О причинах провала американской кампании в Афганистане. Часть 2

Уроки процесса реконструкции и наработанный опыт после Афганистана, возможно, ничем не отличается от таких же уроков после Вьетнама. Как показывает  доклад Дж. Сопко, существуют множество проблем и общих особенностей для развития  возможностей и подготовки к миссиям по восстановлению в странах, затронутых конфликтами:

  1. Они очень дорогие. Например, все связанные с войной расходы на усилия США в Афганистане, Ираке и Пакистане за последние два десятилетия, по оценкам, составили 6,4 трлн долларов практически с нулевым КПД.
  2. Обычно такие мероприятия идут плохо или очень плохо.
  3. Широкое признание того, что они идут плохо, не мешает официальным лицам США и далее делать большие и дорогие глупости.
  4. Восстановление стран, погрязших в конфликтах, на самом деле является непрерывным процессом усилий правительства США, что имеет место в разной степени на Балканах и Гаити и в меньшей степени в настоящее время в Мали, Буркина-Фасо, Сомали, Йемене, Украине и других странах.
  5. Крупные кампании по реконструкции обычно начинаются с малого вмешательства, и затем проблемы нарастают как снежный ком.

Тем не менее, после последних двух десятилетий в Афганистане и Ираке, государство, USAID и Минобороны дали понять, что они не видят возможности проведения аналогичных крупномасштабных миссий в будущем. Комментарий на эту тему, утвержденный всеми тремя этими учреждениями  в 2018 году отметил, что «нет желания повторять миссию масштабной реконструкции, и поэтому наши будущие обязательства на эту тему должны быть более взвешенными по объему и более тщательной адаптации в рамках исполнения». Как и после Вьетнама, сегодня американские политики и общественность имеют серьезные причины избегать еще одной затянувшейся миссии по урегулированию конфликта и восстановлению. Однако это не означает, что подобных усилий можно будет избежать в будущем. Как отмечается в докладе  SIGAR, «в будущем, вероятно, будут времена, когда контроль или влияние повстанцев над определенной областью или населением будет считаться неминуемой угрозой интересам США». Если правительство США не подготовится к такому сценарию, оно может еще раз  повторить нынешний печальный опыт.

Как видно из опыта Афганистана и Ирака, эта миссия оказалась трудным, дорогостоящим делом и была чревата ошибками, которых можно избежать.

Как заметил бывший посол США в Афганистане Райан Крокер, «Вы должны начать работать над этим до того, как вам это понадобится». Один бывший высокопоставленный чиновник Министерства обороны также отметил, что восстановление другой страны требует передовых навыков, которые необходимо развивать заранее. «Вы же не станете  придумывать, как проводить пехотные операции [или] использовать артиллерию в начале войны. Вам нужно [чтобы у вас уже была] наука, стоящая за [реконструкцией], и люди, которые думают об этом заранее», — сказал он.    Характер и объем инвестиций, необходимых для надлежащей подготовки к этим кампаниям — это открытый вопрос. В предыдущих докладах об извлеченных уроках SIGAR дал рекомендации существующим правительственным учреждениям США по созданию базы данных квалифицированного персонала для мобилизации в случае необходимости, разработки межведомственной доктрины безопасности, секторальной помощи и создание антикоррупционных бюро в ключевых ведомствах. Бывший посол США в Афганистане Джеймс Доббинс заметил, что надлежащая подготовка «не означает, что у вас должна быть постоянная возможность немедленно обучить [целую армию], но вам необходимо обладать ноу-хау и способностью использовать такие ресурсы». Другие эксперты утверждали, что для такой способности требуется постоянный офис с полномочиями и финансированием для подготовки, планирования, выполнения и оценки всех миссий по восстановлению. Агентства США должны продолжать изучать, как они могут обеспечить такие миссии; у них должны быть стратегические возможности планирования, доктрина реконструкции, политика, передовой опыт, стандарт операционных процедур, институциональные знания и кадровые структуры, необходимые для как крупных, так и мелких миссий по восстановлению. Правительство США потратило 20 лет и 145 млрд долларов в  рамках операции в Афганистане, на его силы безопасности, гражданские правительственные учреждения, экономику и гражданское общество. Министерство обороны  также потратило 837 млрд долларов на военную кампанию.   Эти уроки составляют основу представленного доклада.

