане, Cудане и Сомали.
«Большая сделка» была также призвана повысить уступчивость стран-реципиентов в плане предоставления широкого гуманитарного доступа международным организациям и донорам в обмен на наращивание и консолидацию гуманитарного содействия со стороны последних. Доноры пообещали закрыть финансовую брешь в обеспечении гуманитарных операций ООН, которая на момент Стамбульского гуманитарного саммита составляла 15 млрд долларов. В обмен на это закладывались большие ожидания относительно повышения транспарентности гуманитарных операций для получения донорами возможностей расширенного мониторинга в целях объективной оценки потребностей. Особенно речь шла о гуманитарных кризисах, спровоцированных вооруженными конфликтами, когда политические факторы и соображения превалируют. Известно, что местные власти зачастую отказывают в доступе в чувствительные зоны конфликта донорам, а также аффилированным с ними неправительственным организациям и другим гуманитарным партнерам. Делалось и делается это как по сугубо политическим мотивам, так и по соображениям безопасности, в том числе информационной.
Несмотря на большой политический нажим со стороны ведущих западных доноров и твердую поддержку со стороны крупнейших гуманитарных организаций, включая Всемирную продовольственную программу ООН, Управление Верховного комиссара по делам беженцев, Управления по координации гуманитарных вопросов, а также гуру из сферы развития — Программы развития ООН и Всемирного банка – «Большая сделка» пока сильно буксует. Обещанные донорами большие инвестиции (на кону 15 млрд долларов) и политические обязательства, пока не позволяют достигнуть ощутимого прогресса. В частности, доноры подписались под обязательством нарастить прямую гуманитарную помощь, обещая довести долю финансирования местных/национальных структур, минуя международные посреднические организации, минимум до 25% к 2020 году. Также донорами были обещаны дополнительные бонусы, включая переход к более устойчивому, многолетнему формату финансирования. Однако проблема не в этом, а в отсутствии широкого политического консенсуса и инклюзивного характера данной инициативы.
В частности, процесс торпедируется рядом влиятельных членов ООН, которые не поддержали изначально данную инициативу, и продолжают ссылаться на ее нелегитимный и неформализованный характер. Также в стороне от процесса пока остаются ведущие организации гражданского общества из стран Юга, то есть со стороны реципиентов. Сами национальные правительства развивающихся стран также настороженно относятся к инициативе: несмотря на обещанные миллиарды, перспектива гуманитарного доступа доноров в чувствительные регионы их не очень радует. Напомним, под «Большой сделкой» подписалось довольно ограниченное количество игроков – всего лишь 52 участника, включая ведущих гуманитарных доноров, неправительственные организации и агентства ООН.
Нужно также отметить, что страны Юга подходят к процессу с изрядной долей прагматизма, прекрасно понимая, что как с «Большой сделкой», так и без нее финансовые потоки на гуманитарные нужды в глобальном масштабе будут только расти, особенно когда речь идет о регионе Ближнего Востока и Северной Африки, где сегодня сосредоточены основные гуманитарные потребности. Пока в последние годы по результатам гуманитарных призывов ООН удается мобилизовать в среднем 50-60% от запрошенных средств, даже на непростые с политической точки зрения операции как Сирия и Йемен. В Йемене под нажимом доноров поставка гуманитарной помощи даже была приостановлена на несколько месяцев, чтобы оказать давление на хоуситов и заставить их принять международные правила распределения помощи по итогам объективной оценки потребностей.
Примечательно, что небольшой энтузиазм вызывает «Большая сделка» и у рядовых получателей гуманитарной помощи. Проведенное по запросу ОЭСР независимое исследование с привлечением бенефициаров и местных гуманитарных игроков показало, что реципиенты не горят большим энтузиазмом относительно политики доноров и гуманитарных организаций по распределению помощи. И не видят себя полноценными участниками новой гуманитарной инициативы, считая, что помощь распределяется нетранспарентно и несправедливо. Особенно ярко эти настроения проявляются в странах Ближнего Востока, где было проведено исследование, включая Афганистан и Йемен.
Но самое интересное, что сами участники инициативы не спешат выполнять свои обязательства. Согласно внутренней оценке, доноры и гуманитарные организации на сегодня, спустя три года после стамбульского саммита, выполняют примерно 40% своих обязательств и планируют увеличить этот объем еще на 5% в течение ближайших нескольких лет. При этом неясно какие именно обязательства уже выполняются донорами. Например, что касается важнейшего вектора – перехода на многолетний формат финансирования в целях придания устойчивого характера гуманитарному содействию – только 7% всех доноров-участников «Большой сделки» рапортовали об этом. В особенности, это касается многолетнего финансирования в рамках долгосрочных региональных планов по содействию сирийским беженцам – очевидно, что эти программы имеют долгосрочный характер и будут продолжены. Также очень мало пока делается донорами по так называемой «локализации» гуманитарных акций и направления ресурсов для гуманитарного содействия напрямую местным участникам. Речь в данном контексте идет не столько о переходе на прямые денежные переводы и ваучеры, упоре на местные закупки гуманитарной номенклатуры (например, продовольствия), повышении потенциала и институциональной устойчивости национальных игроков, сколько об изменении глобальной игры. Ожидания со стороны получателей помощи заключаются в активном вовлечении местных партнеров напрямую в стратегическое планирование и расходование финансовых ресурсов доноров. Пока этого не происходит. В 2015-2017 гг. доля прямого финансирования местных гуманитарных организаций составляла в среднем 0.3-0.4%. Остальные доноры предпочитают работать через своих посредников – международные неправительственные организации (Save the Childen, Oxfam) либо напрямую по каналам собственных агентств развития. Среди участников «большой сделки» только 35% заявили о стремлении выделить прямые финансовые ресурсы локальным институтам, преимущественно через целевые трастовые фонды.
Подводя итог, можно констатировать что продвигаемая донорами после Стамбульского гуманитарного саммита-2016 «Большая гуманитарная сделка» применительно к Ближнему Востоку пока не сработала. Ведущие политические игроки региона, включая Саудовскую Аравию, ОАЭ и даже принимающую саммит Турцию пока держатся в стороне от этой инициативы, равно как и Россия и Китай. Преобладание политической составляющей на ближневосточном гуманитарном поле затмевает любые инициативы такого рода. Несмотря на декларированные в общем-то благие намерения участников Grand Bargain, узкий и ангажированный состав ее участников и отсутствие широкого консенсуса среди получателей гуманитарного содействия в регионе не позволяет продвинуться далее и еще более отдаляет перспективы этой амбициозной инициативы.