На сайте Института исследований национальной безопасности (INSS) опубликован аналитический материал под названием «Американо-израильский договор об обороне: время пришло». Авторы — эксперты INSS Чак Фрайлих и Эльдад Шавит — исходят из того, что самостоятельность и стратегическая автономия всегда были фундаментальными принципами стратегии национальной безопасности Израиля. Отмечается, что отец-основатель еврейского государства, премьер-министр Давид Бен-Гурион, еще в 1950-х гг. стремился заключить договор об обороне с Соединенными Штатами как средство дальнейшего укрепления безопасности страны. В последующие периоды премьер-министры Ицхак Рабин и Эхуд Барак серьезно рассматривали договор об обороне в 1990-х и 2000-х гг. Эксперты объясняют это стремлением компенсировать значительную военную опасность в виду предложенных Израилем палестинцам и сирийцам территориальных уступок в рамках мирного процесса. Они также хотели тем самым смягчить глубокие и даже экзистенциальные страхи, которые эти уступки породили в израильском обществе.
Ч.Фрайлих и Э.Шавит помимо преимуществ для Израиля (см. Часть 2 статьи) рассматривают недостатки договора об обороне с США. Отмечается, что несмотря на большую заинтересованность израильского оборонного ведомства в значительном расширении стратегических связей с США, оно уже давно выступает против официального договора об обороне. Вместо этого предпочтение отдается модернизации и расширению существующих двусторонних меморандумов о взаимопонимании (МоВ) или в случае необходимости заключению новых. Эксперты предлагают следующие объяснения причин беспокойства Израиля относительно возможного договора об обороне с США и способы их устранения.
- Главную озабоченность Израиля вызывает потенциальная потеря свободы маневра, учитывая наличие обязательства консультироваться с партнером по договору. При этом эксперты подчеркивают, что на практике и в отсутствие договора об обороне Израиль редко предпринимал значительные военно-политические действия без предварительной консультации с США и, по сути, без их одобрения или, по крайней мере, молчаливого согласия. В качестве примера приводится тот факт, что противодействие США стало одной из основных причин того, что Израиль не нанес военный удар по иракской ядерной программе в 1990-х и начале 2000-х гг. или до сих пор не ударил по иранским ядерным объектам, и атаковал сирийский реактор только после того, как, по сути, получил зеленый свет из Вашингтона. Все три программы рассматривались Израилем как экзистенциальные угрозы.
Войну Судного дня (1973) и в секторе Газа эксперты называют самыми серьезными испытаниями приверженности США обеспечению безопасности Израиля. Ч.Фрайлих и Э.Шавит напоминают, что в 1973 г. США осуществили масштабную переброску оружия в Израиль и оказали ему мощную дипломатическую поддержку. Чтобы сдержать угрозу советского прямого военного вмешательства, США объявили единственную в своей истории официальную ядерную тревогу в американских ядерных силах, но затем потребовали, чтобы Израиль воздержался от уничтожения 3-й египетской армии в обмен на готовность к сдержанности Москвы. Впоследствии Вашингтон изложил концепцию мира с Египтом, начиная с переговоров о разведении сил, которые привели к прямым переговорам и мирному договору. На протяжении всего этого процесса Израиль подвергался сильному и постоянному давлению с целью достижения компромисса.
Эксперты INSS отмечают, что во время войны в Газе США снова организовали крупную воздушную переброску оружия в Израиль и оказали мощную дипломатическую поддержку. На этот раз чтобы сдержать угрозу прямого вмешательства Ирана и ливанской «Хизбаллы» американцы развернули крупное военное присутствие в регионе, но затем потребовали, чтобы Израиль сократил и смягчил различные аспекты своих военных операций, кульминацией чего стало требование воздержаться от уничтожения сил ХАМАСа в Рафахе. В данном случае США изложили видение мира с палестинцами и региональной нормализации с самого начала боевых действий. На протяжении всей войны Америка оказывала сильное и постоянное давление на Израиль, заставляя его идти на компромиссы, конечный результат которых до сих пор неизвестен.
Указывается на то, что Израиль и так подвергается строгим американским ограничениям, независимо от наличия договора об обороне. С заключением договора допускается потеря некоторой свободы действий, особенно в отношении различных малозаметных, но тем не менее критически важных операций. Согласно экспертам, США знают об этих операциях, пусть иногда и постфактум, и могут оказать давление с целью их прекращения, если они того пожелают. Однако потребность Израиля в проведении некоторых из этих операций при наличии договора уменьшится, и США будет трудно требовать от Израиля их прекратить, не предоставив адекватного альтернативного решения. Таким образом потенциальную потерю некоторой свободы маневра придется сопоставить с общей выгодой для безопасности Израиля.