  1. Правительство США последовательно недооценивало количество времени, необходимого для восстановления Афганистана, и создавало нереалистичные сроки и ожидания, в соответствии с которыми приоритетное внимание уделялось быстрым расходам. Этот выбор усилил коррупцию и снизил эффективность программ.
  2. Многие учреждения и инфраструктурные проекты, построенные Соединенными Штатами, не является устойчивым.
  3. Контрпродуктивная гражданская и военная кадровая политика и практика сорвали или минимизировали эффект от этих усилий.

4.Сохраняющаяся нестабильность серьезно подорвала усилия по восстановлению.

  1. Правительство США не понимало афганского контекста и поэтому потерпело неудачу в попытке соответствующим образом адаптировать свои усилия.
  2. Правительственные учреждения США редко проводили достаточный мониторинг и оценку чтобы понять последствия их усилий.
  3. Афганцы не имели опыта участия в выборах, а тем более в их проведении.

Не существовало независимых средств массовой информации, а гражданское общество было недостаточно развитым и слабым. Ожидаемая продолжительность жизни в Афганистане составляла 56 лет, что ниже, чем в 83% стран в то время. Уровень смертности среди детей в возрасте до пяти лет поместил Афганистана в число   15% стран с самым высоким уровнем детской смертности во всем мире. Женщинам и девочкам при талибах было официально запрещено посещать школы и работать. Только 21% детей, имеющих право на обучение, были зачислены в начальную школу. Даже в 2005 году 64% мужчин и мальчиков были неграмотны, как и 82% афганских женщин и девочек.  Чтобы помочь Афганистану выбраться из этой пропасти, правительство США потратило два десятилетия и миллиарды долларов на реализацию программ, направленных на:

  • Обучение, оснащение и выплату заработную плату сотням тысяч афганских военнослужащих и полицейских;
  • Создание заслуживающего доверия избирательного процесса путем финансирования выборов, развития политических партий и подготовки должностных лиц и наблюдателей на выборах;
  • Обучение большего числа афганцев, особенно девочек и женщин, путем строительства, ремонта, укомплектования кадрами и оснащения школ;
  • Реинтеграцию обратно в общество десятки тысяч вооруженных бойцов с небольшим количеством других навыков, обилием оружия и широкими возможностями для возобновления насилия;
  • Развитие частного сектора путем обучения предпринимателей, снижения затрат на открытие и ведение бизнеса и создания условий, которые привлекли бы иностранные и отечественные предприятия для работы в Афганистане;

При этом годовой экономический рост был хрупким, искусственным и неустойчивым. К 2020 году, после корректировки на инфляцию, ВВП страны на душу населения переместился только с четвертого худшего в мире места на восьмое худшее. Даже в 2018 году почти 80% государственных расходов обеспечивались международными донорами. Между тем, выращивание мака неуклонно росло в течение двух десятилетий, несмотря на то, что правительство США потратило почти 9 млрд долларов, пытаясь обратить этот процесс вспять. Неудивительно, что Афганистан по-прежнему входит в число самых коррумпированных стран в мире. Однако нет никаких сомнений в том, что благодаря вмешательству правительства США жизнь миллионов афганцев улучшилась. К 2018 году ожидаемая продолжительность жизни подскочила с 56 до 65 лет, увеличившись на 16%.  В период с 2000 по 2019 год уровень смертности детей в возрасте до пяти лет снизился более чем на 50%. В период с 2001 по 2019 год индекс человеческого развития Афганистана увеличился на 45%. В период с 2002 по 2019 год, ВВП Афганистан на душу населения почти удвоился, а общий ВВП почти утроился, даже с учетом инфляции. В период с 2005 по 2017 год грамотность среди детей в возрасте от 15 до 24 лет возросла на 28% среди мужчин и на 19% среди женщин, главным образом за счет увеличения численности грамотного населения в сельских районах. Несмотря на эти достижения, ключевой вопрос заключается в том, соизмеримы ли они с инвестициями  США или будут они устойчивы после сокращения. В анализе SIGAR они не являются ни тем, ни другим. Как сказал  один бывший высокопоставленный чиновник Министерства обороны, «Когда вы смотрите на то, сколько мы потратили и что мы получили за это, это умопомрачительно». Правительство США имело меньшее влияние на афганские институты, чем оно надеялось,—не из-за количества ресурсов,  а из-за того, как правительство США использовало их.

