Итогом состоявшейся 22 сентября в Нью-Йорке встречи премьер-министра Израиля Биньямина (Биби) Нетаниягу с президентом США Бараком Обамой стал фактический отказ Вашингтона от своего прежнего категорического требования заморозить строительство во всех еврейских кварталах и поселках за так называемой зеленой чертой — линией прекращения огня между ЦАХАЛом и арабскими армиями по завершении Войны за независимость 1948–1949 гг. В то время как районы, на которые был в свое время распространен израильский суверенитет — Восточный Иерусалим и Голанские высоты — вообще, по крайней мере на этом этапе, сняты с повестки дня, в отношении строительства в еврейских населенных пунктах Иудеи, Самарии и Иорданской долины, оказавшихся под контролем Израиля после Шестидневной войны 1967 г., представители американской администрации употребляют намного более нейтральный термин: «ограничение поселенческой активности». А спецпредставитель США на Ближнем Востоке Джордж Митчелл вообще заявил, что США «не настаивают ни на каких предварительных условиях для продолжения израильско-палестинских переговоров и призывают остальных поступать так же(1)».
Американо-израильский трек в эпоху «прагматизма»
Похоже на то, что все эти события вошли в серьезный диссонанс с духом новой ближневосточной стратегии США, с которой администрация Обамы пришла в Белый дом. Эта стратегия фактически базировалась на так называемом плане Бейкера–Гамильтона — полуофициальной платформе Демократической партии США, вброшенной в СМИ перед выборами в конгресс в 2006 г., и предусматривала кардинальные политические уступки со стороны Израиля в качестве необходимого условия для начала диалога США с Сирией и Ираном и поддержку прозападными арабскими режимами американских планов стабилизации в регионе. А это в свою очередь позволило бы Б. Обаме выполнить свое главное внешнеполитическое предвыборное обещание — вывести американские войска из Ирака без того, чтобы не оставить там хаос и вакуум, который немедленно начнет заполняться международными террористическими сетями и режимами — спонсорами террора.
Однако уже через считанные месяцы после прихода Обамы в Белый дом выяснилось, что опыт и наработки с блеском проведенной избирательной кампании малопригодны для разрешения запутанных ближневосточных дел. Вначале стала очевидна малоперспективность избранной стратегии в отношении Ирана и Сирии: оба режима проявили очевидную готовность использовать предложенную Обамой схему «перезагрузки» их отношений с США для решения своих дипломатических проблем, но не продемонстрировали даже видимости смягчения своих позиций по принципиальным для США вопросам — отказу от военных компонентов своих ядерных программ, прекращению поддержки исламских террористических организаций и невмешательству в дела Ирака.
Чуть позже выяснилось, что команда Обамы явно переоценила свои силы и на арабо-израильском поле. Первоначальный план предполагал, в духе упомянутого меморандума Бейкера–Гамильтона, заставить израильтян принять основные параметры «саудовской мирной инициативы», а именно: согласиться на отступление к «зеленой черте», создание палестинского государства на всей территории Западного берега и Газы, на раздел Иерусалима и иммиграцию во внутренние районы Израиля и/или финансовую компенсацию миллионам лиц, претендующих на статус «палестинских беженцев». В свою очередь, «прозападные арабские режимы», удовлетворившись этим, должны были дать согласие на «нормализацию отношений с Израилем» и включиться в формирование «пояса безопасности» вокруг Ирака по новой модели Белого дома.
Идея была в общем не нова, вариации на тему «договоренностей с арабскими странами по поводу палестинцев» обсуждались в Израиле еще в 2007 г.(2) и уже тогда израильская позиция была сформулирована вполне определенно. А именно: эпоха, когда от Израиля в обмен на «холодный мир» с арабскими режимами (но не с их народами) требовалось отдать «все и еще немного», завершилась. По мнению Израиля, коль скоро арабские лидеры заинтересованы в том, чтобы как-то разрешить переставший играть для них роль «громоотвода» и дестабилизирующий их режимы палестино-израильский конфликт и получить поддержку Запада (включая Израиль) для борьбы с гегемонистскими амбициями Ирана, то и они должны быть готовы «оплатить свою часть акций». Такого мнения придерживалось даже правительство Эхуда Ольмерта, который к концу своей каденции был готов на заключение соглашения с ПНА почти любой ценой. Тем более саудиты и их ключевые партнеры по ЛАГ не могли рассчитывать на больший интерес к их идеям со стороны пришедшего к власти в Израиле после выборов в кнессет в феврале с.г. правоцентристского правительства, глава которого Биньямин Нетаниягу известен своим скептическим отношением к основанным на парадигме Осло планам регионального урегулирования.
