Президент США Джо Байден 12 октября 2022 г. подписал вторую за свое пребывание в Белом доме «Стратегию национальной безопасности Соединенных Штатов» (СНБ).
Содержание документа (его опубликованная, а не засекреченная часть), изучено редакционными коллегиями различных изданий в Израиле, в средствах массовой информации оно неоднократно обсуждалось. В израильском экспертном сообществе и СМИ оценивали, прежде всего, пункты, которые касаются или могут повлиять на еврейское государство и его развитие, на весь Ближневосточный регион, а также на отношения Израиля с его главным стратегическим союзником – США.
Д-р Эран Лерман, вице-президент Иерусалимского института стратегии и безопасности (JISS), анализирует место, которое занимает Израиль и регион в приоритетах, обозначенных в документе. Отмечается, что после Китая и Индо-Тихоокеанского региона, идет Европа, обеспечению безопасности которой США привержены в соответствии со статьей 5 Североатлантического договора (НАТО). Что касается России, ставится цель создать ситуацию, в которой ее способность атаковать соседние страны будет подорвана. На третьем месте Латинская Америка («Западное полушарие») — «где все происходящее напрямую влияет на американское общество в виде массовой иммиграции, проблем с наркотиками, торговых и семейных связей». В данном случае упоминается Иран в контексте «стремления США защититься от терроризма, подрывной деятельности и преступности, укрепить демократию и создать стимулы против вырубки лесов Амазонки».
Непосредственно по поводу Ближнего Востока в документе говорится в общих чертах и без фактического «плана». Выделяются пять принципов политики «расширения партнерства и снижения напряженности» на Ближнем Востоке:
- «Партнерство — и готовность защищаться от внешней угрозы — со всеми, кто поддерживает мировой порядок, основанный на правилах». Э.Лерман предполагает, что «хотя конкретные государства и не называются, в данном контексте имеются в виду именно Египет, Саудовская Аравия, Иордания или ОАЭ, т.е. страны, в которых нет демократии, но они разделяют основные цели Америки». Эксперт отмечает подраздел, который был написан до того, как обострился разлад в отношениях с Эр-Риядом, когда Байден пытался убедить саудовцев отложить сокращение добычи нефти, чтобы повлиять на промежуточные выборы в США. В нем отражено ожидание того, что эти страны «помогут стабилизировать энергетические рынки», тогда как на деле они решили действовать по-другому, несмотря на визит Байдена в Саудовскую Аравию.
- «США не примут угрозы морским коммуникациям и попытки одной страны контролировать другую». Эксперт полагает, что американцы тем самым пытаются «занять выжидательную позицию в отношении войны в Йемене, и предостеречь Иран от угрозы торговым путям (Пятый флот США, в том числе с израильским участием, обеспечивает безопасность в Красном море)».
- «США будут заниматься урегулированием и, если возможно, разрешением существующих конфликтов». Этот пункт эксперт называет «общим заявлением, которое, за исключением палестинского вопроса, звучит туманно».
- «Готовность к углублению региональной интеграции партнеров США в политическом, экономическом и военном измерениях, включая возможность интеграции систем ПВО и ВМС (но каждая страна свободна в выборе своей позиции)». Упоминание этого в документе эксперт расценивает как «нерешительное указание администрации на то, что уже было достигнуто». При этом ссылка на «Авраамовы соглашения» дается лишь в пунктах, связанных с Израилем.
- Отстаивание прав человека и ценностей, воплощенных в Уставе ООН.
Э.Лерман отмечает, что в документе Иран определяется как «враждебный режим, стремящийся подорвать региональную стабильность». Формулировку в Стратегии «мы продолжим дипломатические усилия, направленные на то, чтобы Иран никогда не получил ядерное оружие» он относит к началу октября с.г., когда после приостановки переговоров и на фоне протестов в Иране и поставок беспилотников в Россию, возможность возврата к соглашению полностью не исключалась. Однако далее следует утверждение, что «мы будем готовы использовать другие средства, если дипломатия потерпит неудачу». Эксперт отмечает, что «администрация не потерпит попыток причинить вред американским солдатам, действующим и бывшим чиновникам, и уже ответила [нанесением ударов по восточной Сирии]. В отличие от документа 2021 г., в Стратегии 2022 г. указывается на происходящее внутри Ирана и подчеркивается, что США будут поддерживать иранский народ, стремящийся отстоять права, в которых ему отказывает режим, но нет объяснения того, как именно эта поддержка будет оказана».
Э.Лерман подчеркивает, что «далее в документе содержится ссылка на сдерживающую роль устойчивого американского военного присутствия в регионе (включая присутствие в Сирии, а также военно-воздушные и военно-морские силы в Персидском заливе) наряду с углублением интеграции в сфере безопасности, борьбы с терроризмом и защиты торговых путей». Но одновременно «указывается на то, что США не будут применять силу для смены режима или наведения общественного порядка, а будут действовать только для защиты национальных интересов и в соответствии с международным правом».
Что касается Израиля, эксперт отмечает, что «в документе выражается стремление к углублению и расширению его связей со странами региона в соответствии с «Авраамовыми соглашениями», и включена традиционная формулировка администрации Байдена: «железная приверженность безопасности Израиля». Это сопровождалось цитированием недвусмысленного заявления Байдена, сделанного им во время визита в Палестинскую национальную администрацию в июле этого года. Он говорил о желании продвигать урегулирование палестино-израильского конфликта путем создания двух государств по границам 1967 г. с обменом территориями». Это должно «гарантировать существование Израиля как еврейского и демократического государства и позволить палестинцам реализовать их амбиции в создании устойчивого государства, безопасности, процветания, свободы и демократии».
