О причинах провала американской кампании в Афганистане. Часть 1

С учетом последних событий в Афганистане представляет несомненный интерес недавний доклад Специального генерального инспектора по восстановлению Афганистана (SIGAR)  Джона Сопко «Что нам нужно усвоить : уроки двадцатилетней реконструкции Афганистана», (https://www.globalsecurity.org/military/library/report/sigar/afghanistan-reconstruction-lessons-learned_sigar-21-46_202108.pdf) в котором он попытался сформулировать основные уроки в общем-то провалившейся миссии американцев в этой стране. Отметим, что Специальный генеральный инспектор по восстановлению Афганистана (SIGAR) является ведущим надзорным органом правительства США по восстановлению Афганистана. Конгресс создал его для обеспечения независимого и объективного надзора за фондами восстановления Афганистана. Основные тезисы этого доклада приводятся ниже.

Автор доклада констатирует, что правительство США в настоящее время потратило 20 лет и 145 млрд долларов, пытаясь восстановить Афганистан, его силы безопасности, институты правительства, экономику и гражданское общество. Министерство обороны (МО) США также потратило 837 млрд долларов на военные действия, в ходе которых были убиты 2443 американских военнослужащих и 1144 военнослужащих союзников, а еще  20 666 военных коалиции были ранены.

Афганцы, тем временем, столкнулись с еще большими потерями. Не менее 66 000 афганских военных  были убиты. Погибло более 48 000 афганских гражданских лиц, и, по меньшей мере, 75 000 человек получили ранения с 2001 года—оба показателя, вероятно, значительно занижены. В этой связи Сопко подчеркивает, что чрезвычайные расходы на реконструкцию должны были служить определенной цели, хотя определение этой цели эволюционировала со временем. В различные моменты правительство США надеялось ликвидировать «Аль-Каиду» (запрещено в России), уничтожить принимавшее ее движение «Талибан» (запрещено в России), лишить все террористические группировки безопасного убежища в Афганистане, создать самодостаточные  афганские силы безопасности,  помочь гражданскому правительству стать законным и дееспособным. Считалось, что каждая цель, однажды достигнутая, является шагом для создания достаточных условий для полного вывода американских сил из страны. В то время как было несколько областей достижения некого прогресса—в первую очередь в областях здравоохранения, материнского здоровья и образования—прогресс был в целом неуловимым, и перспективы сохранения этого прогресса сейчас сомнительны.  С момента своего основания в 2008 году  аппарат SIGAR   пытался осуществить реконструкцию и правительство  США всерьез полагало, что эти усилия увенчаются успехом. Как пишет автор, проведенные расследования, отчеты о проверках и специальных проектах однако выявили серьезные недостатки в этих программах, которые было уже поздно исправлять. Если точнее, то это были структурные проблемы, которые угрожают жизнеспособности всех американских усилий по восстановлению Афганистана и любых будущих аналогичных усилий.  SIGAR опубликовал 427 аудиторских проверок, 191 отчет о специальных проектах, 52 ежеквартальных отчета и 10 всеобъемлющих докладов об извлеченных уроках.  В результате расследований было вынесено 160 обвинительных приговоров. Эта надзорная работа в совокупности привела к экономии 3,84 млрд долларов для налогоплательщиков США. После ознакомления с тысячами правительственных документов, анализ извлеченных уроков выявил проблемные точки в рамках  усилий по реконструкции Афганистанаи определены семь ключевых уроков, которые охватывают всю 20-летнюю кампанию и могут быть использованы в дальнейшем.

1.Стратегия: Правительство США постоянно боролось за разработку и реализацию согласованной стратегии для достижения того, чего оно надеялось достичь в Афганистане. Проблемы, с которыми столкнулись официальные лица США при создании долгосрочных, устойчивых улучшений, поднимают вопросы о способности правительственных учреждений США разрабатывать, внедрять и оценивать стратегии реконструкции. При распределении обязанностей между учреждениями не всегда учитывались сильные и слабые стороны каждого учреждения. Например, предполагается, что Государственный департамент возглавит усилия по восстановлению, но ему не хватало опыта и ресурсов, чтобы взять на себя ведущую роль и координировать стратегические усилия в Афганистане. Напротив, Министерство обороны располагает необходимыми ресурсами и опытом для

