Кризис власти в Ливии

 по материалам Королевского института Элькано (Испания)

В Ливии проблемы во внутренней власти стали постоянным явлением в разгар нестабильного конфликта. Практика международного признания правительств, проводимая с 2011 года, столкнулась с дилеммами, вытекающими из трех дихотомий: международное признание против внутреннего; легитимность против эффективности; и согласованность против инклюзивности в посредничестве в конфликтах и миротворчестве.

Краткие сведения

Двенадцать лет спустя после международной военной интервенции, которые свергли режим Муаммара Каддафи в 2011 году, Ливия все еще не видит свет в конце туннеля затяжных беспорядков и периодической гражданской войны. Парламентские и президентские выборы планировалось провести 24 декабря 2021 года; однако тремя днями ранее Высшая национальная избирательная комиссия приостановила весь процесс. Согласованный Ливийским форумом политического диалога (LPDF) этот план проведения выборов дал ливийцам некоторую надежду на преодоление конфликта и фрагментации. После провала в стране произошел раскол нового правительства по аналогии с кризисами власти в 2014-15 и 2016-21 годах. С февраля по март 2022 года в Триполитании (Запад) и Киренаике / Барке (Восток) снова действуют два параллельных кабинета, что влечет за собой повышенный риск возобновления насильственного конфликта.

Анализ.

Предпосылки и аналитические переосмысления ливийского конфликта

За последние 12 лет Ливия пережила перекрывающиеся потрясения международного военного вмешательства и гражданской войны в трех эпизодах (февраль-октябрь 2011, май 2014-декабрь 2015 и апрель 2019-октябрь 2020), а также относительно спокойные перерывы, посвященные стабилизации, политическому переходу, реформе сектора безопасности (SSR) и попыткам государственного строительства (октябрь 2011-май 2014, декабрь 2015-апрель 2019 и октябрь 2020 — настоящее время). Тем не менее, ни разу последние усилия не приводили к устойчивому урегулированию конфликта. На фоне углубляющейся политической фрагментации и гибридизации системы управления безопасностью в стране – из-за размытых границ между государственными и негосударственными субъектами – неудача в разрешении конфликта явно ассоциируется на институциональном уровне с повторяющимися разделениями власти и борьбой за международное признание.

Перелом 2014 года произошел из-за разногласий по поводу продления мандата избранного в 2012 году Всеобщего национального конгресса (ВНК) в качестве законодательного органа, а также действительности результатов выборов, которые были проведены для замены его новой Палатой представителей (ПП). В конечном итоге два конкурирующих парламента действовали параллельно из Триполи и Тобрука соответственно, и каждый из них поддерживал назначенное им правительство. Более того, когда разразилась вторая гражданская война в Ливии (май 2014-декабрь 2015), каждая из них получила военную поддержку от вооруженных негосударственных субъектов, вновь мобилизованных вокруг коалиций «Ливийский рассвет» (сторонники ВНК) и операции «Достоинство» (сторонники ПП), последнюю возглавлял военный лидер Халифа Хафтар и то, что ПП обозначила бы как Ливийская национальная армия ЛНА, также известная как Ливийские арабские вооруженные силы (ЛАВС). Второй спор о признании правительства возник как раз в тот момент, когда первый подходил к концу. В конце 2015 года в Триполи было создано Правительство национального согласия (ПНС) в соответствии с условиями Политического соглашения Ливии под эгидой ООН. Тем не менее, несмотря на поддержку – и, возможно, создание – сильного международного консенсуса по признанию, признание ПНС внутри страны никогда не было полным, чему препятствовал отказ в согласии со стороны ПП и ее вооруженных союзников. В результате восточное параллельное правительство и администрация остались на месте, действуя из Байды, хотя и с уменьшением политической значимости по сравнению с Хафтаром, его ЛНА и самой ПП. Третий и последний раскол в правительстве — это тот, который сигнализировал о тупиковой ситуации с дорожной картой переходного периода после окончания третьей гражданской войны (апрель 2019-октябрь 2020). Объединение и исключительность, достигнутые временным Правительством национального единства (ПНЕ), назначенным в марте 2021 года LPDF под руководством Абдель Хамида Дбейбы, были недолговечными. Новый конкурент с Востока появился всего год спустя на фоне разногласий по поводу незаконного продления мандата ПНЕ в отсутствие парламентских выборов, поскольку ПП назначила бывшего министра внутренних дел Фатхи Башагу сформировать еще одно правительство.