Э.Лерман указывает на другие страны региона (Сирия, Йемен и Ливия), упомянутые в документе как «районы крайнего гуманитарного бедствия, требующие реагирования, и как страны происхождения терроризма (и иммиграции). США в их отношении будут действовать дипломатично, чтобы использовать региональные факторы для облегчения страданий и установления стабильности».
Он также отмечает, что в другой главе документа делается намек на то, что США стремятся сократить объем вкладываемых в регион ресурсов. Тот факт, что Израиль напрямую не упоминается, дает Э.Лерману надежду на то, что не обязательно имеется в виду программа американской военной помощи Израилю, которую он получает от США по десятилетнему меморандуму о взаимопонимании.
По мнению Э.Лермана, на способности администрации США реализовать обозначенную в Стратегии общую картину приоритетов на ближайшие годы в аспектах, которые касаются интересов Израиля, сильно скажутся итоги промежуточных выборов в обе палаты Конгресса 8 ноября 2022 г.
В позитивном ключе и следуя тенденциям, которые уже наблюдались в последние годы (и особенно после того, как в сентябре 2021 г. Израиль перешел в зону ответственности CENTCOM – Центральное командование Вооруженных сил США), эксперт обращается внимание на неоднократное подчеркивание в документе необходимости углубления сотрудничества между демократическими странами (и другими единомышленниками). В этом он видит растущий потенциал Израиля, особенно в сфере безопасности, как в двустороннем сотрудничестве с США, так и в региональной системе (и с НАТО, и с партнерами в Азии).
В дополнение к военной сфере отмечается широкое понимание администрацией США важности национальной безопасности и ключевых составляющих мирового порядка, что открывает перед Израилем широкие горизонты на самых разных аренах, включая Азию и Африку, где он может сыграть полезную роль (с экономическими и политическими преимуществами для себя), в координации с США. Имеются в виду такие сферы, как медицина, возобновляемые источники энергии, продовольственная безопасность и «зеленые» решения, обеспечение водой, защита цифровой торговли и многое другое.
В то же время эксперт полагает, что «дух документа (и его недвусмысленный язык, даже в части, не относящейся непосредственно к Израилю) не оставляет места для сомнений: по всему спектру технологических инноваций, в которых Израиль играет роль, превышающую его демографический и географический вес, никуда не деться от учета позиций США в отношении Китая. Поэтому Израилю придется сильно ужесточить механизмы контроля над экспортом и иностранными инвестициями. Конкретные шаги администрации США, направленные на решение проблемы полупроводников, он называет «тревожным сигналом к действию».
Что касается иранского вопроса, по мнению Э.Лермана, «с израильской точки зрения, обозначенные в Стратегии посылы уравновешивают (и даже отменяют) друг друга: Иран четко идентифицируется с противоположным лагерем на одном уровне с Россией (отождествление, которое усилилось после публикации документа), и иллюзий относительно характера режима нет». Отмечается также «выражение готовности «стоять за право иранского народа» в его борьбе и быть готовым использовать «другие средства», если дипломатические усилия не увенчаются успехом (весьма реальная возможность в настоящее время)». С другой стороны, эксперт полагает, что «документ оставляет открытой возможность возобновления переговоров и накладывает жесткие ограничения на возможность применения силы». Исходя из того, что «не формулировки администрации, а политическая реальность, которая сложилась в ноябре, будет определять дальнейшие шаги», Э.Лерман призывает Израиль подготовиться к тому, что, несмотря на содержание документа, у США на самом деле нет плана (Б) на случай непредвиденных обстоятельств, который может быть реализован».
В качестве еще одной трудности эксперт выделяет «отношение администрации к палестинскому вопросу и важности международных институтов и их позиции», допуская, что на это сможет повлиять имидж и политика нового правительства в Израиле. Отмечается, что «Байден, по общему признанию, является давним сторонником Израиля и внимательно относится к его позициям и позициям его друзей в Вашингтоне. Он даже воздержался (в отличие от Австралии) от отмены шагов своего предшественника по вопросу Иерусалима и, скорее всего, отказался от своего намерения вновь открыть консульство США в городе для взаимодействия с палестинцами». Э.Лерман напоминает, что «мирная инициатива Трампа также основывалась на «обмене территориями», хотя в ином масштабе и с совсем другими характеристиками, чем те, которые подразумевает администрация Байдена».
Э.Лерман утверждает, что «вызов для Израиля заключается в том, что общая стратегия администрации строится на связях с союзниками, особенно в Европе, при этом опираясь на принципы Устава ООН». Это эксперт расценивает как «четкий рецепт сползания к проблемным позициям Европейского Союза (не обязательно всех государств-членов, т.к. некоторые из них демонстрируют растущее понимание Израиля, ограничений, которые ему приходится преодолевать, и его мотивов)». Израилю, столкнувшемуся с потенциальными трениями по этому вопросу, Э.Лерман рекомендует «действовать через всю американскую политическую систему, за исключением радикальных антиизраильских маргиналов, а также через СМИ и общественное пространство, координируя свои действия с американскими евреями и полагаясь на них в разъяснении того, почему в нынешних условиях нет смысла ввязываться в полемику по поводу «невылупившегося яйца» перед лицом позиции палестинской стороны (глава ПНА Махмуд Аббас в беседе с президентом РФ В.Путиным отверг США как посредника) и слабости палестинского руководства»[i].
[i] ישראל עבור ומשמעויותיה ביידן ממשל של הלאומי הביטחון אסטרטגיית: מכריע עשור של לפתחו / JISS. 20.12.2022. https://jiss.org.il/he/lerman-the-biden-administration-national-security-strategy/