управления стратегиями, но не для крупномасштабных миссий по восстановлению со значительными экономическими и управленческими компонентами. Это означало, что ни одно учреждение не обладало необходимым мышлением, опытом и ресурсами для разработки стратегии восстановления Афганистана и управления ею. Для того чтобы правительство США успешно восстановило страну, особенно ту, которая все еще переживает жестокий конфликт, гражданским учреждениям требуется необходимые ресурсы и гибкость, чтобы руководить на практике, а не только на бумаге. Это плохое разделение труда и отсутствие достаточных компетенций привело к слабой стратегии. Хотя первоначально эта стратегия была связана с уничтожением «Аль-Каиды», она значительно расширилась, включив в себя разгром «Талибана», повстанческой группировки, глубоко укоренившейся в афганском обществе, а затем она снова расширилась до уровня реконструкции, что включило в процесс коррумпированных афганских чиновников, которые подрывали усилия США на каждом шагу. Тем временем ухудшение безопасности вынудило наращивать силовой компонент. Официальные лица США считали, что решение лежит в плоскости дополнительных  вливаний все больших ресурсов в афганские институты — но отсутствие прогресса после всплеска гражданской и военной помощи в период с 2009 по 2011 год очевидно показал, что фундаментальные проблемы вряд ли будут решены путем изменения уровня поставляемых ресурсов. Правительство США просто не было готово предпринять что-то настолько амбициозное в такой бескомпромиссной среде, независимо от статей бюджета. После десятилетия эскалации Соединенные Штаты начали постепенное снижения уровня поддержки, который неуклонно демонстрировал, насколько зависимо и уязвимо афганское правительство.

2.Сроки: Правительство США последовательно занижало  сумму и сроки, необходимые для восстановления Афганистана, и создавали нереалистичные временные рамки и ожидания, которые быстро привели к росту расходов. Эти привело к росту коррупции и снижению эффективности программ. Усилия США по восстановлению Афганистана можно охарактеризовать как «20 одногодичных сепаратных усилий» по реконструкции, а не как «одно 20-летнее усилие». Официальные лица США часто недооценивали  время и ресурсы, необходимые для восстановления Афганистана, что привело к принятию краткосрочных решений, такие как увеличение численности  войск, денег и ресурсов в 2009-2011 годах. Официальные лица США также определили приоритеты своих собственных политических предпочтений в отношении того, чего они хотели видеть, а не то, что можно было реально достигнуть на том или ином этапе. Реконструкция выглядела как «пожелания» администрации США, но не того, чего можно было реально достичь, учитывая ограничения и условия на местах. В начале войны официальные лица США отказали миссии в ресурсах, необходимых для оказания влияния, а неявные сроки реализации еще больше усложнили задачу. По мере ухудшения безопасности и увеличения требований к донорам, а также давления на власти с точки зрения постоянной демонстрации прогресса, официальные лица США установили четкие временные рамки, ошибочно полагая, что решение в Вашингтоне может изменить расчеты сложных афганских институтов, влиятельных лиц и общин, оспариваемых «Талибаном». Эти временные рамки часто игнорировали условия на местах и вынуждали к безрассудным компромиссам в программах США, создавая извращенные стимулы для быстрых трат и сосредоточения усилий на краткосрочных, неустойчивых целях, которые не могли  создать условия для победоносного вывода войск США. Вместо того, чтобы реформировать и улучшать, афганские институты и влиятельные лица нашли способы использовать сред ства для своих собственных целей, что только усугубило проблемы, для решения которых предназначались эти программы. Когда официальные лица США, в конце концов, осознали эту динамику, они просто обнаружили новые способы игнорировать условия и реалии на местах, а не учитывать их. Войска и ресурсы продолжали сокращаться в полной мере ввиду неспособности афганского правительства справиться с нестабильностью или предотвратить ухудшение системы безопасности.