Цели правительства США часто были непрактичными или концептуально бессвязными, то есть официальные лица США и их партнеры-исполнители часто пытались:

  • Искоренить коррупцию, но также дать толчок развитию экономики путем бездумного вливания миллиардов долларов в нее;
  • Улучшить формальное управление и искоренить культуру безнаказанности, но также сохранить достаточный уровень безопасности, даже если это означало расширение прав и возможностей коррумпированных или хищнических субъектов;
  • Дать афганским силам безопасности конкурентное преимущество перед талибами, но при этом также ограничить их доступ к оборудованию и навыкам, которые они могли бы сохранить после выхода американских войск;
  • Направить значительные средства на реконструкцию через правительство Афганистана для оказания помощи должностным лицам, которые практикуют неэффективное управление государственными финансами с фактами расточительства и мошенничества;
  • Построить заслуживающий доверия избирательный процесс с нуля, но при этом слабо уважать суверенитет Афганистана;
  • Сконцентрироваться на достижении немедленного прогресса в области безопасности и управления путем наращивания долгосрочного силового потенциала отдельных афганских должностных лиц;
  • Сократить выращивание мака, но не лишая при этом фермеров и работников, которые зависят от этого, куска хлеба. Альтернативу маку создать не удалось в полной мере ;
  • Расширение прав и возможностей женщин, с тем чтобы они стали более образованными и экономически независимыми, что не учитывало культурные особенности и уважение к афганским традициям.

Рекомендации, изложенные в докладе Дж.Сопко

Государство должно взять на себя ведущую роль в разработке надежной стратегии стабилизации всего правительства, USAID должно быть ведущим исполнителем, а Министерство обороны должно поддерживать их усилия.

Конгрессу следует рассмотреть вопрос о том, чтобы потребовать от штата разработать и реализовать стратегию стабилизации в рамках более широкой стратегии кампании и в координации с USAID и Министерством обороны. СНБ следует создать межведомственную целевую группу для разработки политики и руководства стратегией по борьбе с коррупцией в чрезвычайных операциях. Министерство обороны должно возглавить разработку новой межведомственной доктрины оказания помощи сектору безопасности , которая включает в себя передовой опыт Афганистана, Ирака, Боснии, Косово и Вьетнама. Управление Объединенного комитета начальников штабов должно обновить доктрину США, чтобы уточнить, как Вооруженные силы США оказывают помощь сектору безопасности в рамках многонациональной коалиции. Доктрина должна содержать четкие указания по установлению и поддержанию координации между департаментами и учреждениями США, действующими в посольстве в принимающей стране. В начале любых крупных усилий по восстановлению Совет национальной безопасности должен руководить созданием межведомственной рабочей группы, возглавляемой USAID и укомплектованной сотрудниками на соответствующих уровнях, для планирования и координации деятельности по развитию частного сектора в гражданских и военных ведомствах. Государству следует потребовать, чтобы для каждой страны, обозначенной как крупная страна транзита наркотиков или страна-производитель наркотиков и получающая помощь США в борьбе с наркотиками, посол США в этой стране созвал все агентства США, оказывающие помощь в борьбе с наркотиками, для разработки стратегии, которая определяет практические шаги по интеграции концепции борьбы с наркотиками в более широкие цели в области безопасности, развития и управления. Эта стратегия должна разрабатываться в тесном сотрудничестве со страной-получателем и должна предусматривать практические и устойчивые цели борьбы с наркотиками. Программа наращивания потенциала полиции, начавшаяся в 2002 году,  привела к тому, что местные службы безопасности за пределами Кабула попали  под контроль неподготовленных офицеров, связанных с локальными ополченцами. Возможно, это было сделано специально: ресурсы и обязательства полиции были настолько слабыми, что американские военные чиновники нервничали по поводу укрепления национальной безопасности в силу «угрозы ей в рамках влияния региональных полевых командиров», согласно данным американских военных чиновников. Иначе говоря, приходилось учитывать силовой потенциал местных сил и их влияние на официальные органы полиции.   Аналогичным образом были предприняты усилия по наращиванию потенциала афганских гражданских институтов при явном дефиците кадровых  ресурсов. По словам бывшего специального посланника США в Афганистане Джеймса Доббинса, «Когда было сформировано новое афганское правительство, министры, которые были выбраны во многом набирались по признаку принадлежности к тому или иному клану, а не их компетенции».