Однако как только арабы почувствовали, что из Вашингтона дует новый ветер, они тут же потребовали и от израильтян, и от американцев, что называется, «стопроцентной предоплаты» — выполнения Израилем всех требований их «инициативы» до того, как арабские страны предпримут первые шаги по нормализации отношений с ним. Это было совсем не то, на что рассчитывал, произнося свою каирскую речь, президент США. И потому и он и члены его команды не могли не признать, пусть в полголоса и с явной неохотой, что у Нетаниягу, с которым в данном случае оказались солидарны как большинство израильского общества, так и ядро политического истеблишмента страны, есть основания возражать против идеи заставить Израиль взять на себя «все расходы» по продвижению нового понимания американских ближневосточных интересов.
В итоге команда Обамы постепенно пришла к выводу, что их предшественники были не так уж неправы, предлагая вовлеченным в конфликт сторонам тактику «малых дел» и поэтапных шагов, предпочитая отложить «до лучших времен» сложно (если вообще) решаемые так называемые коренные вопросы палестино-израильского конфликта. Из всего набора этих сюжетов — статус Иерусалима, границы, беженцы и т.д., к лету 2009 г. «в оперативной разработке» остались только еврейские поселения в Иудее и Самарии. Израильское поселенчество на «спорных территориях» является наиболее контроверсальной темой в глазах политических лидеров США и стран Европы, включая даже некоторых наиболее последовательных сторонников Израиля, и имеет значительную оппозицию и в самом Израиле. И потому в Белом доме полагали, что им не составит особого труда убедить правительство Нетаниягу для начала прекратить жилищное строительство и развитие инфраструктуры в еврейских поселках за «зеленой чертой».
Советники (в том числе и еврейские) Обамы были почти уверены, что Биби не станет артачиться по этому, на первый взгляд второстепенному вопросу, коль скоро на кону стоит помощь США в деле ликвидации иранской ядерной угрозы и других ключевых вопросов. И потому именно эта, как им казалось, сулящая немедленные политические дивиденды тема могла бы стать неплохим выходом для Обамы, которому нужно было показать арабам, европейцам и собственным гражданам хоть какой-то прогресс в ближневосточном урегулировании.
Потенциал отражения
Вопреки ожиданиям, Нетаниягу, обычно не склонный конфликтовать с американцами, ответил отказом, причем в стиле, который многим напомнил его бывшего политического патрона и учителя, легендарного премьер-министра Израиля в 1982–1992 гг. Ицхака Шамира, прозванного за неуступчивость «мистер Нет». Нетаниягу и членам его «узкого кабинета» (министр обороны Эхуд Барак, глава МИДа Авигдор Либерман, вице-премьер Моше (Буги) Яалон, политические советники премьера в ранге «министров без портфеля» Дан Меридор и Бени Бегин и глава совета национальной безопасности Узи Арад) было чего опасаться. В принципе, в этом ходе Белого дома, в контексте многолетних «особых отношений» Израиля и США, не было ничего из ряда вон выходящего. Нечто подобное не раз происходило и в прошлом, хотя требования США к действиям Израиля в сфере урегулирования конфликта с арабами в последние два десятилетия крайне редко были сформулированы жестче, чем декларации готовности к подобным действиям со стороны самого Израиля.
Однако заданная на этот раз американцами планка и жесткость требований сильно превышали обычные стандарты. Это стало особенно очевидно, когда Госдеп, разъясняя свою позицию по поводу строительства в еврейских поселениях, объявил, что он имеет в виду также еврейские кварталы находящегося под израильским суверенитетом Восточного Иерусалима — ничего подобного, даже де-юре не признавая аннексию Израилем восточной части города, прежние американские администрации себе не позволяли. Правда, часть израильских лидеров на каком-то этапе полагали, что и эти требования можно взвесить, так как при известном раскладе они могут быть недешевой, но все же не чрезмерной платой за однозначную и энергичную поддержку США позиции Израиля по иным вопросам урегулирования с палестинцами, а также на сирийско-ливанском треке и особенно в отношении иранской ядерной угрозы. Однако в том, что администрация Обамы возьмет на себя такие обязательства, а главное, пойдет по этому пути до конца, у людей Нетаниягу уверенности как раз нет. Кроме того, израильские лидеры вполне понимают, что при всей внешней маргинальности вопроса о замораживании строительства на Западном берегу, уступка в этом пункте, ставшем своего рода идеей фикс администрации США, станет «ручейком, который прорвет плотину», и потому имеет смысл торпедировать эту линию американцев.
