В феврале с. г. эксперты программы по Ближнему Востоку и Северной Африке в Европейском совете по международным отношениям опубликовали доклад, посвященный анализу ситуации с миграции в страны Европы из государств БВСА.
В нем констатируется, что, спустя почти 12 лет с начала гражданской войны в Сирии, интерес к этой теме заметно угас на фоне отказа от поисков какого-либо политического решения. Между тем, эта проблема остается крайне актуальной. В настоящее время общая численность сирийских беженцев составляет 5,4 млн человек, и подавляющее большинство из них остаются «застрявшими» в Турции, Ливане и Иордании. Экономические конфликты, политические потрясения и нехватка ресурсов в этих странах породили «кризисы внутри кризисов», в результате чего глобальная нехватка продовольствия, вызванная военной операцией России на Украине, резко усиливает давление, связанное с инфляцией, что может усугубить существующее неравенство. Турция, Ливан и Иордания изначально проявили благосклонность по отношению к сирийским беженцам, тем не менее, безопасность и экономические условия в Сирии остаются тяжелыми, что означает, что на сегодня практически нет шансов на возвращение большого числа людей на родину. Повторные исследования ООН показали, что большинство и растущее число сирийских беженцев хотят пока оставаться там, где они находятся сейчас. Это позиция, которую поддерживают большинство европейских государств; однако ситуация в трех ключевых принимающих странах становится все более напряженной. Население и правительства этих стран, движимые усиливающимся внутренним давлением, все чаще обращаются к теме присутствия сирийских беженцев на их территории, обвиняя их во внутренних проблемах и призывая их уехать. При этом у европейцев нет возможностей для сосредоточения своего внимания на теме мигрантов. Европейские правительства в основном сейчас рассматривают Сирию, включая ее аспект беженцев, как сдерживаемую ситуацию; лишь небольшая часть сирийцев все еще пытается въехать в ЕС. Политика ЕС по направлению все еще значительных объемов финансирования в Турцию, Ливан и Иорданию остается в силе, и многие официальные лица ЕС и государств-членов предполагают, что нет необходимости менять курс. Но эта политика имеет свои лимиты. Способность принимающих стран удовлетворять потребности беженцев и поддерживать стабильную ситуацию, в том числе с точки зрения блокирования дальнейшего движения беженцев в Европу – их часть сделки в обмен на европейскую финансовую поддержку – уже сейчас подвержена серьезному риску. Экономические трудности, растущая политическая и социальная враждебность и недостаточная поддержка, вероятно, приведут к увеличению числа сирийских беженцев (а также, в частности, граждан Ливана), возобновляющих свои попытки попасть в Европу. Это почти наверняка будет дополнено новым оттоком из самой Сирии, если какая-либо из этих стран потеряет способность контролировать свои границы. Хотя цифры остаются небольшими по сравнению с показателями украинцев, в 2022 году уже произошло значительное увеличение числа сирийцев, проникающих в Европу. По данным Frontex, в 2022 году по меньшей мере 92 000 сирийских беженцев пересекли границу с Европой, что составляет почти треть всех зарегистрированных нелегальных мигрантов, по сравнению с 46 000 пересечений сирийцами годом ранее. На сегодняшний день европейская поддержка в основном сосредоточена на удовлетворении краткосрочных гуманитарных потребностей. Оно не предпринимало систематических усилий для предоставления сирийцам надлежащего доступа к экономическим средствам к существованию и правам или правовой и правозащитной защите. Принимающие правительства в значительной степени препятствуют сирийцам получать их из-за страха продления их пребывания или даже сделать его постоянным. Однако такие элементы могут создать условия для более устойчивого присутствия беженцев, в результате чего сирийские беженцы смогут получить доступ к основным услугам, образованию и возможностям трудоустройства. Этот подход также может помочь сирийцам подготовиться (как только их родная страна станет по-настоящему безопасной) к возвращению и возможности остаться в Сирии. Чтобы решить эту проблему, европейцам не обязательно отправлять больше денег – в чем ощущается явный дефицит, учитывая более широкие глобальные приоритеты, – но они должны изменить способ развертывания своей поддержки. В опубликованном докладе европейцам предлагается отказаться от преимущественно гуманитарного подхода, которому они следовали до сих пор. Вместо этого они должны искать более долгосрочные решения, такие как содействие интеграции сирийцев в местную экономику и обеспечение им доступа к большему количеству прав. Наряду с этим, европейцы должны уделять больше внимания острым потребностям принимающего населения. Этот новый подход поможет сирийским беженцам жить более полноценной жизнью и снизит их мотивацию к достижению европейских берегов. Таким образом, европейцы также помогут принимающему населению в Турции, Ливане и Иордании получить доступ к более качественным государственным услугам, а также к лучшему образованию, профессиональной подготовке и возможностям трудоустройства.
Что изменилось
Может показаться, что кризис в Сирии застопорился; на данный момент нет никаких перспектив возвращения домой большого числа сирийцев. Тем не менее, ситуация остается динамичной: внутреннее давление, а вместе с ним и политическое, усиливается вокруг вопроса о присутствии сирийцев в принимающих странах в то время, когда международная финансовая поддержка сокращается. Некоторые правительства работают над изгнанием беженцев, в том числе путем их депортации в Сирию. Сирийцы также делают выбор в пользу того, чтобы покинуть все более негостеприимную среду в принимающих государствах и отправиться в Европу для жизни, где они могут получить доступ к работе, образованию и здравоохранению на устойчивой основе. Их становится все больше. По данным Управления Верховного комиссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН), Иордания принимает 660 892 сирийских беженцев, Ливан — 814 715 человек, а Турция — 3,5 млн. В Ливане и Иордании самая высокая доля беженцев на душу населения в мире: беженцы составляют почти 20% от общей численности населения Ливана и более 10% от населения Иордании. С 2011 года в глобальном масштабе Турция приняла больше беженцев, чем любая другая страна, и в настоящее время беженцами являются 5% ее населения, девять из десяти из которых — сирийцы. Стоит отметить, что эти цифры отражают беженцев, зарегистрированных в рамках УВКБ ООН, но в Ливане реальные цифры будут выше, поскольку правительство прекратило регистрацию в 2015 году. В то же время в своих более широких сообщениях принимающие страны склонны преувеличивать цифры по политическим причинам, чтобы создать ощущение срочности у доноров и внутренней аудитории, а в последнее время настраивают местное население против беженцев и делают из них козлов отпущения. Например, Турция утверждает, что приняла 6 млн сирийских беженцев, Ливан утверждает, что 1,5 млн или иногда даже 2 млн, а Иордания 1,3 млн. Турция также сильно завышает число вернувшихся сирийцев, ссылаясь на цифру в 550 000 человек, которые, как она утверждает, отправились в районы Сирии, находящиеся под ее контролем. Это намного выше, чем зарегистрированные возвращения из Турции, которые составляют около 158 000 человек. Первоначально правительства этих стран и их население приветствовали бегущих сирийцев, ожидая, что их пребывание будет временным. Но более десяти лет с начала конфликта опросы ООН подтверждают, что сирийские беженцы не хотят уезжать из-за сохраняющейся ситуации в области безопасности и экономической ситуации в их родной стране. Некоторые из тех, кто вернулся в Сирию, с тех пор опять вернулись в принимающие страны. Данные УВКБ ООН показывают, что 50 966 сирийских беженцев добровольно вернулись в 2022 году, а в целом с 2014 года это сделали всего 311 176 человек. Лишь небольшое число сирийцев в настоящее время добровольно возвращаются обратно.
