Процесс радикальной трансформации общественно-политических, социально-экономических, административно-территориальных структур Судана, начавшийся в 2000 году и обретший полноценную юридическую форму со вступлением в 2005 году в силу Всеобъемлющего мирного соглашения (ВМС) привлек в последнее время пристальное внимание многочисленных экспертов и наблюдателей.
Вместе с тем большинство аналитических материалов по современной суданской ситуации практически не затрагивают тему строительства исламской государственности в Судане в начале-середине 1990-х годов, а между тем многие нынешние политико-административные реалии берут свое начало именно из проекта «Исламской республики Судан».
В её основе, по мнению лидера суданских исламистов Хасана ат-Тураби, лежат следующие принципы: «риба» (запрет на ростовщический процент), «закят» (добровольное пожертвование) и «шура» (совет). Через реализацию запрета на ростовщический процент достигается исламизация банковской сферы, в результате которой все вкладчики банков в равной мере разделяют успех или неудачу своего банка. «Закят» же, как добровольный налог ? пожертвование, призванный помочь бедным, материально неблагополучным людям, позволяет смягчить острое социальное неравенство. «Шура» представляет собой систему, охватывающую всю пирамиду власти: от кварталов, деревень до общенационального парламента и президента. Выборы главы государства должны проходить на альтернативной основе.
Согласно Х. ат-Тураби, исламское государство «подчиняется высшим нормам шариата, представляющего волю Аллаха … халиф же или любой другой носитель политической власти подчиняется шариату и воле избравших его людей». Более того, лидер Национального исламского фронта (НИФ) считал, что «современное исламское правительство может, исходя из шариата, вводить нормы права и проводить политику, основанные на шариате». Также Х. ат-Тураби полагал, что «мусульманское государство сегодня может определить свою систему публичного права и экономики, исходя из шариата и иджмы».
Характеризуя роль законодательства, основанного на шариате, Х. ат-Тураби утверждал, что «высшая общая цель религиозной жизни объединяет частную и публичную сферы; шариат является арбитром между общественным порядком и индивидуальной свободой». Для главы суданских исламистов было принципиально важен тот момент, что «какую бы форму не принимала исполнительная власть, ее глава всегда должен подчиняться шариату и сформулированной на его основании иджме». Если же руководитель страны злоупотребляет своей властью, то граждане имеют полное право исправить этот неправильный курс, в том числе, и путем отстранения от власти «ошибшегося» правителя.
Исходя из этого, доказывал Х. ат-Тураби «можно будет принять любую форму или процедуру организации общественной жизни, которая будет направлена на служение Аллаху и целям исламского государства, если только она непосредственно не отвергается шариатом».
В соответствие с положениями «Суданской Хартии: национальное единство и разнообразие» («Хартия НИФ 1987 года») исламское государство в Судане должно быть построено в форме «смешанной системы, включающей федеральные и региональные элементы». Кроме этого особо подчеркивается тот момент, что «Национальный исламский фронт выступает за принятие федеральной системы в конституционном регулировании децентрализации в Судане, с равным отношением ко всем регионам, либо специальные меры для некоторых и через любой процесс постепенного перехода [в федерацию путем разработки и принятия на федеральном уровне законов, учитывающих особенности того или иного региона, что крайне принципиально для Южного региона – автор]».
Реальное воплощение замыслов Х. ат-Тураби по построению суданского исламского государства проходило в два этапа. Первый начался в декабре 1990 г., когда власти объявили о курсе на планомерную и всестороннею исламизацию политической системы, государственного аппарата, судебной системы, общественных отношений, выражающуюся, в частности, в установление полного господства шариата в Судане.
Содержание данного курса было отражено в принятой СКРНС в январе 1991 г. «Программе введения шариата». Согласно ей, государство рассматривается как «мусульманская община», а шариат – как её «единый закон». Сохранение приоритета государственных интересов связывалось с идеей недопущения раскола «уммы» — мусульманской общины.
В феврале 1991 г. глава государства О. аль-Башир подписал указ о постепенном введении на всей территории Судана уголовного законодательства, основанного на нормах шариата.
В том же году была проведена административно-территориальная реформа Судана. Вводилась четырехуровневая структура управления страной:
1. Первый уровень – центральное правительство.
2. На втором уровне заместо 18 провинций, объединенных в 8 регионов, были созданы 9 вилаятов (штатов).
3. Третий уровень образовывали 66 провинций, входящих в состав штатов.
4. Наконец, четвертый уровень, это 281 область с местным управлением, входящие в состав провинций.
Как было заявлено Советом командования революцией национального спасения (СКРНС) во главе с О. аль-Баширом, реформа должна была расширить региональную автономию, так как каждый штат возглавляется губернатором и его замом, опирающимися на правительство штата, в ведении которого находились вопросы местного управления и сбор налогов. За центральным правительством оставались внешнеполитическая, военная (вопросы безопасности) и экономическая сфера.
Второй этап строительства «Исламской республики Судан» настал в феврале 1994 г., когда Хартум осуществил масштабную корректировку административной реформы 1991 года, что можно, по сути, признать второй с начала 1990-х годов административно-территориальной реформой. С этого момента Судан окончательно превращается в федерацию в составе 26 штатов (вилаятов). Во главе каждого вилаята стоит назначаемый президентом губернатор (вали). Органы законодательной и исполнительной власти на местах получили широкие полномочия.