К концу лета эта деятельность стала приносить успех, и в ранее «железобетонной» позиции Белого дома по этому вопросу стали появляться первые трещины. Так, 27 августа с.г. было объявлено, что в обмен на согласие Нетаниягу на временное замораживание строительства в поселениях Иудеи и Самарии США сняли свое требование заморозить также строительство в Восточном Иерусалиме. В начале сентября было объявлено, что строительство около 2500 объектов жилищной и общественно-коммунальной инфраструктуры в еврейских поселках Западного берега будет доведено до конца, а министр обороны Израиля и лидер наиболее левого коалиционного партнера партии Труда (Авода) Эхуд Барак одобрил строительство 455 новых единиц жилья. Наконец, как отмечалось выше, к концу сентября из лексикона сторон исчез термин «замораживание строительства в поселениях», уступив место понятию «ограничение поселенческой активности». Причем американцы публично согласились с утверждением Нетаниягу о том, что и эти ограничения есть «шаги, направленные на создание доверия между сторонами, которые рассчитаны на ответные шаги арабских стран». Новые договоренности Обамы и Нетаниягу в Нью-Йорке лишь формализовали эту тенденцию.
Чем же был вызван столь драматический поворот Вашингтона по ключевому пункту его ближневосточной повестки дня? Помимо внутриамериканских обстоятельств, которые следует обсуждать отдельно, это во многом объясняется успешным дипломатическим маневрированием израильтян, которым в значительной мере удалось решить две проблемы.
Во-первых, перевести тему поселений с политического поля на гуманитарное, заставив стороны, вовлеченные в ближневосточный процесс, отвечать на весьма неудобный для них вопрос о самом праве евреев селиться и жить в любой части своей исторической родины Эрец Исраэль/Палестины к западу от реки Иордан, вне зависимости от того, где пройдут окончательные границы между Израилем и палестинским государством — в случае, если оно вообще будет создано. Если в первом случае поселения были сюжетом внешнеполитической тактики, по поводу которого Обама мог рассчитывать на поддержку почти всего американского политического истеблишмента, включая даже традиционно связанные с Демократической партией американские еврейские элиты, то во втором понимании ситуация входила в противоречие с одним из базовых элементов ценностной системы американского общества. А для Обамы, рейтинг которого стабильно падает (и это в преддверии выборов в конгресс в 2010 г.), это может стать неоправданным политическим риском. Неслучайно в своем выступлении на Генеральной Ассамблее ООН американский президент счел нужным заявить, что «особые отношениям между Израилем и Америкой не могут быть разменной монетой тех или иных тактических интересов, и стопроцентность обязательств США в отношении безопасности Израиля не подлежит обсуждению»(3).
Во-вторых, израильтянам, похоже, удалось убедить американцев в ошибочности их представлений о том, что, заставив Израиль заморозить строительство в еврейских поселениях, они тем самым смогут продвинуть ближневосточный политический процесс, причем наиболее простым, «дешевым» и эффективным способом. Собственно, советники Обамы и сами поняли то, что они не удосужились просчитать ранее, — что зациклившись на проблеме замораживания строительства в поселениях, они из рычага продвижения процесса на израильско-палестинском треке превратили этот вопрос в главное препятствие этому процессу. Арабы, естественно, с готовностью ухватились за требование «полного замораживания еврейского строительства в Иерусалиме, на Голанах и в поселениях Западного берега», отказываясь, до тех пор, пока это не произойдет, предпринять даже символические, минимальные шаги по нормализации отношений с Израилем.
Де факто и Обама, и Митчелл, и Х. Клинтон вынуждены были признать правоту заявления Нетаниягу, который в интервью CNN заметил, что «само выдвижение требования [о прекращении развития поселений], которое за все 15 лет палестино-израильского диалога ни на каком этапе не было предварительным условием для переговоров, лишь заставляет нас попусту тратить драгоценное время»(4).
«Не подвел» израильтян и глава ПНА Махмуд Аббас (Абу Мазен), в очередной раз отказавшись признать еврейский характер Государства Израиль (при том что будущее палестинское государство, согласно резолюции недавнего съезда его движения ФАТХ, должно быть исключительно арабским) и отказаться от требования о возвращении беженцев. Он высказал абсолютно нереалистичные претензии на «весь Иерусалим» как столицу палестинского государства на всей территории Западного берега и Газы. Тем самым он в очередной раз предоставил дополнительный аргумент утверждению Нетаниягу о том, что на сегодняшний день нет подлинного палестинского партнера для раздела страны между двумя народами, ибо даже самое умеренное палестинское руководство не в состоянии принять наиболее радикальные мирные инициативы израильской стороны.