Внутреннее давление в принимающих странах
С момента прибытия беженцев внутреннее давление в Турции, Ливане и Иордании значительно возросло. Это в значительной степени является результатом других факторов, хотя присутствие сирийцев в принимающих странах по-прежнему сопряжено с серьезными издержками для правительств и, что особенно важно, является фактором, который, по мнению некоторых местных жителей, усугубляет проблемы, с которыми они сталкиваются. Последствия пандемии COVID-19, последствия изменения климата и последствия боевых действий на Украине — все это негативно сказывается на доступности ресурсов, таких как пшеница. Турция и Ливан, в частности, были одними из основных получателей украинской пшеницы до начала военной операции России на Украине и входили в тройку стран с самым высоким уровнем инфляции цен на продукты питания в период с февраля по март 2022 года. В Турции инфляция достигла рекордно высокого уровня в 99%. Как выразился один турецкий эксперт: «Все проблемы войны в Украине обрушились на нас», указывая на трудности с обеспечением зерном после российского вторжения. Недавний опрос показал, что около 75% турок обеспокоены доступом к продовольствию. До начала российской военной операции на Украине Иордания также занимала первое место в списке получателей украинского продовольствия, и правительственные чиновники беспокоятся о последствиях нехватки зерна. В результате Амман увеличивает свои резервы. Ливан вообще рискует превратиться в несостоявшееся государство. Конфликт на Украине возник после того, как в 2020 году во время взрыва в Бейруте 4 августа того же года было потеряно 85% запасов зерна в Ливане — трагедия, которую, возможно, можно объяснить коррупцией и бесхозяйственностью страны. Местные аналитики горько шутят, что у них закончились способы описать полный крах в их стране. Ливанский фунт потерял 90% своей стоимости, а стоимость жизни увеличилась на 600%, в результате чего большинство населения оказались за чертой бедности. В результате ливанского финансового кризиса последних нескольких лет от трети до половины всей прямой денежной помощи ООН в стране было поглощено ливанскими банками, в результате чего беженцы и другие нуждающиеся лишились столь необходимой международной помощи.
Экономика Турции также переживает значительный спад, связанный с высокими ценами на сырьевые товары и последствиями глобальной инфляции. Более двух третей турок испытывают трудности с обеспечением продуктами питания и арендной платой. Человеческие издержки этого экономического спада дают о себе знать. Например, все больше молодых людей бросают школу и с трудом могут позволить себе предметы первой необходимости. Более половины студентов в Турции страдают от недоедания, а большинство семей живут на минимальную месячную заработную плату в размере не более 295 долларов.
Экономика Иордании выросла в 2022 году, но пандемия, тем не менее, усилила уязвимость ее населения, и правительство сталкивается с целым рядом проблем и разочарований. Реальный ВВП Иордании на душу населения снижается с 2009 года, и страна нуждается в структурных реформах. Несмотря на недавнее восстановление, которому способствовала поддержка МВФ, государственный долг растет, и страна продолжает испытывать дефицит бюджета. В результате безработица остается тревожно высокой, особенно среди молодежи, половина из которых не имеет доступа к работе. Таким образом, экономические условия последних лет повысили риск роста социальных волнений во всех трех принимающих странах.
Растущий разрыв в поддержке
После первоначального прибытия сирийских беженцев правительства принимающих стран начали искать международную поддержку, чтобы помочь сохранить их присутствие. Турция, в частности, использовала угрозу потоков беженцев в Европу для получения финансовой помощи, в 2016 году заключив сделку с ЕС на 6 млрд евро в течение четырех лет. ЕС одобрил дополнительные 3 млрд евро на 2021-2024 годы. Аналогичным образом, Ливан в настоящее время запрашивает 3,2 млрд долларов в рамках Плана реагирования на кризис в Ливане, механизма, созданного для удовлетворения потребностей наиболее уязвимых групп населения, благодаря которому страна уже получила 9 млрд долларов с 2015 года. На выборах в мае 2022 года в Ливане победившие кандидаты пообещали усилить ограничения в отношении сирийских беженцев. Иордания позиционирует себя как ключевого союзника западных государств, когда дело доходит до поддержки сирийских беженцев. Но это очень сильно зависит от способности ЕС, его государств-членов и остальной части международного сообщества обеспечить финансирование Плана реагирования Иордании, ключевого инструмента для Аммана по управлению присутствием беженцев.
