По материалам Европейского совета по международным отношениям (ECFR)
Для Эр-Рияда многополярность означает больше не слепое принятие желаний США, а возможность выстраивать деловые отношения с различными глобальными игроками и, в конечном счете, устанавливать собственную повестку дня. Саудовская Аравия видит мир, в котором средние державы, предпочитающие многосторонность, создают условия для сверхдержав, а не наоборот. Она стремится извлечь выгоду из своего стратегического положения между Африкой, Азией и Европой для сохранения своего геополитического центра. В то время как США и Европа обеспокоены зависимостью от Китая и России и последствиями неконтролируемой глобализации, поэтому Эр-Рияд работает над дальнейшим укреплением как глобализации, так и многополярности и защищает их от того, что он считает западным реваншизмом. Однако, хотя эта тактика хеджирования до сих пор позволяла стране процветать, она, скорее всего, не переживет полномасштабной эскалации текущей нарастающей напряженности, например, между США и Китаем или Ираном и Израилем. Уже в 2023 году крупная оборонная сделка между американским гигантом RTX и оборонной компанией Саудовской Аравии SCOPA Industries рухнула из-за связей последней с российскими и китайскими компаниями. Из-за аналогичных опасений в технологической сфере США ввели временные меры экспортного контроля в отношении Саудовской Аравии в отношении ее передовых полупроводниковых приборов Nvidia. Серьезные опасения по поводу утечки конфиденциальной информации в Китай или Россию также мешают Саудовской Аравии присоединиться к Глобальной программе боевой авиации Великобритании, Италии и Японии по разработке и экспорту передовых боевых самолетов шестого поколения.
Подход Европы к Саудовской Аравии
Европейцы долгое время изо всех сил пытались смириться с окончанием американской гегемонии на Ближнем Востоке и в Северной Африке, а также со сдвигом баланса сил в регионе от стран Северной Африки и Леванта в сторону Персидского залива. На протяжении десятилетий европейские государства принимали незначительную геополитическую роль в регионе под эгидой безопасности США и сосредотачивались в основном на Средиземноморье и на таких вопросах, как экономика, энергетика и социокультурное взаимодействие. Это привело к ослаблению геополитического влияния на монархии Персидского залива, особенно после того, как последние выступили вперед и стали важными источниками инвестиций и другой финансовой поддержки в Европе во время глобального финансового кризиса 2008-2009 годов.
Избранные политики также обнаружили, что политическое взаимодействие со странами Персидского залива чрезвычайно затруднено, учитывая значимость вопросов прав человека в общественном дискурсе в Европе. Европейские страны, как правило, используют огромные экономические возможности страны на двусторонней основе, а не через ЕС. Саудовская Аравия была воплощением этого дихотомического подхода: с публикацией Vision 2030 в 2016 году экономический интерес к стране возрос, но нарушение гражданских прав под руководством МБС сделало страну политически токсичной. Франция представляла собой исключение, пытаясь усилить геополитическое взаимодействие с Саудовской Аравией, например, в связи с кризисом в Ливане.
Этот дуализм между экономическими и политическими связями вызвал споры. Например, когда в 2017 году тогдашний министр иностранных дел ФРГ Зигмар Габриэль осудил саудовский «авантюризм» на Ближнем Востоке и призвал ввести эмбарго на экспорт оружия в страну, Эр-Рияд отозвал своего посла из Берлина и запретил крупным немецким компаниям участвовать в торгах по государственным контрактам. Это подтолкнуло преемника Габриэля, Хайко Мааса, к разрешению спора путем частичной отмены эмбарго на поставки оружия. Бывший премьер-министр Италии Маттео Ренци также оказался в центре бури в СМИ после того, как присоединился к попечительскому совету Института будущих инвестиционных инициатив Саудовской Аравии.