Эта модель разногласий и поляризации на исполнительном и законодательном уровнях стала постоянной в разгар нестабильного конфликта, основные расколы и структура которого значительно изменились с 2011 года. В то время как коллективная идентичность и цели большинства вооруженных негосударственных субъектов были в основном местного происхождения и зависели от их «социальной укорененности», их более масштабное позиционирование в более широкой игре конфликта во многом было обусловлено внешним признанием и поддержкой, которые они получали в разные моменты времени. Это относится к оформлению гражданской войны 2011 года «революция против режима Каддафи», что привело к дихотомии «революционеры против контрреволюционеров» в политике послевоенного переходного периода, а также к перекрывающимся противостояниям Запада и Востока и исламистов против секуляристов, которые преобладали со времен гражданской войны 2014-15 годов. Последняя дискурсивная структура, в частности, всегда на самом деле в меньшей степени отражала фактический состав двух сторон и вооруженных альянсов – оба из которых включали в себя широкий спектр неисламистских и исламистских сил – чем идеологические пристрастия региональных сторонников каждой стороны, т. е. Турции и Катара для ПНС / «Ливийский рассвет, а позже ПНЕ, и Египта, Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ) и Саудовской Аравии в случае операции «»Достоинство» Хафтара.

Фактически, наиболее фундаментальным и давним политическим расколом, определившим конфронтацию в Ливии после 2011 года, был раскол между горизонтальным и вертикальным режимами авторитарного правления. В Триполитании доминировала форма авторитаризма, «популистского по характеру и часто изображающая себя революционной», которая «допускает пространство для горизонтальных договоренностей между соперниками и небольшую степень терпимости к политической инициативе со стороны граждан и местных лидеров». С другой стороны, в отличие от этого относительно более плюралистичного и непредсказуемого правления, альтернативная модель, консолидированная Хафтаром и его сторонниками в Киренаике, является «более вертикальной, которая почти не терпит оспаривания, даже умеренного».

Когда дело доходит до динамики конфликта с применением насилия, также полезно пересмотреть аналитические линзы, через которые международное сообщество подходило к Ливии за эти годы, по крайней мере, двумя способами.

Во–первых, хотя это, безусловно, интернационализированная гражданская война, которая стала более заметной в 2019-20 годах из–за открытого иностранного (пара) военного вмешательства России — через ЧВК «Вагнер» — и Турции, описание ее как войны чужими руками неточно и вводит в заблуждение, поскольку недооценивает внутренние силы. На самом деле, вместо того, чтобы действовать по инициативе или от имени региональных или глобальных держав, «местные действующие лица Ливии сыграли ключевую роль в интернационализации конфликта, вымогая и манипулируя иностранной поддержкой в своих собственных интересах и повестках дня». С политэкономической точки зрения автономия таких местных субъектов, включая вооруженных негосударственных субъектов, была сохранена и усилена благодаря сохраняющейся рантье-природе ливийского государства и его институциональных фрагментов. Нефть и нефтяные доходы, управляемые Центральным банком Ливии, продолжали поступать даже в самых шатких условиях к разного рода (пара)государственным и двурушническим местным субъектам.