3.Устойчивость: Многие учреждения и инфраструктурные проекты, построенные Соединенными Штатами, не были устойчивыми. Программы восстановления не похожи на гуманитарную помощь; они не предназначены для оказания временной помощи. Вместо этого они служат основой для построения необходимых институтов государственного управления, гражданского общества и экономики  для поддержания страны на неопределенный срок. Представлялось, что каждая миля дороги, построенной Соединенными Штатами, и каждый государственный служащий, которого они обучили, послужит трамплином для еще большего улучшения и для того, чтобы усилия по восстановлению в конечном итоге были прекращены. Однако, правительство США часто не обеспечивало устойчивость своих проектов в течение длительного времени. Миллиарды долларов на реконструкцию были потрачены впустую, поскольку проекты не использовались или пребывали в неудовлетворительном состоянии. Требования добиться быстрого прогресса стимулировали должностных лиц США к разработке и осуществлению краткосрочных проектов с небольшим учетом мнения правительства принимающей страны, уровня существующего потенциала и долгосрочной устойчивости. Усилия различных агентств США редко оценивались по  полезности и сохранности их проектов, но по количеству завершенных проектов и потраченных финансовых средств. Со временем политика США подчеркнула, что все проекты реконструкции должны быть устойчивыми, но афганцам часто не хватало способности взять на себя ответственность за эти проекты. В ответ правительство США попыталось помочь афганским институтам в создании их потенциала, но эти учреждения часто не могли соответствовать требованиям США для быстрого прогресса. Более того, всепроникающая коррупция привела к тому, что средства США, направляемые через афганское правительство, подвергались риску расхищения, мошенничества и злоупотреблений. Эта динамика мотивировала официальных лиц США оказывать наибольшую помощь за пределами правительственных каналов Афганистана. Такой целесообразный подход означал, что афганские должностные лица не получали опыта в управлении и поддержки проектов реконструкции США в долгосрочной перспективе.    В результате, даже когда программам удавалось добиться краткосрочного успеха, они часто не могли продолжаться долго, потому что афганцы, которые в конечном должны были в итоге взять на себя ответственность за них, были плохо оснащены, обучены или мотивированы для этого.

4.Персонал: Контрпродуктивная гражданская и военная кадровая политика и практика сорвали эти усилия. Неспособность правительства США найти нужных людей на нужные должности в нужное время была одной из самых значительных неудач миссии. Он также является одним из самых сложных в процессе реконструкции. Персонал США в Афганистане часто был неквалифицированным и плохо обученным, а тех, кто был квалифицирован, было трудно удержать. Полицейские и советники Министерства обороны смотрели американские телешоу, чтобы узнать о работе полиции; группы по гражданским делам массово создавались с помощью презентаций PowerPoint, и каждое агентство ежегодно подвергалось лоботомии, поскольку сотрудники постоянно сменялись, заставляя преемников начинать все с нуля и повторять подобные ошибки снова и снова. Эта динамика оказала прямое влияние на качество реконструкции. Часто не хватало персонала, чтобы контролировать расходы, и, конечно, не хватало квалифицированных специалистов для этого. Это особенно касалось гражданских учреждений, таких как Американское агентство по международному развитию (USAID), которое должно было возглавить усилия, но не смогло осмысленно выполнить эту роль. Это вынудило более обеспеченное ресурсами Министерство обороны заполнить пустоту, создав при этом напряженность в отношениях с гражданскими ведомствами, у которых часто были другие идеи, но было меньше персонала, чтобы реализовать их.

5.Отсутствие безопасности: Сохраняющаяся нестабильность серьезно подорвала усилия по восстановлению. Отсутствие насилия было важнейшим предварительным условием для всего, что делали или пытались делать официальные лица США в Афганистане. Все усилия США по восстановлению страны были разрозненными.  Например, помощь афганцам в создании надежного избирательного процесса становилась все более сложной по мере отсутствия безопасности по всей стране — запугивание избирателей, предотвращение регистрации избирателей и закрытие избирательных участков в день выборов. В отдаленных районах, где действовали талибы, официальные лица США не смогли добиться достаточных успехов, чтобы убедить испуганных сельских афганцев в преимуществах поддержки своего правительства. Незащищенность и неопределенность, которую порождает дефицит безопасности, также сделала Афганистан одним из худших мест в мире для ведения бизнеса. Долгосрочное развитие сил безопасности Афганистана также столкнулись с рядом вредных компромиссов, движимых насущной необходимостью решения проблемы растущей незащищенности.  Даже программы реинтеграции бывших бойцов «Талибана» в вооруженные силы провалились, поскольку бывшие талибы не могли быть защищенными от возмездия при возвращении в свои общины.

6.Контекст: Правительство США не понимало афганского контекста и поэтому не смогло соответствующим образом адаптировать свои усилия. Эффективное восстановление Афганистана требовало детального понимания социальной, экономической и политической динамики страны. Однако официальные лица США постоянно действуют «в темноте», часто из-за трудностей сбора необходимой информации. Правительство США также неуклюже навязывало западные технократические модели афганским экономическим институтам; местные силы безопасности не смогли овладеть

современными системами вооружения, не говоря уже о том, чтобы поддерживать формальное верховенство закона стране, которая разрешала 80-90% своих юридических  споров неофициальными средствами; и часто изо всех сил пыталась понять или смягчить культурные и социальные барьеры на пути поддержки женщин и девочек. Вместо этого официальные лица США часто наделяли полномочиями местных влиятельных лиц, которые по сути  отвлекали помощь США от ее предполагаемых получателей, чтобы обогатить и расширить свои личные возможности и своих союзников. Отсутствие знаний на местном уровне означало, что проекты, направленные на смягчение последствий конфликта, часто усугубляли его и даже непреднамеренно финансировали талибов.