2001-2005 ГОДЫ: УСТАНОВЛЕНЫ ВРЕДНЫЕ МОДЕЛИ РАСХОДОВ

В 2002 году в администрации Дж.Буша-младшего преобладало предположение, что конфликт закончился. Высокопоставленные должностные лица США начали обдумывать свои ближайшие цели по постконфликтному восстановлению. Однако установление графика реконструкции сначала потребовало от них признания факта того, что надлежащая реконструкция вообще не была первоначальной целью. Президент проводил кампанию на платформе отказа от участия США в деятельности по национальному строительству и выступал против вооруженных гуманитарных акций, ранее предпринятых администрацией Клинтона. Через несколько недель после терактов 11 сентября заместитель министра обороны Пол Вулфовиц предупредил, что в Афганистане «многое можно было бы сделать только с помощью основных программ в области продовольствия, медицины и образования, если бы мы не устанавливали слишком высокую планку в руководстве по политическим стандартам». Иначе говоря, была попытка заставить жить афганцам по европейским стандартам демократии. Министр обороны Дуглас Фейт был более резок: «США не должны погружаться в проект национального строительства». В соответствии с отвращением к государственному строительству, и акцентом на борьбу с терроризмом и «легким подходом» к войне первые несколько лет усилий США по восстановлению были лимитированы  недостаточными ресурсами. Средств было недостаточно для решения многих проблем, с которыми столкнулась страна, правительство которой не смогло защитить свои границы или защитить своих граждан, и где школы были закрыты, а продовольствия не хватало. Первоначально для восстановления местных сил безопасности страны было выделено слишком мало ресурсов. Короткие временные горизонты вынудили правительство США планировать создание небольших, устойчивых местных сил. По словам военного чиновника США, ответственного за создание Афганской национальной армии, ожидалось, что американские войска уйдут к 2004 году, но не было достаточно времени или интереса, чтобы расширить местные  силы за пределы Кабула. Тем временем возглавляемые ФРГ усилия по реинтеграции, осуществляемые в рамках целевых программ или более широкого развития помощи, в более внятной форме способствовали долгосрочному переходу к альтернативным средствам  существования, а не только оказания краткосрочной помощи.

Рекомендации.

  • Поскольку эти миссии часто развиваются медленно, какие мандаты, подготовка кадров и ресурсы необходимы учреждениям для планирования долгосрочных усилий по сокращению масштабов насильственных конфликтов, даже если эти усилия все еще невелики по масштабу.
  • В условиях, затронутых конфликтом, какие механизмы финансирования необходимы, чтобы агентства США могли разрабатывать гибкие планы программ, по крайней мере, на десятилетие вперед?
  • Как Конгресс может предоставить агентствам США возможность планировать долгосрочное взаимодействие, даже если политики не уверены в своих собственных долгосрочных обязательствах? Как должна выглядеть система надзора, если даже мало затратные мероприятия в условиях конфликта требуют долгосрочного планирования?

Соответствующие рекомендации SIGAR из предыдущих докладов об извлеченных уроках предполагают, что Конгресс, возможно, пожелает рассмотреть вопрос о создании долгосрочного фонда развития частного сектора с тем, чтобы уменьшить необходимость использования уровней расходов в качестве показателя прогресса и избежать при этом  резких колебаний в рамках траншей финансирования в ходе усилий по восстановлению. Программы помощи в целях развития, направленные на стимулирование отказа от незаконного производства наркотиков, должны продолжаться более пяти лет, поддерживать фермерские домохозяйства в рамках диверсификации их доходов и учета потребностей различных социально-экономических групп.  Программы восстановления не похожи на гуманитарную помощь; они не предназначены для оказания временной помощи. Вместо этого они служат основой для создания необходимых институтов правительства, гражданского общества и торговли, чтобы поддерживать страну на неопределенный срок.  Однако правительство США часто не обеспечивало устойчивость своих проектов в долгосрочной перспективе. Каждый раз, когда дорогостоящий проект остается неиспользованным или приходит в негодность, это означает провал в усилиях по реконструкции. За последние два десятилетия проблема устойчивости привела к тому, что правительство США потратило миллиарды долларов впустую. Отчет SIGAR за 2021 год показал, что Соединенные Штаты потратили почти 7,8 млрд долларов на капитальные активы в Афганистане, включая строительство зданий, линий электропередачи и подстанций, дорог и мостов,  поставку автомобилей и самолетов. Из этой общей суммы почти 31% — 2,4 млрд долларов — был потрачен на активы, которые не были использованы по назначению, оставались неиспользованным, или был оставлены или уничтожены. Значительные потери были вызваны тем, что финансируемые США технические консультанты афганских учреждений находились под сильным давлением, чтобы продемонстрировать краткосрочный прогресс, и  взять на себя основные функции афганского правительства и сил безопасности вместо того, чтобы обучать их.

52.54MB | MySQL:104 | 0,354sec