Во-вторых, вместо того, чтобы относить страну к проблемной категории несостоявшихся государств, результат углубляющейся фрагментации Ливии может быть лучше понят как консолидация множества областей ограниченной государственности. Определяемые как «части территории или области политики, в которых центральному правительству не хватает возможностей для реализации решений и / или ставится под сомнение его монополия на средства насилия», области с ограниченной государственностью заключаются в том, что они «не являются ни неуправляемыми, ни неуправляемыми» и не всегда обязательно связаны с насильственным конфликтом.

Дилеммы и подводные камни международного признания правительства (2011-2019)

Еще одним аспектом международного участия в событиях в Ливии после 2011 года, который заслуживает более пристального внимания, является широкий спектр практик международного признания правительств, которые применялись в ходе этого конфликта, начиная от макро- и микроуровня, и от высокоформализованных процедур с юридическими последствиями до целенаправленно неофициальных способов взаимодействия. В репертуар входят декларативные, дипломатические, неформальные методы взаимодействия, межправительственное сотрудничество и поддержка.

Во-первых, несоответствие между международными и внутренними признаниями стало особенно заметно в ситуациях, когда  внешняя поддержка  власти  в конечном счете не достигает жизнеспособного общественного договора со всеми ключевыми социальными группами и политическими силами внутри страны. Этот дефицит внутреннего признания затронул, в большей или меньшей степени, все последующие международно-признанные правительства в Ливии после 2011 года. Это уже вызывало озабоченность у Национального переходного совета (НПС), созданного в Бенгази после восстания против Каддафи в феврале 2011 года. Первоначально задуманный как инструмент дипломатии повстанцев по отношению к международному сообществу, НПС параллельно должен был обеспечивать управление в районах, находящихся под контролем повстанцев во время гражданской войны 2011 года, и в конечном итоге стал правительством страны почти на 10 месяцев после окончания гражданской войны. Напряженность между двумя ролями была неизбежна. Тем не менее, НПС смягчил их благодаря сочетанию революционной легитимности и юридических последствий его все более формального международного признания, что позволило ему обеспечить доступ к некоторым замороженным активам Ливии за рубежом и, таким образом, продолжать выплачивать государственные зарплаты дома.

Разрыв между международным и внутренним признанием был больше в случае с ПНС, созданному в конце 2015 года. Причиной этого была спешка, которая подтолкнула целый ряд влиятельных международных игроков, включая многосторонние организации, такие как ООН, ЕС, Лига арабских государств и Африканский союз, «пообещать [свою] поддержку» этому потенциальному объединенному центральному правительству еще до фактического подписания ливийскими субъектами Ливийского политического соглашения (Схиратское соглашение), на котором оно основано. Побуждение в основном исходило из западного подхода к кризису как к захвату региона Сирт группировкой «Исламское государство» (ИГ, запрещено в России), так и к увеличению числа морских переходов мигрантов с ливийского побережья в Италию. Для эффективного и законного укрепления усилий по международному антитеррористическому и антимиграционному сотрудничеству было необходимо регулярное ливийское правительство в качестве партнера. Тем не менее, первоначальное сильное международное одобрение ПНС и ЕС не было встречено подобным уровнем внутренних санкций. Сделка элиты по разделению власти была сорвана, поскольку ПП – законодательный орган страны (переходного периода) в соответствии с Ливийским политическим соглашением – отказал в согласии с ПНС. Помимо нового раскола в правительстве между Западом и Востоком, нехватка признания ПНС внутри страны отразилась в самой ее борьбе за то, чтобы физически войти в Триполи и действовать из него, осуществляя эффективное правление над вооруженными негосударственными субъектами, которые контролировали безопасность столицы. При этом было широко распространено международное признание ex-post того, что ПНС была одной из тех «фикций, в которые международное сообщество вынуждено было вникнуть».