В INSS предлагают следующее решение проблемы — ограничить сферу действия договора серьезными и экзистенциальными угрозами. Ни Израиль, ни США не хотели бы быть связанными договорными обязательствами в отношении меньших угроз. Эксперты приводят прецеденты ограничения двусторонних соглашений о стратегическом сотрудничестве между США и Израилем, а также соглашений с другими американскими союзниками:
— В американо-израильском Меморандуме о стратегическом сотрудничестве 1981 г. зафиксировано то, что он подписан для устранения «угрозы миру и безопасности региона, создаваемой Советским Союзом или контролируемыми Советским Союзом силами за пределами региона» и что военно-морские и воздушные учения будут ограничены «восточной частью Средиземного моря».
— В Меморандуме о противоракетной обороне 1998 г. говорилось, что США незамедлительно приступят к консультации с Израилем относительно дипломатической или другой помощи, которую они могут оказать в отношении «прямых угроз безопасности Израиля, возникающих в результате регионального развертывания баллистических ракет средней или большой дальности».
— Аналогичные территориальные и существенные ограничения появляются в договорах об обороне США с другими союзниками.
По мнению экспертов, обеспокоенность Израиля в этой области может быть еще более смягчена положением, которое обычно прописано в договорах США и прямо признает права сторон на самооборону в соответствии с Уставом ООН и их конституциями. Эта американская формулировка намеренно оставляет возможность для некоторых независимых действий.
- Существует мнение, что американо-израильское сотрудничество и так настолько тесное, что договор об обороне не расширит его существенным образом, но Израиль окажется связанным договорными обязательствами в отношении вышеуказанных ограничений. Сторонники этого подхода утверждают, что дополнительные области сотрудничества должны быть включены в новые или расширенные Меморандумы о взаимопонимании, которые направлены на удовлетворение конкретных потребностей, но не ограничивают Израиль какими-либо обязательствами, выходящими за рамки конкретных предусмотренных областей сотрудничества.
Эксперты INSS подчеркивают наличие чрезвычайно тесного американо-израильского стратегического сотрудничества, о чем свидетельствует реакция США на события 7 октября, и в этом они видят определенные преимущества. Тем не менее, они указывают на фундаментальное различие между де-факто приверженностью Америки обеспечению безопасности Израиля (особенно обязательством поддерживать качественное военное преимущество Израиля) и договорными обязательствами, вытекающими из официального договора об обороне. По мнению Ч.Фрайлиха и Э.Шавита, США очень серьезно относятся к своим договорным обязательствам, и именно поэтому они не хотят их брать на себя. Официальный договор сделает Израиль членом избранной группы ближайших союзников США, открыв путь для еще более тесного сотрудничества в таких важных областях, как обмен разведданными, кибербезопасность, программы вооружений и стратегическое планирование. Эксперты отмечают важный аспект: аннулирование формального договора требует одобрения Сената США, тогда как фактическое обязательство может быть изменено президентским указом, с учетом политических и стратегических потребностей в данный момент.
- В Израиле существуют опасения, что США могут потребовать от него раскрыть и даже демонтировать свой предполагаемый ядерный потенциал в качестве цены за договор об обороне. Отмечается, что ни одному американскому партнеру по договору, — за исключением Великобритании и Франции, право которых на обладание ядерным оружием было официально признано ДНЯО, и Японии, которая намеренно оставалась чуть ниже ядерного порога, — не было позволено обладать ядерным оружием. Однако эксперты сомневаются, что США согласятся вступить в переговоры с Израилем по договору об обороне, а затем выдвинут требование, которое, как они знают, будет бесполезным. Более того, ни один из существующих у США договоров об обороне не устанавливает каких-либо условий в отношении ядерного потенциала партнера, и не существует прецедента увязки договора с участием в ДНЯО. К тому же Израиль в случае необходимости будет иметь право выйти из переговоров.
- Существуют предположения, что США на самом деле не будут связаны договором об обороне. Так, будущий президент может обойти, лишь частично поддержать или воспользоваться широкими и двусмысленными формулировками договора. Реакция США может оказаться слишком медленной, чтобы стать по-настоящему эффективной. В этом аргументе эксперты видят долю истины. Тем не менее, настаивают на том, что «США имеют впечатляющий опыт выполнения своих договорных обязательств». Отмечается, что «поддержание формальных альянсов по всему миру было одним из основных столпов американской глобальной стратегии в послевоенную эпоху и фундаментальным отличием от России и Китая». В конце концов, «в жизни нет абсолютных гарантий, но договорные обязательства со стороны США значительно усиливают ее перспективы» — считают эксперты INSS .