Более того, у европейских стран было мало стимулов действовать через ЕС, особенно учитывая давнее сопротивление стран Персидского залива взаимодействию с многоуровневыми, гиперинституционализированными способами функционирования ЕС. Сегодня среди общественности сохраняется недоверие к ЕС: 62% саудовцев, опрошенных ECFR в 2023 году, считают, что блок распадется в ближайшие 20 лет. Однако, хотя ЕС и не имеет репутации надежного геополитического актера, он сохраняет значительную мягкую силу в стране. В том же опросе 31% респондентов заявили, что, если они будут вынуждены жить за пределами Саудовской Аравии, они хотели бы жить в стране ЕС. Однако уход США из региона и неоспоримый геополитический подъем монархий Персидского залива изменили расчеты во многих европейских столицах относительно их отношений с Саудовской Аравией и другими государствами Персидского залива. В 2019 году государства-члены предоставили ЕС мандат на разработку его первой в истории стратегии для стран Персидского залива. Стратегия впервые официально определила ключевые интересы Европы в сотрудничестве со странами Персидского залива: развитие связей; стимулирование торговли и инвестиций; борьба с изменением климата; укрепление энергетической безопасности и содействие плавному переходу к экологичности; расширение масштабов развития и гуманитарной помощи; а также стремление к миру, стабильности и деэскалации напряженности в более широком регионе. Сдерживание нестабильности явно лежит в основе всех других интересов, в том числе связанных с энергетикой, экономикой и безопасностью на море.
Три года спустя кризис на Украине укрепил центральную роль монархий Персидского залива как незаменимых поставщиков энергоносителей: государства-члены подписали новые энергетические соглашения с королевством, а ЕС объявил о своем стратегическом партнерстве со странами Персидского залива, которое включало главу, посвященную энергетике, в мае 2022 года. Стратегическая двусмысленность региона по отношению к России подавила этот новообретенный европейский энтузиазм по отношению к Персидскому заливу, но нельзя было отрицать, что аравийские монархии стали значимыми геополитическими и геоэкономическими партнерами для Европы. Европейские страны имеют значительные экономические интересы в монархиях Персидского залива: в 2022 году товарооборот между ЕС и странами ССАГПЗ совершил еще один впечатляющий скачок до 87 млрд евро. Помимо двусторонней торговли, около 40% товарооборота между Европой и Азией проходит через воды и порты Персидского залива. Центральная роль Персидского залива в экономических связях между Азией и Европой только возрастет после внедрения IMEC в Саудовской Аравии и ОАЭ, что сделает региональную деэскалацию и безопасность на море еще более важными. Имея по меньшей мере дюжину амбициозных мега-проектов в рамках программы Vision 2030, Саудовская Аравия также предлагает чрезвычайно привлекательные возможности для торговли, инвестиций и подключения. Чтобы воспользоваться этими возможностями, ЕС работает над преодолением десятилетних и, по-видимому, непреодолимых препятствий на пути к соглашению о свободной торговле ЕС-ССАГПЗ, переговоры по которому официально заморожены с 2008 года, а также над предстоящим Механизмом корректировки углеродных границ, налогом на импорт, зависящий от загрязняющих и энергоемких промышленных процессов, который неизбежно повлияет на импорт ряда товаров из Саудовской Аравии, включая сталь, алюминий, удобрения и цемент. Саудовская Аравия является ведущим производителем нефти и первопроходцем в области экологически чистого водорода и активна в стратегическом диалоге с ЕС и некоторыми государствами-членами.
Стремясь к нулевому показателю к 2060 году, с 2021 года Эр-Рияд также проявил новый интерес к тому, чтобы стать региональным лидером в области изменения климата, запустив «Зеленую инициативу Саудовской Аравии и Ближнего Востока», Глобальную водную организацию, и претендуя на проведение нескольких мероприятий ООН по климату. За последние три года благодаря Центру гуманитарной помощи короля Сальмана (KSLRELIEF) и Саудовскому фонду развития Эр-Рияд превратился в крупнейшего официального донора помощи в целях развития (ОПР), выделяя в среднем 1% от своего валового национального дохода. ОПР Саудовской Аравии также часто нацелена на те же страны Ближнего Востока и Африки, которые являются приоритетными для Европы, такие как Судан или Тунис. И все же Эр-Рияд до сих пор предпочитал действовать в одностороннем порядке. Европейцы не смогли найти способ согласовать свой строго бюрократизированный подход с высоко персонализированной и политизированной позицией Саудовской Аравии, несмотря на то, что саудовцы отказались от неограниченной финансовой помощи в пользу проектов, более ориентированных на результат.