Во-вторых, взаимосвязь между легитимностью и эффективностью различных претендующих на пост президента ливийских правительств является сложной, и иностранным участникам приходилось балансировать между этими двумя типами критериев. В случае ПНС, после первоначальной поддержки извне, легитимность стала восприниматься международным сообществом как нечто само собой разумеющееся и приоритетное, которое ожидало, что образуется замкнутый круг, при котором эффективность будет постепенно соответствовать ей. Однако, начиная с 2016 года, ПНС не стал более эффективным в своем правлении над территорией и населением Ливии. Как раз наоборот: ЛНА ее соперника Хафтара консолидировала и расширила свой контроль на востоке и юге страны. Это привело к тому, что международное взаимодействие с этим мятежником, выступающим против ПНС, постепенно перешло от неформального взаимодействия ко все более официальной дипломатической практике, ослабив исключительность признания ПНС в нескольких отношениях. Значение дипломатической практики в отношении Хафтара возросло с двусторонних визитов региональных союзников, таких как Египет и ОАЭ, до официальных приглашений от России в 2016 году и участия на равных с главой ПНС Фаизом Сарраджем в многосторонних саммитах, посвященных Ливии, организованных Францией и Италией в 2017 и 2018 годах. Главным из обоснований такой эволюции было то, что Хафтара «нельзя игнорировать» как эффективную «сторону на местах» и что он был «одной из заинтересованных сторон», оказывающей наибольшее «влияние на мирный процесс». Неправительственный характер этого действующего лица был полезен, поскольку позволял утверждать, что отношения с ним не противоречили консенсусу о международном признании. В любом случае, международное признание Хафтара, основанное на эффективности, сработало как самореализующееся пророчество в закреплении дипломатического свершившегося факта, по крайней мере, до гражданской войны 2019-20 годов.

В-третьих, фактическая роль ЛНА Хафтара и других ливийских вооруженных негосударственных субъектов с правом вето поставила дилемму между согласованностью и инклюзивностью в процессах посредничества в конфликте и установления мира. В первую очередь это касалось посреднических усилий, предпринятых Миссией ООН по поддержке в Ливии (МООНПЛ) после создания ПНС, когда ООН всем своим весом поддержала это правительство и, таким образом, считалась односторонней другими ливийскими игроками. Однако, начиная с середины 2017 года, опасения по поводу контрпродуктивных побочных эффектов такого подхода побудили МООНПЛ пересмотреть свой мандат, сделав больший акцент на взаимодействии со «всеми ливийскими политическими субъектами’ и ‘преодолении межливийского раскола». На это изменение метода повлияло предпочтение специального представителя генерального секретаря Гасана Саламе посредничеству снизу вверх и инициативам диалога на низовом уровне с участием негосударственных субъектов в рамках его дорожной карты для ливийской национальной конференции, которая должна была состояться весной 2019 года. Целью такого широкомасштабного процесса подготовительных консультаций было то, что национальная конференция одобрила предварительно согласованный план перехода, который пользовался широким внутренним консенсусом и признанием внутри страны, чего не хватало Ливийскому политическому соглашению  тремя годами ранее.

Рушащаяся дорожная карта переходного периода и еще один раскол власти (2020-2022)

Некоторые уроки из дилемм международного признания правительств и миротворчества предыдущего десятилетия, похоже, были усвоены в начале нового переходного этапа по окончании гражданской войны 2019-2020 годов. Страница была определенно перевернута в отношении согласованности в международном признании недостаточно эффективной НПС. Инклюзивность была названием проекта LPDF, запущенного ООН в ноябре 2020 года, 75 участников которой должны были представлять «весь социальный и политический спектр ливийского общества». Первым результатом этого диалога стало то, что МООНПЛ назвала «дорожной картой к заслуживающим доверия, инклюзивным и демократическим национальным выборам». Это включало в себя как парламентские, так и президентские выборы, которые должны были быть проведены совместно в символическую дату 70-й годовщины независимости Ливии, 24 декабря 2021 года.