Согласно сообщениям, прием сирийских беженцев с начала войны обошелся Турции в 40 млрд долларов, что эквивалентно 5% ее ВВП; Иордания потратила 10 млрд долларов, а Ливан – 25 млрд долларов. Для сравнения, европейцы выделили более 10 млрд долларов на поддержку сирийских беженцев в ключевых принимающих странах. Германия является вторым по величине донором Регионального плана противодействия сирийским беженцам (3RP), ключевого гуманитарного механизма, координирующего международное реагирование на кризис сирийских беженцев в регионе, который выделил около 3 млрд долларов принимающим странам в период с 2015 по 2021 год (Соединенные Штаты являются крупнейшим донором 3RP в целом с более чем 5 млрд долларов; ЕС выделил около 1,8 млрд долларов). Тем не менее, финансовый разрыв между тем, что предоставляет международное сообщество, и тем, что требуется принимающим странам, увеличивается с каждым годом. Это усиливает внутреннее напряжение в принимающих странах и создает ощущение, что ЕС не финансирует должным образом роль гейткипера, которую они эффективно выполняют для европейцев. Конференция 2022 года по поддержке будущего Сирии и региона (ежегодное мероприятие с 2016 года) обеспечила более высокий уровень финансирования, чем могли ожидать наблюдатели. Но обещанные 6,7 млрд долларов по-прежнему не дотягивают до целевого показателя ООН в 10,5 млрд долларов. Кроме того, на сегодняшний день собрано только 42% этой поддержки, при этом ключевые давние доноры, такие как Соединенное Королевство, сократили свою финансовую поддержку Сирии на 67%. Это происходит в то время, когда более широкая гуманитарная помощь ООН испытывает рекордный дефицит финансирования. Только 29% финансирования 3RP было выполнено на 2022 год. С этого года ООН сократила ежемесячную финансовую помощь с 90% до примерно 77% сирийских беженцев в Ливане. Всемирная продовольственная программа недавно объявила о сокращении на треть продовольственных пособий для 353 000 беженцев в Иордании (в основном сирийцев), частично из-за войны на Украине и других «конкурирующих требований». За последние четыре года финансовая поддержка Иорданского плана реагирования сократилась более чем на 50%. Во время визита в регион в сентябре 2022 года главы УВКБ ООН Филиппо Гранди, министр иностранных дел Иордании Айман Сафади, выразил обеспокоенность по поводу уровней финансирования помощи беженцам и подтвердил необходимость постоянной международной поддержки. Хотя финансирование в рамках договоренностей между ЕС и Турцией сохраняется (на данный момент), общая картина остается неопределенной. Например, в Турции НПО Josoor недавно закрылась из-за нехватки финансирования и ухудшения политического климата.
Локальная напряженность
Среди принимающего населения усиливается риторика против беженцев, которые обвиняют сирийцев в том, что они истощают ресурсы. В Ливане общественность разделена на тех, кто обвиняет коррупцию в проблемах страны, и тех, кто указывает пальцем на прибывших. Сирийские беженцы не принимали такого активного участия в кампании на прошлогодних всеобщих выборах в Ливане, как в опросе 2018 года. Однако даже некоторые новые, более реформистски настроенные члены парламента, которые были частью протестного движения 2019 года, враждебно относятся к сирийским беженцам. В 2022 году в тренде были антисирийские хэштеги, такие как «наша земля не для перемещенных сирийцев» и «нет сирийцам в Ливане». Местные новостные сайты сообщают о росте настроений против беженцев и сотнях драк в пекарнях между ливанцами и сирийцами в борьбе за хлеб. Во многом это результат ухудшения экономической ситуации и усиления роли козлов отпущения среди сирийских беженцев, как в целом, так и в преддверии выборов в мае 2022 года.
В связи с предстоящими в этом году выборами в Турции враждебная риторика в отношении сирийских беженцев является обычным явлением и исходит из самых разных политических кругов. Например, лидеры Народно-республиканской партии (НРП), главной оппозиционной партии, заявили, что в случае избрания их правительство выселит всех сирийцев в течение двух лет. Националистическая оппозиционная партия «Победа» зашла так далеко, что заказала 9-минутный короткометражный фильм о беженцах из Сирии, запустив кампанию «Немедленно отправьте их обратно» и сбор средств на покупку автобусных билетов для отправки сирийцев обратно. Она предупредила, что Турция «становится ближневосточной страной». Эта кампания привела к серьезным преступлениям на почве ненависти по отношению к сирийцам. В 2021 году турок поджег трех молодых сирийцев. В январе 2022 года в Стамбуле был убит сирийский беженец. В докладе ООН говорится, что сирийские беженцы в Турции чувствуют себя все более неуверенно в своих кварталах, боятся говорить на арабском языке публично, а их дети сообщают о возросшем уровне издевательств в школах. После смертоносного взрыва в Стамбуле в ноябре 2022 года слово «суриели» («сирийцы» по-турецки) стало популярным в социальных сетях. Такая динамика, вероятно, усилится в преддверии выборов и, возможно, после них, когда новое правительство начнет проводить свою политику в отношении сирийских беженцев. Недавний опрос подтверждает ухудшение отношения к сирийским беженцам в Турции: 82% опрошенных заявили, что хотят, чтобы сирийцы вернулись домой.
Отношение к сирийцам в Иордании в целом позитивное, но исследования показывают, что иорданцы считают, что сирийские беженцы оказывают негативное экономическое воздействие. Некоторые представители местного населения, принимающие беженцев, начинают обвинять сирийцев в их предполагаемом негативном воздействии на государственную инфраструктуру и ресурсы, особенно на воду. Поддержка присутствия сирийских беженцев в Иордании, вероятно, связана с поддержанием текущих уровней международной помощи. Например, Иордания разрешила большинству сирийских беженцев пройти вакцинацию благодаря регулярным потокам финансирования, связанного с пандемией коронавируса. Но жестокое обращение с несирийскими беженцами в Иордании является предвестником того, что может ожидать сирийцев, если потоки помощи замедлятся. Помимо сирийцев (и палестинских беженцев, зарегистрированных Ближневосточным агентством Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ, БАПОР), Иордания также принимает беженцев из таких стран, как Ирак, Йемен, Судан и Сомали. Тем не менее, по крайней мере, на данный момент, очень немногие доноры финансируют несирийских беженцев в стране, и ее уровень с каждым годом снижается. Хотя все беженцы в Иордании сталкиваются с ограничениями в своих правах, это особенно актуально для несирийцев. Этим беженцам также гораздо чаще грозит депортация. Если финансирование помощи сирийским беженцам сократится, сирийские беженцы рискуют подвергнуться аналогичным исключениям.