Наконец, в Европе значительно выросли ожидания относительно роли, которую Саудовская Аравия может сыграть в региональной деэскалации и стабильности. Несмотря на подписание ирано-саудовского соглашения о нормализации отношений при посредничестве Китая, европейские правительства политически поддержали сделку. Они в течение многих лет утверждали, что соперничество Саудовской Аравии и Ирана подпитывает региональные конфликты и нестабильность в Ираке, Ливане, Сирии и Йемене, и несколько правительств поддержали инициативы по направлению II, объединяющие региональные мнения для обсуждения дипломатических решений этих конфликтов. Например, идея о том, что региональное сотрудничество необходимо для поддержания Ирака после почти двух десятилетий войны, была центральной на Багдадской конференции по сотрудничеству и партнерству, проведенной при поддержке Франции в 2021 и 2022 годах. Конференция 2021 года стала первым за многие годы, когда министры иностранных дел Ирана и Саудовской Аравии приняли совместное участие в политическом мероприятии.
Сохранение саудовско-иранской разрядки также является важным способом предотвращения распространения израильско-палестинского конфликта на другие региональные театры военных действий. Таким образом, европейцы прохладно отнеслись к подходу Америки к сдерживанию хуситов в Йемене с помощью военной силы, что может вызвать новые вспышки конфликта там и привести к краху ирано-саудовских отношений. Вместо этого они запустили свою оборонительную миссию по обеспечению безопасности на море в Красном море – ASPIDES – по аналогии с той, что действует в Персидском заливе с 2019 года, EMASoH, при активном участии Бельгии, Дании, Германии, Греции, Италии, Нидерландов, Норвегии и Португалии. Участие Саудовской Аравии в обеих миссиях на сегодняшний день было минимальным, несмотря на то, что европейцы стремятся к расширению сотрудничества с Эр-Риядом в области безопасности на море. В первые недели кризиса в Газе европейцы также смотрели на Саудовскую Аравию как на действующее лицо, обладающее рычагами воздействия для достижения политического решения между Израилем и палестинцами, хотя, возможно, они переоценили возможности Эр-Рияда. В долгосрочной перспективе европейцы ожидают, что королевство станет более заметным и эффективным геополитическим партнером в кризисах на Красном море, особенно в Судане, а также возьмет на себя ведущую роль в поддержке испытывающих трудности стран Ближнего Востока и Северной Африки, таких как Ирак, Ливан и Египет в послевоенный период.
На глобальном уровне европейцам было бы выгодно расширить свои отношения с Саудовской Аравией, чтобы получить влияние на игрока, который может определять глобальные вопросы – в первую очередь в области энергетической безопасности, но также климата и мировой экономики. Хотя они все более трезво оценивают стратегическую двусмысленность Саудовской Аравии в международных отношениях и с подозрением относятся к связям Эр-Рияда с Россией и Китаем, они верят, что могут стать стратегическими партнерами по выбору Эр-Рияда в глобальных технологических и научных гонках, которые представляют основную ценность для королевства, таких как переход к экологичности, освоение космоса и оборона нового поколения. Саудовская Аравия, в свою очередь, могла бы извлечь выгоду из дружбы с более рискованными странами, которые более явно находятся под влиянием России и Китая, и с Западом. Однако, учитывая риск того, что саудовские компании могут служить для России и Китая лазейками на западные рынки технологий, финансовой торговли и услуг, европейские страны вряд ли предложат королевству такие возможности. В то время как Европа остается открытой системой – и в этом смысле с пониманием относится к взглядам Саудовской Аравии на глобализацию – угрозы экономической безопасности необратимо усилились и снизили ее энтузиазм по поводу неуправляемой глобализации.
Новый европейский подход
Чтобы улучшить свои отношения с Саудовской Аравией, европейцам необходимо пересмотреть свой подход, чтобы учесть переход Эр-Рияда к динамичному акционизму, который руководствуется эгоцентричным оппортунизмом и стремится к региональному превосходству как среднему средству влияния в многополярном мировом порядке. В свете новой внешней политики Эр-Рияда европейским политикам следует рассмотреть следующие стратегии:
В первую очередь заниматься глобальными проблемами
Европейцам следует, в первую очередь, поменять порядок взаимодействия с Эр-Риядом, обратившись к нему по глобальным вопросам, а не ставить во главу угла региональное сотрудничество. Европейцам следует отказаться от своего традиционного сосредоточения на поиске поддержки Саудовской Аравии для решения структурных проблем, типичных для их общего соседства, что проблематично по трем направлениям.