Кроме того, тот же LPDF назначил ПНЕ новым временным объединенным правительством Ливии на предвыборный период, избрав А.Х.Дбейбу премьер-министром. Правительство Дбейбы выделялся как первое единое правительство страны с 2014 года. В отличие от переговорного процесса, приведшего к созданию ПНС в 2015 году, на этот раз внутреннее признание имело приоритет над международным. Более того, первое было полностью выполнено в институциональном плане, поскольку ПНЕ получила поддержку ПП в Тобруке, что также положило конец существованию восточного параллельного правительства. Другой вопрос заключается в том, могли ли делегаты LPDF, члены ПП и ливийская политическая элита, которую они представляли, действительно воплотить и обеспечить признание внутри страны в смысле более широкого общественного договора. Миротворчество ООН продолжало опираться на сделку элиты, и вскоре после инаугурации ПНЕ снова можно было наблюдать внутреннюю «динамику власти, которая отражает ту, что последовала за созданием ПНС в 2016 году». Кроме того, если отбросить легитимность, эффективность ПНЕ с точки зрения территориального контроля и монополии на применение силы оставалась такой же частичной и неоднородной, как и у ПНС. Управление Ливией по-прежнему характеризовалось областями ограниченной государственности.

Действительно, как и предсказывали несколько ливийских аналитиков, план LPDF был обречен на провал менее чем через год. Ее недостатки проявились в первую очередь в связи с избирательным процессом, для которого LPDF не удалось создать правовую основу. Это, усугубляемое более фундаментальным отсутствием конституции, привело к тому, что вновь всплыли давние разногласия по поводу последовательности выборов, то есть порядка, в котором должны проходить парламентские и президентские выборы, и обязательно ли им предшествовать конституционный референдум. Воспользовавшись возможностью, предоставленной таким правовым вакуумом, спикер ПП – и союзник Хафтара – Акила Салех издал односторонний и искаженный «закон о выборах президента» в сентябре 2021 года. Помимо того, что закон Салеха не был одобрен на очередном парламентском голосовании, он был спорным по двум основным причинам: во-первых, он отменил соглашение LPDF о совместном проведении президентских и парламентских выборов, установив, что первые выборы проводятся до последних; и во-вторых, он ослабил критерии отбора таким образом, что позволил и Хафтару, и самому Салеху баллотироваться на пост президента – сохраняя свои существующие официальные позиции.

Двумя дополнительными проблемными событиями, которые совпали с маневрированием Салеха, были объявления кандидатур в президенты премьер-министра А.Х.Дбейбы и сына бывшего ливийского лидера Сейфа аль-Ислама Каддафи. Тем самым первый отказался от ранее принятого обязательства не делать этого, в то время как второй, разыскиваемый Международным уголовным судом, вызвал сильную негативную реакцию во многих кругах внутри и за пределами Ливии. Таким образом, политическая напряженность достигла предела, когда за три недели до даты выборов 24 декабря 2021 года Высшая национальная избирательная комиссия приостановила весь процесс.

Всего два месяца спустя ПНЕ также утратило свой краткий статус единого правительства Ливии. Поскольку избирательный процесс был заморожен, а временный мандат ПНЕ продлен на неопределенный срок под руководством Дбейбы, желающего увековечить себя у власти, в феврале 2022 года ПП выступила с инициативой заменить этот кабинет новым во главе с Башагой. В конце войны 2019-2020 годов бывший министр внутренних дел ПНС заключил политическую сделку со своим бывшим соперником Салехом – и, следовательно, с Хафтаром. Отчуждение этого дуэта / трио из-за неожиданного избрания Дбейбы LPDF завершится приведением к присяге так называемого Правительства национальной стабильности (ПНСт) Башаги в марте 2022 года. Неудивительно, что ПНЕ Дбейбы отказалась уступить власть этому конкуренту, сопротивляясь политическому давлению и остановив – при некоторой поддержке Турции – подающее надежды военное наступление на Триполи, чтобы выбить его летом. Столкновения в столице летом 2022 года усилили опасения международного сообщества, что раскол нового правительства Ливии и кризис легитимности еще больше дестабилизируют страну, провоцируя возвращение к гражданской войне. Однако международная и региональная политическая конъюнктура в данный момент не продвигается в этом направлении. Турецко-российское соглашение, которое в значительной степени способствовало прекращению войны 2019-2020 годов, сопровождалось волной примирений между региональными сторонниками противостоящих сторон конфликта в Ливии, включая прекращение блокады Катара Саудовской Аравией и ОАЭ и налаживание связей между Египтом и Турцией. Тем не менее, нынешняя стабильность отражает «тупиковую ситуацию, а не урегулирование».