Было завершено, начатое ещё в 1991 году, выстраивание стройной системы управления страной: первый уровень – федеральное правительство, второй уровень – правительство штатов, третий уровень – провинциальные власти, четвертый – местные советы (в юрисдикции штатов).
В соответствии с проведенной реформой в круг полномочий федеральных властей вошли национальная оборона и безопасность, международные отношения, судопроизводство, генеральная прокуратура и адвокатура, вопросы гражданства и миграции, валютно-финансовая политика, внешняя торговля. За штатами были закреплены контроль за внутренним управлением, взиманием налогов, местным здравоохранением и образованием.
В целом реформа была завершена к лету 1994 года. Вместе с тем образованная федерация носила скорее не реальный, а номинальный характер, поскольку президентский указ об изменении формы государственного устройства не предусматривал сколько-нибудь значительного перераспределения полномочий между центральным правительством и органами власти субъектов суданской федерации.
Фактически, главной целью реформ 1991 и 1994 годов было достижение взаимовыгодного компромисса между интересами военно-исламистского режима Омара аль-Башира и Хасана ат-Тураби и интересами местных элит, реально контролирующих жизнь в суданских регионах. Как мы видим сейчас, эта цель была во многом успешно реализована.
В тоже время команда О. аль-Башира видела в этой системе, прежде всего возможность организовать более продуктивный диалог с представителями региональных элит, чья лояльность покупалось и покупается до сих пор должностями в новой бюрократической системе.
Отчасти именно этим можно объяснить долговечность этой структуры территориально-административного устройства страны, которая с относительно небольшими изменениями существует до сегодняшнего дня.
Эти изменения были вызваны эпохальными для страны событиями 2005 года, когда путем заключения в Найроби 9 января Comprehensive Peace Agreement (Всеобъемлющее мирное соглашение, CPA) между правительством Судана и СНОД/СНОА был прекращен 22-летний вооруженный конфликт Юга и Севера Судана.
Одним из базисов CPA является положение о шестилетний переходный период, по истечению которого в 2011 г. на Юге должен пройти референдум по вопросу самоопределения Южного Судана. Для обеспечения нормального функционирования суданского государства в переходный период была принята Временная конституция 2005 г.
Примечательно, что уход из активной политической жизни Х. ат-Тураби никак не повлиял на жизнеспособность его исламского проекта, который продолжает в наше время достаточно успешно развиваться, в чем нетрудно убедиться, ознакомившись с рядом положением нынешней суданской конституции.
В соответствии с её текстом, Республика Судан объявлялась «суверенным, демократическим, децентрализованным, поликультурным, полирасовым, полиэтническим, поликонфессиональным и многоязыковым государством» (гл.1, ст.1). Признавалось, что «суверенитет нации доверен людям и осуществляется в соответствии с положениями этой Конституции и законом, без ущерба для автономии Южного Судана и штатов».
В ст. 5 п.1 говорится, что «на национальном уровне принимается законодательство, имеющее силу лишь в отношении штатов, исключая Южный Судан, основывающееся на шариате и иджме». Статья 20, посвященная фискальным сборам, упоминает и закят.
Согласно ст.24 гл.4 ч. 1 Судан провозглашается децентрализованным государством, имеющим четыре уровня управления, то есть, иными словами, перед нами воплощение принципа «шуры», о котором ещё в 1994 году говорил Х. ат-Тураби:
1. национальное правительство;
2. правительство Южного Судана;
3. правительства штатов;
4. местные правительства
Однако, опыт функционирования новой политико-административной системы, выстроенной на основе Временной конституции 2005 года, показывает, что вместо реального федерализма западного образца страна фактически разделена на два государства ? Северный и Южный Судан. Между ними идет жесткое соперничество за главный стратегический ресурс страны – нефть.
Наиболее наглядным выражением этого соперничества является борьба Джубы (столица Южного Судана) и Хартума за контроль над провинцией Абъей, вернее за её нефтяные месторождения.
Главными причинами продолжающихся до сих пор неудач с построением подлинного федеративного государства в Судане являются нежелание центральных властей делится с регионами доходами, в том числе и от продажи нефти, добытой в этих регионах, вкладывать значительные средства в развитие региональной инфраструктуры, а также низкий уровень политической культуры большинства населения страны, во многом обусловленный неразвитостью, а то и полным отсутствием объектов социальной инфраструктуры.
В этих условиях единственными способами удержания действенного контроля над региональными элитами является их подкуп или прямое силовое давление, то есть те приемы, которые более полувека назад так искусно применяла Великобритания.
Таким образом, суданский «федерализм» держится во многом благодаря жестко централизованной структуре суданской армии и сил безопасности, которые до сих пор выполняют роль главной опоры суданской «федерации», а также за счет подкупа влиятельных местных кланов в виде предоставления им «хлебных» местечек в национальном и региональном госаппарате. Как представляется, эта картина не слишком сильно изменится и в ближайшем будущем, даже обретение Южным Суданом независимости не сможет радикально переменить это положение вещей, так как на Севере такой стиль управления будет по-прежнему актуален и востребован.