Во-первых, это ограничивает взаимодействие с Саудовской Аравией регионом Ближнего Востока и Северной Африки, который саудовские амбиции намного переросли.
Во-вторых, недооценивается тот факт, что Эр-Рияд разделяет «усталость от Ближнего Востока», которая овладевает как США, так и Европой.
Наконец, в нем игнорируется историческая неспособность согласовать европейское и саудовское мышление и приоритеты в региональной политике, от того, как относиться к Ирану, до того, как управлять средиземноморскими странами после «арабской весны» – расхождение, которое значительно углубилось после нападения ХАМАСа 7 октября 2023 г. и тотальной войны Израиля в Газе.
Это не означает, что европейцам больше не следует стремиться к повышению уровня своего политического взаимодействия с Саудовской Аравией в связи с региональными кризисами, такими как отношения с Ираном или война в Газе. Это может стать ключевой возможностью для конструктивного регионального лидерства Саудовской Аравии, с одной стороны, и, с другой, продемонстрировать, что европейские столицы и институты могут быть более полезными собеседниками, чем такие страны, как Россия и Китай, которые явно не заинтересованы в продвижении региональной деэскалации и стабильности. В конечном итоге европейцы должны поддержать возглавляемый Саудовской Аравией арабский план по прекращению насилия на палестинских территориях и продвижению к решению о создании двух государств и интеграции Израиля в более широкий регион.
Европейцы не должны уклоняться от участия в обсуждении прав человека, но должны попытаться переосмыслить этот разговор вокруг собственных планов развития Саудовской Аравии, как с точки зрения Vision 2030, так и с точки зрения ее международной кампании мягкой силы, представляя ее плохую репутацию в области прав человека как препятствие для этих амбиций. Социальная и экономическая либерализация в Саудовской Аравии сопровождалась значительным усилением подавления политических и гражданских прав. Однако европейская поддержка Израиля настолько сильно подорвала доверие Европы к правам человека и ценностям, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе любой намек на чтение лекций Эр-Рияду по этим вопросам сведет под откос весь разговор. Европейским правительствам следует сосредоточиться на тех областях, где прогресс в пределах досягаемости, таких как продвижение к отмене смертной казни для несовершеннолетних, прекращение системы опеки над женщинами, законодательно закрепленная свобода вероисповедания и укрепление верховенства закона в сфере бизнеса и трудового регулирования.
Стремиться к стратегической взаимозависимости
Европейцы на практике должны стремиться к стратегической взаимозависимости в своем подходе к Саудовской Аравии, углубляя партнерские отношения с целью защиты своих интересов и повышения собственного суверенитета Европы при уважении суверенных желаний средних держав. Европейцы должны сделать это, сосредоточившись на том, чтобы стать предпочтительными партнерами в областях, которые Эр-Рияд считает критически важными, включая энергетику, климат, экономику, связь и технологии. Это не означает стать эксклюзивными собеседниками, но предпочтительными. Чтобы конкурировать с другими внешними державами, европейцам следует сосредоточиться на собственной добавленной стоимости и усилить свои сильные стороны по сравнению со слабыми сторонами предложений других игроков, подчеркнув их общее с Саудовской Аравией видение. Бинарный подход к партнерству с нулевой суммой вряд ли сработает, а принятие многополярных реалий создает не только проблемы, но и возможности для Европы усилить свою собственную роль.
Европейцы должны, например, сыграть фундаментальную роль в существенной модернизации усилий Саудовской Аравии по поиску регионального лидерства в борьбе с изменением климата, учитывая европейское политическое, научное и техническое превосходство в этой области. Смягчение некоторых серьезных проблем, связанных с изменением климата, особенно нехватки продовольствия и воды, также положительно скажется на стабильности и безопасности в регионе. Громкая дипломатическая платформа по экологической безопасности с большим упором на практическую реализацию также может стать полезным способом укрепить региональные процессы деэскалации, в том числе между Саудовской Аравией и Ираном, которые становятся все более важными для предотвращения региональной экспансии самого недавнего конфликта между Израилем и Палестиной.