В этом нестабильном контексте в сентябре 2022 года сенегалец Абдулай Батили был назначен новым специальным представителем генерального секретаря и главой МООНПЛ. Батили призвал ускорить организацию отложенных выборов, чтобы не подвергать страну «риску раздела». Затем, после обширной серии консультаций в феврале 2023 года, он предложил создать руководящую группу высокого уровня, отвечающую за согласование правовой базы, а также привязанной к срокам дорожной карты президентских выборов и выборов в законодательные органы, которые должны состояться в 2023 году.

Выводы

Хотя иностранные игроки, безусловно, сыграли решающую роль в замораживании или размораживании ливийского конфликта в различные моменты времени, ключом к его разрешению остается в первую очередь внутренний фактор. Это не война чужими руками, и, как ливийская политическая элита, так и вооруженные негосударственные субъекты, похоже, в целом довольны статус-кво, учитывая в настоящее время ограниченный уровень насилия и, не в последнюю очередь, растущие мировые цены на энергоносители после начала войны России на Украине. Это объясняет общее отсутствие подлинной приверженности возобновлению переходного процесса и дорожной карты выборов. Протесты недовольной ливийской молодежи прошлым летом во многих городах от Тобрука до Триполи действительно были направлены против всей национальной политической элиты, выявив более глубокие проблемы внутреннего признания и общественного договора, которые повлияют на любое будущее урегулирование конфликта и ливийское правительство.

Международное сообщество извлекло лишь половину уроков из прошедшего десятилетия расколов в правительстве Ливии и дилемм международного признания (2014-2015, 2016-2021 и 2022 — настоящее время). По окончании гражданской войны 2019-20 годов, во время создания LPDF, уже широко распространялось мнение, что внутреннее признание всегда должно иметь приоритет над международным признанием, что легитимность управления не может процветать сама по себе без эффективности, и что согласованность позиций международного правительства по признанию может препятствовать инклюзивности – и успеху — посредничества в конфликтах и миротворчества. Однако проблема ныне принятой инклюзивности — общей как для LPDF, так и для новой избирательной комиссии высокого уровня Батили – заключается в том, что она остается неполной и уязвимой для захвата со стороны членов ливийской политической элиты, которые мало заинтересованы в успешном переходе. Преодолеть эту ситуацию, безусловно, нелегко, но в любом случае, единственный путь вперед зависит от демократических выборов. Попытки сформировать жизнеспособное, единое ливийское правительство другими средствами неоднократно терпели неудачу.

Чтобы активно поддержать план МООНПЛ и Батили по проведению выборов к концу 2023 года, усилия ЕС в ближайшие месяцы должны быть сосредоточены на обеспечении внутриевропейского и более широкого международного политического единства для сдерживания спойлеров. В то же время, если оно материализуется, на конференции по национальному примирению в Ливии, о чем Африканский союз объявил, что готовится ее провести, также должны получать сильные заявления ЕС. Наконец, следует рассмотреть дополнительные форматы диалога, чтобы дать немного международного кислорода ливийской молодежи и гражданскому обществу, которыми все чаще пренебрегают.

52.53MB | MySQL:103 | 0,477sec