Внутренние ресурсы
Все это позволило Нетаниягу проявлять необходимую твердость в переговорах с США по вопросу о поселениях. Эта твердость в свою очередь была обеспечена наличием в распоряжении Нетаниягу двух важных политических ресурсов. Во-первых, относительной стабильностью его коалиции, включая солидарность входящих в нее партий, по поводу необходимости сохранения нынешнего статуса, как минимум, подавляющего большинства еврейских поселений Иудеи и Самарии, хотя они и расходятся во взглядах на окончательную судьбу территорий за «зеленой чертой».
Во-вторых, нынешний курс израильского политического руководства пользуется значительной поддержкой немалой части израильского общества. Израильтяне, в большинстве своем, сегодня настроены против замораживания строительства в еврейских поселениях Иудеи, Самарии и Иорданской долины (справедливо понимая это «замораживание» как пролог к их полной ликвидации), но при этом, судя по опросам, готовы, по крайней мере на какое-то время, проявить понимание в необходимости некоторого «тактического маневрирования» в этом вопросе (вроде предложенного Биби приостановления строительства в поселениях на шесть-девять месяцев в обмен на «весомые и немедленные шаги навстречу» арабской стороне).
Иными словами, пришедшее к власти в Израиле после парламентских выборов в феврале с.г. правоцентристское правительство, с которым в данном случае оказалось солидарно ядро политического истеблишмента страны, опирается на достаточно широкий общественный консенсус в Израиле.
Похоже, что после всех драматических перипетий последнего десятилетия — пик «политики Осло» и ее крах в Кемп-Дэвиде, односторонний уход из Ливана, «интифада Аль-Акса», «Дорожная карта» и «политический процесс», «одностороннее размежевание», вторая ливанская война, вооруженный захват ХАМАСом власти в секторе Газа, операция «Литой свинец» в Газе и многочисленные опыты по перекройке политической карты страны — общественное мнение в отношении поселенчества демонстрирует в последние годы очевидную стабильность. «Левые» (сторонники немедленной ликвидации еврейских поселений либо те, кто проявляет готовность взвесить возможность этого шага) составляют не более 15% общества, причем большинство из них — не идейные противники поселенчества, а «прагматики», полагающие, что этот шаг принесет соответствующие военно-политические или дипломатические дивиденды. Втрое больше израильтян сегодня разделяют «правую» позицию, полагая, что «евреи имеют полное право селиться и строить в любой части своей исторической родины, и ни американцы, ни арабы им не указ». Наконец, «центристы», полагающие, что «ради высокой цели», возможно, и стоило бы пойти на «болезненные шаги» в вопросе ограничения развития поселений, но нет никакой уверенности в том, что «как это не раз бывало в прошлом, Израиль, пойдя на уступки, ничего не получит взамен», составляют около 40% опрошенных.
Именно последняя группа, пока позитивно настроенная в отношении внешнеполитической линии правительства, совпадает с ядром так называемого умеренного политического спектра (в партийно-политических терминах, от левого до правого центра), составляющего от 40% до половины израильского электората. Эти избиратели обычно весьма скептически оценивают перспективы решения проблемы палестинских арабов по модели «два государства для двух народов», однако при отсутствии внятной альтернативы время от времени дают себя увлечь разными проектами «быстрого и окончательного решения палестино-израильского конфликта» — от «плана Осло» и «Дорожной карты» до программы одностороннего размежевания и идей «разоруженного палестинского государства» и обмена территориями и населением.
Неслучайно именно с этим, наименее стабильным сектором израильского общественного мнения, члены которого пока проявляют готовность поддержать основные параметры «бар-иланской доктрины» Биньямина Нетаниягу, пытаются работать как левая, так и правая оппозиция. Левые пытаются убедить его в том, что «Биби, отказываясь принять требования американцев о замораживании строительства в поселениях, «упускает реальный и, возможно, последний шанс на быстрое и окончательное урегулирование конфликта». Правые же выражают сомнение в том, что «политическая тактика» не станет, как это уже бывало в прошлом, самоцелью, и в «сухом остатке» этих маневров в конечном итоге будет только израильское согласие на создание палестинского государства и прекращение развития всех израильских поселений за «зеленой чертой». Именно поэтому для сохранения контроля над «внутренним фронтом внешней политики» советники премьер-министра будут вынуждены отслеживать тенденции изменения общественного мнения различных групп израильского общества по этим вопросам и быстро реагировать на них.
1. Цит. по: The Jerusalem Post, 23 September 2009.
2. См. Владимир (Зеэв) Ханин. Зачем Ольмерту саудовская инициатива? /Институт Ближнего Востока, 7 апреля 2007 г.
3. Цит по: «Netanyahu: Demand for settlement freeze ‘costing time’». Ha’aretz, 23 September 2009.
4. Там же.