- Договор об обороне может обязать Израиль поддерживать глобальную политику США и приходить к ним на помощь в различных чрезвычайных ситуациях по всему миру, в том числе путем отправки войск. Эксперты не сомневаются, что Израиль будет поддерживать американскую глобальную политику, например, в отношении Китая, России, Украины и других стран. Более того, на практике от Израиля этого уже ожидают, и он всячески поддерживает американскую политику, о чем свидетельствуют, в частности, его почти беспрецедентные результаты голосования в ООН или болезненные ограничения, которые он ввел в отношении своих связей с Китаем. При этом отмечается, что Израиль не полностью поддерживал политику США в отношении войны на Украине, но это, по крайней мере частично, справедливо и в отношении НАТО и других союзников. Франция, близкий союзник, часто конфликтовала с США и воздерживалась от участия в американских инициативах.
Потенциальным решением проблем Израиля в этом отношении эксперты считают ограничение географического охвата договора Ближним Востоком, подобно тому, как договоры с Японией, Южной Кореей и Австралией ограничиваются их регионами. Более того, как и ближайшие союзники США по договору, Израиль сохранит за собой свободу определения характера и степени своей поддержки. Ч.Фрайлих и Э.Шавит напоминают, что прошло около года, прежде чем Германия, Япония, Франция и Южная Корея ответили на неоднократные призывы Америки прийти на помощь Украине, и даже тогда характер их ответов был разным. Многие союзники США воздерживаются от отправки своих военных для поддержки миссий США по всему миру. Израиль, например, мог бы направить медицинский, разведывательный, кибер-персонал или персонал национальной обороны, а не боевые силы.
- Договор об обороне может ослабить давнюю приверженность израильского общества фундаментальной национальной стратегии самодостаточности и стратегической автономии. Это также может подорвать неписаное, но важное американо-израильское соглашение, согласно которому Израиль нуждается в военной и дипломатической помощи, но ведет свои собственные битвы без участия американских войск. Ч.Фрайлих и Э.Шавит отмечают, что некоторые партнеры США по договору действительно стали чрезмерно зависеть от американцев в вопросах своей безопасности. В случае Израиля предложение ограничить договор серьезными и экзистенциальными угрозами позволило бы избежать такого варианта. Эксперты считают, что договор об обороне не потребует размещения американских войск в Израиле или в его районе, за исключением исключительных обстоятельств. Даже в этом случае американское присутствие, скорее всего, будет играть роль сдерживания, а не нацелено на реальные боевые действия. Более того, предполагается, что договор об обороне станет частью новой продвигаемой США архитектуры региональной безопасности, которая призвана сдерживать угрозы региональным партнерам, уменьшать необходимость в будущем американском вмешательстве и даже в существующем военном присутствии в регионе.
- В Израиле опасаются, что США могут потребовать поэтапного прекращения военной помощи в качестве платы за договор. Эксперты допускают, что в какой-то момент в недалеком будущем такое требование будет предъявлено, и Израилю следует его удовлетворить, возможно, даже инициировав поэтапный отказ от военной помощи, как это было им сделано в отношении экономической помощи в конце 1990-х гг. Они рассматривают это даже как израильский ответный шаг за договор. Более того, предполагается, что договор об обороне, как часть более широкой американской попытки содействовать миру и региональной стабильности, может со временем снизить потребность Израиля в помощи США. Как бы то ни было, эксперты считают крайне важным, чтобы договор касался вопроса будущих поставок оружия и продолжал приверженность Америки сохранению качественного военного преимущества Израиля.
- В Израиле есть опасения, что договор об обороне свяжет Израиль договорными обязательствами с приходящей в упадок сверхдержавой, в то время как Китай находится на подъеме или, что, что еще более опасно, подчинит прихотям безответственного президента США. Эксперты INSS не сомневаются в том, что Америка переживает трудный период, но отмечается, что она сталкивалась с подобными проблемами в прошлом и всегда возрождалась с новой силой. Предполагается, что США останутся мировой сверхдержавой на десятилетия, а Китай сейчас погряз в долгосрочном кризисе, который будет ограничивать его глобальные амбиции. В любом случае, Израиль уже полностью идентифицируется с США и его зависимость от Вашингтона носит экзистенциальный характер. Однако Израилю следует принять все возможные меры, чтобы смягчить гнев Китая и России по поводу официального оформления отношений в сфере безопасности с США[i].
Ч.Фрайлих и Э.Шавит перечисляют также недостатки возможного договора об обороне с Израилем для самой Америки, что рассматривается в следующей части статьи.
[i] A US-Israeli Defense Treaty: The Time Has Come / INSS. May, 2024. https://www.inss.org.il/publication/defense-treaty/