Хотя не все в местных сообществах настроены враждебно по отношению к сирийцам, напряженность нарастает. В Иордании часть населения, особенно в сельской местности, утверждает, что сирийцы имеют доступ к урокам английского языка, преподаваемым носителями языка, в то время как иорданские дети не имеют такой возможности. Сирийские беженцы в Ливане обвиняются наиболее пострадавшими принимающими общинами в получении помощи в долларах США, в то время как местные жители получают зарплату в ливанских фунтах. Сектантский характер политической системы в Ливане, где постоянство преимущественно суннитского сирийского населения может склонить политический баланс в пользу других групп, а также сложная история взаимоотношений с Сирией еще больше усугубили проблему. Постоянная интеграция сотен тысяч сирийцев в политическую систему Ливана угрожает перевернуть политический ландшафт в стране. Ливанские политики заходят так далеко, что утверждают, что длительное присутствие сирийских беженцев нарушает конституцию. Ливан и Иордания столкнулись с ситуацией палестинских беженцев, чье присутствие в этих странах затянулось – результат, которому особенно сопротивлялось ливанское правительство. «Ливан не хочет другого БАПОР», — прокомментировал эту ситуацию один европейский чиновник.
В регионе, сталкивающемся с беспрецедентными вызовами и все более враждебными глобальными и региональными условиями, и где текущие решения характеризуются краткосрочностью, картина для сирийских беженцев мрачная. Нынешнее давление может усугубить сложное, но почти все еще управляемое статус-кво. Это особенно актуально, если правительства принимающих стран продолжают реагировать на проблемы граждан, затягивая гайки в повседневной жизни сирийцев.
Политизация возвращения
Принимающие правительства все активнее работают над тем, чтобы обеспечить – и даже принудительно – возвращение в ответ на внутреннее общественное давление и отвлечь внимание от своих собственных экономических и политических неудач. Отчасти этому способствовали позиции Европы и ООН, при этом небольшое число первых заявляют, что некоторые районы Сирии безопасны для возвращения, а вторые предпринимают более активную работу по оказанию помощи тем, кто уже решил вернуться. Эксперты по региону предполагают, что такие шаги помогли сформировать «катастрофическую» новую среду для сирийских беженцев – сдвиги «начали все», сказал один из них. Они утверждают, что эти шаги побудили правительства вернуть больше сирийцев – чего раньше не происходило – или, по крайней мере, пообещать это сделать. эксперт сказал: «Региональные лидеры смотрят на [Европу] и думают: «Если они выгоняют беженцев, почему мы не должны?»». Недавняя судьба сирийцев в разных странах была разной, но давление на них однозначно усилилось во всех трех основных принимающих странах.
Турция
В марте 2022 года министр иностранных дел Турции и его иорданский коллега совместно договорились о сотрудничестве в «добровольном» возвращении сирийских беженцев, объявив о конференции по этому вопросу (которая еще не состоялась). С начала 2022 года Турция прекратила прием заявлений о временной и международной защите в 16 провинциях и ограничила подачу заявлений на получение вида на жительство районами, в которых иностранцы составляют не более 25% населения. Турецкие власти также отказали сирийцам, пытающимся въехать в страну (заявив, что лагеря переполнены) и отвергли беженцев без документов, что противоречит международным стандартам защиты. Даже когда сирийские беженцы теоретически могут зарегистрироваться, местные власти неофициально не поощряют их к этому. В мае Эрдоган объявил, что Турция «вернет» миллион сирийских беженцев в те части Северной Сирии, которые находятся под ее контролем, где существует вакуум безопасности и управления. Это перенаселенный район без какой-либо четко функционирующей власти или экономики, которая предлагает жизнеспособные перспективы трудоустройства. Строительные проекты, финансируемые турецкими компаниями, не включают в себя общественную инфраструктуру, необходимую для размещения большого количества людей, такие как больницы и школы. Как отмечалось, выборы в Турции в этом году могут привести к более тесному взаимодействию правительства с режимом Асада и привести к более серьезным попыткам вернуть сирийцев. Кемаль Кылычдароглу, глава НРП, заявил, что он заключит сделку с Асадом о возвращении. Он также объявил о плане из четырех частей, который, по его словам, будет финансировать ЕС. По всем направлениям риторика турецких политиков в отношении Асада мягче, чем в прошлом. Недавние действия правительства Эрдогана в отношении Дамаска рискуют подвергнуть сирийцев опасности депортации, независимо от результатов выборов. И, вопреки заявлениям турецких официальных лиц, многие сирийские беженцы, направляющиеся в так называемые безопасные зоны через пограничный пункт Акчакале в районе Урфа, сообщили журналистам, что их возвращение не является добровольным.
Ливан
В июне 2022 года – ни много ни мало во Всемирный день беженцев – правительство Ливана объявило о своем решении о возвращении беженцев в Сирию. В июле прошлого года временный министр по делам перемещенных лиц Иссам Шарафеддин заявил, что страна официально проведет переговоры с Сирией о репатриации беженцев. В августе последовало совместное заявление ливанских и сирийских официальных лиц о том, что «существует консенсус … относительно возвращения всех беженцев». Президент Мишель Аун также объявил о намерении Ливана «подать жалобы в форматах различных международных форумов», чтобы депортировать сирийских беженцев. Временный премьер-министр Наджиб Микати заявил, что репатриация сирийских беженцев будет «приоритетом в течение этого периода». Хотя правительство объявило, что будет отправлять обратно 15 000 сирийских беженцев в месяц, и действительно, репатриации должны были начаться в конце сентября 2022 года, оно отложило выполнение плана. Тем не менее, репатриации начались в октябре, после возобновления предыдущей инициативы, запущенной в 2018 году, в рамках которой ливанское агентство общей безопасности способствует возвращению, сажая сирийцев, которые «добровольно» регистрируются, в автобусы, которые затем доставляют их в Сирию. В рамках этой схемы, в то время как 1700 из 2400 беженцев, как утверждается, получили зеленый свет от сирийских властей, чтобы вернуться, в итоге только 750 человек решили вернуться. Некоторые из этих людей были затем арестованы или исчезли.
Иордания
В Иордании возобновление взаимодействия с режимом Асада началось в 2021 году и в основном ограничивается вопросами безопасности и торговли. Но, и особенно в свете сокращения международного финансирования и политического внимания, этот диалог вполне может привести к расширению сотрудничества между Иорданией и Сирией в вопросах возвращения беженцев. Это может не только увеличить шансы на принудительное возвращение, но и потенциально повлиять на общественное мнение, неявно предполагая, что в Сирии сейчас стабильность.
Таким образом, можно констатировать, что принимающие правительства в последнее время работают над тем, чтобы усложнить жизнь сирийцев или даже депортировать их. Эти действия более серьезны, чем предыдущие усилия (такие как предложения России на 2019 год по реализации собственного плана возвращения беженцев). Этот сдвиг произошел из-за сегодняшней большей социальной напряженности и ухудшения экономической ситуации, и вместе они делают Турцию, Ливан и Иорданию все более неприветливыми местами для сирийцев.