Примите участие в сотрудничестве в целях развития на основе интересов и взаимосвязанности
Европейцам также необходимо изменить свой подход к привлечению Саудовской Аравии к своим проектам помощи в целях развития и сотрудничества, который в настоящее время игнорирует фундаментальные стремления Саудовской Аравии к активной стратегической роли и существенной отдаче. Например, привлечение Италией поддержки Саудовской Аравии в ее плане Маттеи для Африки может стать важной возможностью разработать инструменты для привлечения Эр-Рияда к участию. План Маттеи отходит от подхода, ориентированного на оказание помощи, к прагматичному, ориентированному на промышленность подходу, который учитывает возможности для бизнеса и роста; он продвигает государственно-частное партнерство и участие суверенных фондов благосостояния и инвестиционных механизмов; и он пытается сократить бюрократию и разработать более гибкие критерии. Однако Саудовская Аравия предпочла бы подписаться на инициативы, в которых она может внести определенный вклад в разработку и активное участие в реализации, а также получить четкую отдачу от своих инвестиций, будь то в форме политического влияния или фактического продвижения своих основных интересов, таких как энергетика, связь и экономический рост. Италия и ЕС должны перестроить свои контакты с Саудовской Аравией в сторону участия в плане Маттеи в этом контексте.
Таким образом, проект по подключению КСА, подобный IMEC, может стать стратегическим способом поддержать основную цель Саудовской Аравии — стать центром взаимодействия, а также укрепить региональную экономическую дипломатию. Для этого европейцы должны убедиться, что этот проект является, насколько это возможно, инклюзивным для региональных участников, не подписавших соглашение, которые в противном случае создавали бы препятствия. Турция уже выразила свое несогласие с IMEC, поскольку она в нем не участвовала. Нет причин, по которым это должно быть так; План действий IMEC следует оставить гибким и открытым для мини-расширений центрального коридора, разветвляющегося, чтобы соединить Оман с Саудовской Аравией, Турцию с Иорданией или Судан с Саудовской Аравией через морской мост. Это также было бы полезно с точки зрения снижения рисков, предоставляя игрокам IMEC варианты обхода региональной напряженности или соперничества, такого как между Саудовской Аравией и ОАЭ. В то же время, учитывая нежелание Саудовской Аравии ослаблять связи с Китаем, европейцам не следует представлять IMEC в качестве альтернативного проекта BRI.
Активное вовлечение Саудовской Аравии в разговор о снижении рисков
Принимая реалии многополярности и многосторонности, европейцам следует активно вовлекать Саудовскую Аравию в обсуждение геоэкономики, особенно в вопросах снижения рисков, связанных с зависимостью, в основном за счет диверсификации партнерских отношений и снижения подверженности потенциальным сбоям. Европейцам есть чем поделиться по снижению рисков, и они могли бы найти общий язык с Саудовской Аравией, учитывая, что они разделяют отвращение к экономическому принуждению и узким местам в цепочке поставок. Европейцы должны подчеркнуть потенциальные преимущества дружбы, но также и последствия того, что Россию и Китай будут рассматривать как лазейки для доступа на западные рынки технологий, финансовой торговли и услуг. Хотя это и не главная тема для Эр-Рияда, он начинает осознавать влияние превращения взаимозависимости в оружие. Только в 2023 году саудовские компании потеряли возможности доступа к ноу-хау в области американских технологий борьбы с беспилотниками, полупроводниковых технологий и боевых реактивных самолетов шестого поколения. В этом смысле европейцам следует подвергнуть Саудовскую Аравию дальнейшему контролю на предмет наличия определенных критических технологий в контексте стратегии экономической безопасности ЕС. Однако, если действовать в рамках определенных «красных линий», диверсификация партнерских отношений (или многосторонность) действительно может стать инструментом снижения рисков как для Саудовской Аравии, так и для Европы за счет повышения экономической безопасности и устойчивости цепочек поставок. Чтобы использовать многополярные возможности, европейцам следует продолжать думать о минилатеральном сотрудничестве с Саудовской Аравией и другими общими партнерами, такими как Индия, Япония или Южная Корея, по общим интересам, таким как морская логистика, продовольственная безопасность или зеленый переход. Если Саудовская Аравия и другие монархии Персидского залива устранят некоторые недостатки и повысят надежность своих систем, Аравийский полуостров имеет все шансы стать основным маршрутом, как для США, так и для Европы, поскольку они стремятся диверсифицировать свои собственные варианты партнерства в торговле.