7.Мониторинг и оценка: Правительственные учреждения США редко проводили достаточный мониторинг и оценку, чтобы понять влияние их усилий. Мониторинг и оценка (M&E) — это процесс определения того, что работает, что не сделано, и что в результате должно измениться. Концептуально процессы слияния и поглощения относительно просты, но на практике это чрезвычайно сложно. Это особенно верно в сложных и непредсказуемых условиях, таких как Афганистан, где текучесть кадров является константой. При этом несколько агентств США должны были  координировать разные программы одновременно, а  множество местных переменных постоянно конкурируют между собой и влияют на результаты. Отсутствие периодических проверок реалий на местах создали риск того, что вы идеально делаете изначально провальные вещи: проект, который формально по сумме  выполненных необходимых задач будет считаться «успешными», независимо от того, выполнен он или нет или способствовали ли он достижению более широких, более важных целей. Обширная аудиторская работа SIGAR в секторах, охватывающих здравоохранение, образование, верховенство права, права женщин, инфраструктуры, помощи в обеспечении безопасности и другие коллективные цели выявили следующую картину. Американские агентства, пытающиеся эффективно оценить результаты, полагались на шаткие и неверные статистические данные, чтобы утверждать об успехе.  Усилия правительства США по слияниям и поглощениям в Афганистане были недооценены с учетом дефицита персонала, а общая кампания была направлена на то, чтобы сделать как можно больше и как можно быстрее, вместо того, чтобы гарантировать, что программы были хорошо разработаны для начала и могут адаптироваться по мере необходимости. В результате правительство США упустило многие возможности выявить критические недостатки в его вмешательствах или принять меры по тем проблемам, которые были идентифицированы. Эти недостатки поставили под угрозу жизни граждан США, Афганистана и членов коалиции, правительственного персонала и гражданских лиц и подорвали прогресс в достижении стратегических целей. Однако после 13 лет надзора совокупный перечень системных проблем, выявленных надзорными органами, ошеломляет. Как сказал  бывший советник по национальной безопасности Стивен Хэдли: «У нас просто нет модели постконфликтной стабилизации, которая работает. Каждый раз, когда у нас происходит что-то из этого, это игра в подборку. У меня нет уверенности в том, что если бы мы сделали это снова, то сделали бы что-то лучше». Это было столь же очевидно и после войны во Вьетнаме После Вьетнама, например, армия США распустила большинство подразделений по гражданским делам, находящихся на действительной службе, и сократила число иностранных офицеров, «региональных экспертов армии в военно-политических операциях». Силы специального назначения отошли от борьбы с повстанцами и вместо этого сосредоточились на проведении небольших операций в поддержку обычных сил. А персонал USAID был постепенно сокращен на 83%. Другими словами, по словам бывшего заместителя начальника штаба Армии генерала Джека Кина: «После войны во Вьетнаме мы очистили себя от всего, что имело отношение к нерегулярным войнам или мятежам, потому что это было связано с тем, как мы проиграли ту войну. Оглядываясь назад, это было плохое решение». В конце концов, отказ от подготовки антиповстанческих сил  после Вьетнама не предотвратил войны в Ираке и Афганистане; вместо этого он гарантировал, что они станут «болотами». Вместо того, чтобы мотивировать правительство США к совершенствованию и сложности этих миссий, принимались решения, которые не побуждали американских чиновников двигаться дальше и готовиться к чему-то новому. По словам Роберта Гейтса, бывшего министра обороны в 2006-2011 годах: «Я заметил слишком большую тенденцию к тому, что можно было бы назвать «Следующая война – это», то есть склонность большей части оборонного истеблишмента не выступать за то, что может понадобиться в будущем конфликте. . . . В целом, виды возможностей, которые нам, скорее всего, понадобятся в предстоящие годы, часто будут напоминать виды возможностей, в которых мы нуждаемся сегодня».

52.55MB | MySQL:102 | 0,561sec