Причины уехать
Вместо того, чтобы быть принудительно возвращенными, многие сирийцы, не желающие возвращаться домой, вероятно, предпримут новые попытки добраться до Европы. В 2022 году число сирийцев, пытающихся пересечь границу в Европу, удвоилось по сравнению с предыдущим годом. По данным УВКБ ООН, число людей, пытавшихся покинуть Ливан морским путем, в прошлом году выросло более чем на 70%. Желание уехать подтверждается, например, недавним опросом, который показал, что по меньшей мере 69% респондентов из числа сирийских беженцев планируют уехать из Ливана в третью страну – рост на 42% за два года. В сентябре 2022 года судно с мигрантами, направлявшееся в Европу из Минии, недалеко от ливанского города Триполи, затонуло у берегов Сирии, что привело к трагической гибели 94 человек. Это был самый смертоносный рейс такого рода из Ливана. Эти тенденции продолжаются: 1 января 2023 года сирийская женщина и ребенок погибли на борту судна, покидавшего Ливан, на котором находилось более 200 человек, в основном из Сирии и Ливана. Вместо того, чтобы им была предоставлена безопасность в Европе, как они хотели, спасенных беженцев насильно вернули в Сирию. Согласно сообщениям, с 2016 года греческие власти выслали более 52 000 человек с греческих островов в турецкие воды, но половина из них – около 26 000 – были высланы только в 2022 году. Только за первую неделю 2023 года береговая охрана Греции остановила 32 лодки с 1108 людьми, что на 125% больше, чем за первую неделю 2022 года. Сирийцы являются одной из ключевых групп в этом числе. По меньшей мере 25 000 сирийцев недавно покинули Турцию и переехали в ЕС. На данный момент эти потоки поддаются контролю, поскольку европейцы в целом способны контролировать свои границы, хотя и с большими человеческими жертвами. По всей вероятности, принимающие страны, стремящиеся заручиться большей европейской финансовой поддержкой и привлечь внимание внутренней аудитории, более или менее сознательно предпринимают шаги для увеличения этого числа; или, по крайней мере, для создания ситуации, в которой они могут играть на внутренней аудитории, создавая новые рычаги воздействия на государства ЕС.
Тем не менее, сирийские беженцы в принимающих странах сталкиваются с юридическими, бюрократическими и финансовыми препятствиями на пути к образованию, трудоустройству и участию в экономической жизни. Регистрация в Ливане, Турции и Иордании либо запрещена, либо затруднена из-за несоответствий и высоких сборов. В Ливане более 80% сирийских беженцев не имеют легальных документов о проживании, что необходимо для доступа к занятости, образованию и основным услугам, а также для осуществления свободы передвижения. Только 16% сирийцев старше 15 лет имеют законный вид на жительство в Ливане. В Иордании сирийские беженцы лишены доступа к ключевым секторам занятости, таким как медицина, образование и инженерное дело, что означает, что многие занимаются неформальной работой, что усиливает негативное восприятие местного населения. Юридические ограничения со стороны турецкого правительства создают препятствия для свободы передвижения, которые наносят ущерб перспективам сирийцев по обеспечению стабильного дохода. При этом многие сирийцы не зарегистрированы в качестве беженцев. Подавляющее большинство живет за пределами лагерей беженцев. Они подвергаются злоупотреблениям и дискриминации со стороны властей принимающей страны, такая как произвольные проверки безопасности, выселения, произвольные аресты и депортации. В результате более 70% сирийских беженцев живут в бедности. Таким образом констатируется, что сирийские беженцы живут в условиях большой нестабильности, и вряд ли смогут благополучно вернуться в ближайшее время на родину на фоне получения лишь краткосрочной поддержки. Их нынешнее затруднительное положение также означает, что они оказывают давление на экономику, инфраструктуру и услуги принимающих стран, такие как образование, здравоохранение, электричество и водоснабжение. Без юридических документов, которые позволяют им осуществлять основные права, такие как свобода передвижения, которая позволила бы им передвигаться в поисках работы, сирийцы лишены доступа ко многим услугам и в конечном итоге зависят от внешней помощи. Если бы им были предоставлены соответствующие удостоверения личности и разрешения на работу, сирийские беженцы могли бы играть более продуктивную роль в принимающих их обществах. В настоящее время их ограниченные возможности вносить вклад в экономику принимающих стран, а также их общая изоляция от общества в целом часто вынуждают их заниматься нелегальной работой и толкают детей на незаконные пути, такие как принудительный труд. Это не только имеет крайне негативные последствия для жизни самих сирийских беженцев, но в конечном итоге также наносит ущерб принимающим странам.
Новый подход
Учитывая растущую враждебность среди политических лидеров и населения принимающих государств, европейцы должны признать реальную возможность дальнейшего увеличения числа сирийцев, выезжающих на Запад. В ответ политики должны сосредоточиться на изменении поддержки, которую сирийцы получают в принимающих странах. Они должны стремиться продемонстрировать, как более инклюзивный подход может принести пользу как беженцам, так и местному населению. Европейцы вложили огромные средства в поддержку сирийских беженцев в регионе и за его пределами. С 2011 года ЕС выплатил в общей сложности 27,4 млрд евро, и программа помощи Сирии является одной из самых продолжительных и финансируемых в мире. Но эта поддержка носила преимущественно гуманитарный характер, такой как предоставление продовольствия и доступа к основным услугам. Этот подход восходит к требованию поддерживать неотложные потребности беженцев на местах по мере развития насилия. Но это также отражает политический акцент, принятый европейцами на поддержке возможного возвращения: а именно, что разумно поддерживать сирийцев в их временных ситуациях в принимающих странах, потому что – в какой–то неопределенный момент в ближайшем будущем — они, несомненно, вернутся в Сирию. Однако этот стратегический выбор запутал сирийцев, лишив их возможности добиться устойчивого существования. Они не в состоянии обеспечить значимые экономические средства к существованию или получить юридические права. Результатом стало то, что сирийские беженцы по-прежнему зависят от повседневной гуманитарной поддержки. Действительно, представители НПО описывают европейскую помощь как ненадежную из-за ее краткосрочного гуманитарного характера, который не позволяет осуществлять эффективное программирование. Они также подчеркивают эффект сокращения более широкой международной помощи и описывают постоянную необходимость корректировать объектив своей работы в соответствии с меняющимися приоритетами финансирования, такими как гендерные аспекты, климат и продовольственная безопасность – доноры выделяют новое финансирование не специально для сирийских беженцев, а скорее привязывают его к этим более широким приоритетам. Это мешает НПО находить надлежащий баланс между удовлетворением краткосрочных потребностей беженцев и предоставлением им ресурсов и прав, необходимых им для самообеспечения и создания устойчивого существования. Поэтому ключевым элементом пересмотренного подхода европейцев должно стать изменение типа поддержки, которую они либо оказывают напрямую, либо финансируют в принимающих странах. Они должны перейти от краткосрочного гуманитарного подхода к такому, который, по общему признанию, не позволяет интегрировать сирийцев, но обеспечивает большую интеграцию за счет обеспечения более широкого доступа к рабочим местам, образованию и медицинским услугам. Европейцы могут сделать это, показав принимающим странам, что их собственное население также может извлечь выгоду из переориентированных европейских инвестиций в занятость и общественные услуги. Этот новый подход, успешно реализованный, может даже оказать поддержку сирийцам таким образом, чтобы облегчить их возвращение, а не препятствовать им. Этот подход будет сочетать гуманитарную поддержку с мерами, которые систематически расширяют доступ сирийских беженцев к обучению и работе, а также расширяют права на защиту. В одном исследовании Всемирного банка рекомендуется улучшать благосостояние беженцев и принимающих их лиц, вместо того, чтобы сосредотачиваться на возвращении «любой ценой», как это описывают авторы. Действительно, он обнаруживает, что те же факторы, которые расширяют возможности беженцев в принимающих странах – и которые принимающие правительства часто воспринимают как интеграцию, такие как доступ к образованию и трудоустройству, – дают беженцам инструменты, которые делают добровольное возвращение устойчивым. Такой подход дал бы им возможность быть экономически независимыми, иметь возможность накапливать активы и приобретать технические навыки, которые они смогут использовать по возвращении в Сирию. Проблема для европейских политиков заключается в том, что этот пересмотренный подход быстро столкнется с оппозицией со стороны правительств этих стран, а возможно, и общества, поскольку он косвенно признает длительное пребывание сирийцев. Европейцам, возможно, также придется совершить этот переход в крайне неподходящий момент – если бы они сделали это несколько лет назад, тогда обстоятельства были бы более благоприятными, а принимающие правительства сталкивались бы с меньшим стрессом и напряжением. Но тот факт, что это давление, скорее всего, будет только усиливаться, означает, что европейцы должны действовать раньше, чем позже, чтобы убедить принимающие страны в ценности переключения фокуса. В некоторых случаях европейцы уже начали уделять больше внимания долгосрочной перспективе в рамках оперативной структуры, известной как «тройная связь». Это включает в себя определение областей, где краткосрочные гуманитарные потребности могут быть интегрированы с развитием и безопасностью, а также программ, которые гарантируют, что сирийцы смогут получить доступ к физической и правовой защите и правам и жить в безопасности и достоинстве. Правительство Иордании и его сотрудничество с ООН и НПО особенно продвинулись в этом отношении, а европейцы помогают сообществам наращивать потенциал как на национальном, так и на местном уровне. Образование является ключевым примером. Правительство Иордании предприняло заметные шаги по интеграции сирийских беженцев в школах и других учебных заведениях, следуя Иорданскому соглашению, которое вытекает из решений Лондонской конференции по Сирии 2016 года. Соглашение обязывало стимулировать торговлю с ЕС в обмен на большую интеграцию сирийских беженцев. Другим ключевым документом является Стратегический план в области образования, который формирует стратегию правительства по улучшению образования для всех в стране. Это улучшило доступ к образованию для сирийских беженцев и помогло местным органам власти лучше обслуживать их присутствие. Однако, несмотря на значительные государственные инвестиции, Иордания по-прежнему вкладывает меньше средств в образование по сравнению с Тунисом, Египтом и Марокко, и сектор остается слабым. Без дополнительных необходимых реформ, таких как обеспечение охвата сирийских детей дошкольным образованием, невозможно будет сказать, что Иордания адекватно удовлетворяет эту потребность.
В целом, европейские программы в рамках «тройной связи» остаются редкими и ограниченными по амбициям. Как выразился один представитель ООН, было «много разговоров, очень мало примеров» его применения. Снова обратимся к образованию, несмотря на значительные европейские расходы на это в рамках более широкой гуманитарной поддержки, деятельность в этой области носит узкий характер и не имеет четких временных рамок. Например, образовательные инициативы, ориентированные на сирийских беженцев в Ливане, в основном поддерживаются за счет гуманитарного финансирования ЕС. Это приводит к ограничениям, вытекающим из годовой (в отличие от многолетней) структуры бюджета европейского гуманитарного и чрезвычайного реагирования и характера поддержки, которую это может обеспечить. Хотя это может позволить быстрое развертывание механизмов оказания чрезвычайной и гуманитарной помощи, их краткосрочный характер создает неопределенность в отношении доступного финансирования каждый год, масштабы и размер которого могут меняться в зависимости от более широких приоритетов лиц, принимающих решения в ЕС. Это повышает ненадежность среднесрочных обязательств и сужает возможности для стратегического планирования всеобъемлющих и столь необходимых реформ. Еще одним препятствием является закрытие Регионального целевого фонда ЕС в ответ на сирийский кризис (также называемый Фондом Мадада). Многие официальные лица ЕС и представители гражданского общества в регионе рассматривали этот механизм как критически важный для поддержки сирийцев в регионе и «хрестоматийный пример подхода к взаимодействию» из-за долгосрочного характера проектов, которые он охватывал, таких как доступ к местной инфраструктуре, улучшение базовых услуг и повышение осведомленности. Оставшаяся поддержка Фонда Мадад на 2024 и 2025 годы ограничена, в основном это часть его грантов. Отвечая на вопрос о пробелах, вызванных закрытием фонда, европейские официальные лица подчеркивают, что тот же уровень обязательств сохраняется, по крайней мере, в течение следующих двух лет, либо в рамках другого финансирования Европейской комиссии (в рамках нового инструмента соседства, развития и международного сотрудничества), либо в рамках более широкого сотрудничества с принимающими странами в регионе. Например, один чиновник ЕС указал на новое финансирование для решения регионального продовольственного кризиса, в который войдут сирийские беженцы. Однако в этом проекте будет отсутствовать связующее измерение, хотя оно охватывает местные сообщества. Важно отметить, что большая часть такого рода поддержки не решает структурных проблем, таких как те, которые влияют на систему образования Ливана (например, большой размер классов, отсутствие электричества или интернета, а также дискриминация со стороны чиновников образования, отвечающих за прием беженцев в школы). Образование особенно жизнеспособно как область, в которой большая поддержка принимающих стран могла бы также принести пользу принимающему населению и, возможно, была бы менее спорной, чем предоставление сирийским беженцам более постоянных форм пребывания. Некоторые из составных элементов политики уже существуют. Например, Пятилетний план общего образования Ливана, утвержденный Министерством образования в 2021 году, гласит, что образование должно предоставляться всем, независимо от их национальности, но наблюдатели предупреждают, что «недостаточные средства», выделенные на этот план, могут оставить тысячи учащихся (ливанских, сирийских и других) с неадекватным образованием.
Еще одним вопросом является обеспечение защиты беженцев, а именно, чтобы сирийцы могли осуществлять свои права, получать доступ к основным услугам, а также документально подтверждать свое присутствие в принимающих странах и статус беженца. Направление европейских инвестиций на решение этих проблем может принести дивиденды в долгосрочной перспективе. Беженцы должны иметь юридические документы, чтобы иметь возможность получить доступ к здравоохранению, трудоустройству и услугам и снизить риск депортации. ЕС и его государства-члены имеют большие возможности для поддержки в этом направлении, и, по мнению местных экспертов, эта область остается недостаточно изученной. Однако доступ к правам и услугам является спорной темой для принимающих правительств, которые опасаются, что их предоставление приведет к тому, что сирийцы останутся навсегда. Привлечение внимания правительств к необходимости улучшения правового статуса сирийцев потребует значительных политических инвестиций со стороны европейцев, которые долгое время сопротивлялись давлению на это дело. Но растущее давление в принимающих странах и все более очевидная неадекватность их нынешнего подхода должны побудить европейцев начать переговоры с принимающими государствами о том, как поддержать более устойчивые, долгосрочные подходы к интеграции беженцев. Действительно, учитывая их положение в качестве ведущих финансовых спонсоров и близость к региону, ЕС и его государства-члены, а также США имеют уникальные возможности для поощрения ключевых принимающих стран к большей интеграции в отношении сирийских беженцев.
Рекомендации
Большое количество проблем с которыми сталкиваются европейцы у себя дома, означает, что бедственное положение сирийских беженцев ушло с их повестки дня. Но военная операция России на Украине и вызванный ею кризис с беженцами, сильная инфляция и восстановление после пандемии также означают, что европейцы явно заинтересованы в минимизации нестабильности, исходящей от их южных соседей. Даже при меньшем объеме средств, что, вероятно, будет иметь место в течение некоторого времени, европейцам необходимо уделять политическое внимание обеспечению того, чтобы, как минимум, текущие уровни финансирования были достаточными для поддержки региональной стабильности и создания необходимых условий для устойчивого присутствия беженцев. Они могут достичь этого, перейдя к стратегии, которая обеспечивает интеграцию сирийских беженцев в принимающих странах, а не оказывает только краткосрочную гуманитарную поддержку. Большинство сирийских беженцев не желают возвращаться в ближайшем будущем – позиция, поддерживаемая ЕС и ключевыми государствами-членами, чья позиция в основном остается в том, что Сирия по-прежнему небезопасна для них. Даже если Асад внезапно уйдет со сцены, по оценкам экспертов, потребуется 20 лет, чтобы вернуться к нормальным условиям в Сирии. В этом контексте лучший способ удовлетворить европейские интересы — инвестировать в устойчивые долгосрочные подходы к поддержке беженцев в ключевых принимающих странах. Наряду с улучшением поддержки сирийцев и ослаблением экономического и социального давления в принимающих странах, это поможет предотвратить сценарий, при котором все большее число сирийских беженцев начнет прибывать в Европу. Для достижения этой цели европейцы должны определить новые способы предоставить сирийцам средства для самообеспечения, что означает, что они могут получать доход, не полагаясь на государственную поддержку или международную помощь, такую как денежная помощь. Доступ к образованию и экономическим возможностям играют центральную роль в этом. Предоставление этих услуг, в свою очередь, будет зависеть от того, смогут ли сирийцы получить более широкую правовую защиту в принимающих странах, чтобы получить безопасность и гарантировать основные права. Критически важно, чтобы европейская помощь в принимающих странах также увеличивала поддержку, которая приносит пользу местному населению. Это может включать реформу образования и создание рабочих мест, учитывая огромные трудности, с которыми сталкиваются общины, и недовольство, вызванное ощущением, что беженцы получают помощь, которую им не предлагают.
В частности, лица, принимающие решения в ЕС, государствах-членах и соответствующих международных агентствах, должны рассмотреть следующие действия.
Изменить предложение
Чтобы смягчить негативную реакцию принимающих правительств, европейцам следует говорить об «интеграции без интеграции». Эксперты описывают интеграцию как «новое слово» и «большое изменение игры». Со своей стороны, принимающие страны продемонстрировали готовность принять инициативы в области развития, которые предполагают определенный уровень «интеграции без интеграции», если это сопровождается адекватным финансированием развития. Пример интеграции Иорданией сирийских беженцев в свой национальный план образования, хотя и несовершенный, является доказательством того, что принимающие правительства готовы включить сирийских беженцев, когда они получат достаточную помощь. Европейцы могли бы предложить стимулы для содействия укреплению более широких систем образования принимающих стран и обеспечения того, чтобы занятость и возможности для повышения квалификации также были напрямую связаны с укреплением местной экономики. По мере того, как они обращаются к правительствам – например, во время подготовительных бесед в преддверии конференции по Сирии в этом году — европейцы и другие международные доноры, такие как США, должны использовать значительные рычаги своей поддержки.
Усилить сообщение
Растущая враждебность правительств принимающих стран по отношению к сирийским беженцам означает, что европейцам потребуется значительное политическое участие, если они хотят успешно реализовать новую стратегию. Вместе с НПО и другими экспертами они должны выработать общий, четкий язык по ключевым вопросам, касающимся сирийских беженцев, и в едином ключе рассказать о ежедневном давлении, с которым сталкиваются сирийцы. В настоящее время, несмотря на ограничения в нынешнем подходе, между ООН и ЕС и его государствами-членами существует сильная синергия, которая может усилить это сообщение: помимо того, что ООН является важным партнером по осуществлению региональной помощи сирийским беженцам, ООН является ключевым игроком, когда дело доходит до выражения международной солидарности с беженцами. ООН в значительной степени зависит от европейской поддержки, чтобы гарантировать, что принимающие правительства не препятствуют его деятельности и деятельности его партнеров из числа НПО. Однако высокопоставленный чиновник ООН признал, что сотрудничество иногда «омрачается поведением отдельных государств-членов». Кроме того, европейцы могли бы установить крайний срок для усиления защиты и юридических гарантий, таких как выдача документов на жительство государственными органами, гарантируя, что они регулярно пересматриваются и продлеваются по мере необходимости.
Подчеркивание важности «успешного возвращения»
В своих беседах с правительствами в регионе ЕС, государства-члены и другие международные субъекты, такие как официальные лица ООН, должны подчеркивать важность «успешного возвращения». Они должны предупреждать о проблемах, связанных с «повторным возвращением» беженцев, потому что их вытолкнули (или даже депортировали) преждевременно, не имея возможности восстановить свою жизнь в Сирии. Предоставление сирийцам экономических инструментов и защиты, необходимых для того, чтобы остаться в Сирии, когда они решат вернуться, должно оказаться привлекательным для принимающих стран. Продолжающиеся «возвращения» могут вызвать гнев местных сообществ, поскольку они узнают о возвращении сирийцев. Чтобы помочь в этом, европейцы должны придерживаться той линии, что Сирия остается небезопасной для возвращения. Те европейские государства, которые меняют позицию по этому вопросу, должны иметь в виду, что такая риторика только поможет принимающим странам поступить так же. Результатом может стать не только больше принудительных возвращений и, следовательно, больше «повторных возвращений», но и больше сирийских беженцев, стремящихся попасть в Европу, тем самым усугубляя ту самую проблему, которую эти европейские государства пытаются избежать.
Подчеркивание долгосрочного характера проблемы
Хотя публичная риторика принимающих правительств может быть резко настроена против беженцев, они, тем не менее, скорее всего, примут базовую идею о том, что многие сирийцы намерены остаться в среднесрочной перспективе и, следовательно, должны получать определенную поддержку, хотя бы ради собственной внутренней стабильности. Исходя из текущих темпов возвращения сирийских беженцев из Ливана, всем сирийцам в стране потребуется 54 года, чтобы вернуться. Учитывая эту реальность, ЕС, его государства-члены, а также представители США и ООН должны указать, что принимающим правительствам будет лучше, если они предоставят беженцам более широкий доступ к юридической документации, правам и экономическим возможностям, даже если на временной основе.
Работа с местными организациями гражданского общества
Местные организации гражданского общества показали, что у них есть возможности и инструменты для эффективного взаимодействия со своими правительствами. Они добились успеха в расширении доступа беженцев к правовым гарантиям и преодолении бюрократических препятствий. Например, ливанские НПО сыграли важную роль в обеспечении прямой помощи после взрыва в Бейруте, сыграв ключевую роль в ликвидации последствий стихийных бедствий. Такие участники могут помочь международным донорам преодолеть структурные барьеры в принимающих странах, такие как бюрократические препоны, которые снижают воздействие финансовой поддержки. Европейцам следует больше использовать опыт и знания этих организаций. На местном уровне европейцы уже осознают необходимость поддержки инициатив по социальной сплоченности, но они должны помочь расширить их масштабы. Число людей в принимающих сообществах, пострадавших от кризиса с сирийскими беженцами, почти такое же большое, как число сирийцев, зарегистрированных в этих странах, и они заслуживают значительного внимания. Опять же, европейцы могли бы работать с местными организациями гражданского общества, чтобы поощрять позитивное взаимодействие между общинами и сирийскими беженцами, в том числе посредством взаимовыгодных экономических связей, например, путем предоставления обучения, которое помогает как беженцам, так и местным жителям. Европейцы могли бы также работать с местными группами гражданского общества для разработки стратегий защиты интересов, которые развенчивают распространенные мифы, связанные с сирийскими беженцами среди местного населения. Они должны подчеркнуть, что сами сирийцы хотят вернуться домой и что, если им будет предоставлен надлежащий доступ и правовой статус, они могут стать активом для экономики, а не помехой.
Брюссельская конференция этого года предоставляет европейцам возможность сформировать коллективное донорское мышление вместе с другими ключевыми донорами, такими как США, ООН, сирийские и международные НПО. Они должны сосредоточить эти усилия на разработке устойчивых, долгосрочных подходов к поддержке сирийских беженцев. Европейцы должны работать над тем, чтобы на конференции была рассмотрена необходимость помочь сирийским беженцам в принимающих странах стать более самостоятельными, и чтобы делегаты понимали, какие национальные и местные системы должны быть созданы для достижения этой цели. ЕС и другие доноры должны восстановить Фонд Мадада и укрепить его. Фонд должен быть в состоянии поддерживать конкретные потребности сирийских беженцев, такие как получение юридических документов, наряду с потребностями других уязвимых людей в принимающих странах.
Переселение беженцев в Европу – даже в небольших количествах
В обмен на эти просьбы европейцы могли бы переселить больше беженцев, чем это происходит в настоящее время. Они должны начать с достижения целей, изложенных в соглашении ЕС с Турцией, которых они не смогли достичь. В 2022 году сирийские беженцы оставались самой большой группой беженцев в мире, нуждающихся в переселении, и прогнозируемое число на 2023 год – 777 800 человек – представляет собой увеличение на 27% по сравнению с предыдущим годом. Эксперты по беженцам предполагают, что переселение может иметь большое значение как жест доброй воли по отношению к принимающей стране. Они рассматривают это как мощный инструмент дипломатического взаимодействия и отмечают, что прием даже небольшого числа беженцев может положительно повлиять на отношения с принимающей страной. Один чиновник напомнил, что переселение всего пары сотен беженцев было воспринято принимающей страной с большой признательностью «как дружеский акт» и «конкретный жест солидарности». В декабре прошлого года одобрение Европейским парламентом и государствами-членами ЕС первой в истории программы переселения беженцев является позитивным шагом в этом направлении, хотя и ограниченным, поскольку оно является добровольным и не имеет фиксированных квот.