Точкой отсчета для подготовки и проведения референдума о самоопределении Южного Судана явилось подписание в январе 2005 г. Всеобъемлющего мирного соглашения (ВМС) между правительством Судана и Суданским народно-освободительным движением/Суданской народно-освободительной армией (СНОД/СНОА).
Как известно структурно Соглашение состоит из следующих важнейших частей: введения, основной части, содержащей Мачакоский протокол 2002 года, положения о разделе властных полномочий между Югом и Севером, о разделе природных ресурсов страны, условиях обеспечения безопасности, резолюций по Абъейскому конфликту и конфликтам в регионах Южный Кордофан и Голубой Нил, а также приложений.
Именно п.1.3 Мачакоского протокола 2002 года стал стержнем всей конструкции ВМС, определявшей ход и основные параметры политической жизни страны в течении целых шести лет (2005-2011 гг.): «население Южного Судана имеет право на самоопределение, в частности, через референдум, определяющий его будущий статус».
Кстати, сам этот шестилетний срок тоже отнюдь не случаен и родом из п. 2.5 Мачакоского протокола: «В конце шестого (6) года переходного периода состоится при международном мониторинге референдум, организованный совместно Правительством Судана и СНОД/СНОА для населения Южного Судана: поддержка единства Судана через голосование в пользу адаптированной системы управления, базирующейся на Мирном Соглашении [ВМС — С.С.] или голосование за отделение».
Из Мачакоского же протокола вышел и популярный, но так до сих пор и не реализованный лозунг эпохи ВМС: «Сделать единство Судана привлекательным для населения Южного Судана» (п. 2.4.2).
Следующими по важности документами, заложившими наряду с ВМС юридический фундамент южносуданского референдума 2011 года, стала Временная конституция Судана 2005 года (ВКС) и Временная конституция Южного Судана 2005 г. (ВКЮС), чьи 16 раздел и глава 2 части 1 соответственно целиком и полностью посвящены плебисциту об определении дальнейшей судьбы Юга.
Закладка данного фундамента была завершена принятием 28 декабря 2009 года «Акта 2009 года о референдуме в Южном Судане».
Этот относительно небольшой, всего 33 страницы, документ имеет огромное значение для подготовки и проведения референдума. Не будет сильным преувеличением сказать, что он родился в колоссальных муках, ибо многие из его 69 статей были предметом ожесточенных дискуссий, которые шли между СНОД/СНОА и Национальным конгрессом Судана (НКС).
К числу наиболее «острых» в плане согласования статей относились ст. 25 («Избиратели»), 28 («Условия регистрации и участия в референдуме»), 41 («Подсчет голосов и объявление результатов») и 67 («Соглашения, заключаемые после референдума»).
Итак, начнем по порядку со ст. 25 и 28 «Акта 2009 года о референдуме в Южном Судане». Данные статьи перечисляют те условия, при полном соответствии которым человек, изъявивший желание участвовать в референдуме, должен быть зарегистрирован в реестре избирателей, чтобы иметь возможность проголосовать. С учетом того огромного числа беженцев, которые покинули Южный Судан, а также Судан вообще, за последние полвека, вопрос о том, кого регистрировать избирателем, а кого нет, является принципиально важным и для Джубы и для Хартума.
Джубе хотелось видеть в числе избирателей в первую очередь тех, кто лоялен её идеи об отделении Южного Судана, а это в основном жители собственно Юга и южносуданцы, проживающие за границей. Соответственно Хартум, напротив, желал сформировать корпус лояльных ему избирателей, отводя в этом нелегком деле значительную роль как минимум трем, а может и больше (точные цифры нам пока не доступны, а те что есть относятся к концу 1980-х годов) миллионам южносуданцам, живущим на Севере, особенно в Тройственном городе (Хартум, Омдурман и Северный Хартум), но сохранившим родственные, дружеские и иные связи с Югом, и в силу этого слабо заинтересованными в провозглашении независимости Южного Судана и его отделения от Севера.
В результате «победил» компромисс, который как поначалу может показаться равным образом устраивает и Север и Юг: «избиратели должны отвечать следующим условиям:
1) Иметь оба или одного из родителей, принадлежащих к одной из общин коренных народов, поселившихся в Южном Судане не позднее 1 января 1956 года, или чьи предки восходят к одной из этнических общин в Южном Судане, или
2) постоянно, без перерыва, проживать в Южном Судане с 1 января 1956 года, или если их родители или их бабушки и дедушки проживают постоянно, без перерыва в Южном Судане с 1 января 1956 года.
3) Достигли 18-летнего возраста.
4) Находятся в здравом уме.
5) Быть зарегистрированными в регистре референдума».
Для того чтобы избиратель, соответствующий требованиям пп. 1-4, был зарегистрирован в регистре референдума, ему необходимо отвечать требованиям ст. 28:
«a) удовлетворять требованиям соответствия статусу избирателя, как это определено в статье 25 настоящего Закона,
b) обладать документом, удостоверяющим личность или свидетельством, утвержденным администрацией округа, либо местными или традиционными органами власти в зависимости от обстоятельств [ в частности к таким документам по ст. 26 относится и удостоверение беженца УВКБ ООН — С.С.]
c) не быть зарегистрированным в любом другом месте».
Выше мы уже упомянули о том, что текст данных статей первоначально производит впечатление будто бы они одинаково приемлемы как для Джубы, так и для Хартума. Однако, анализируя указанные статьи, убеждаешься в том, что на самом деле, они в куда большей степени отвечают интересам Джубы, нежели Хартума:
— Во-первых, в выборах может участвовать зарубежная южносуданская диаспора, которая не скрывает своих антихартумских настроений, правда, этот момент уравновешивается другим — южносуданцы, живущие на Севере также участвуют в референдуме.
— Во-вторых, те южносуданцы, которые «принадлежат к одной из общин коренных народов, поселившихся в Южном Судане не позднее 1 января 1956 года, или чьи предки восходят к одной из этнических общин в Южном Судане», но не постоянно проживали на Юге, могут проголосовать только там.
Иными словами, им придется делать свой выбор в обстановке предвкушения независимости, под огромным давлением как со стороны своих соотечественников, мечтающих о новой счастливой жизни в независимом Южном Судане, так и со стороны местных и региональных властей, стремящихся обеспечить как можно большую явку и поддержку независимости Юга. В этом плане очень показательны результаты апрельских выборов президента Южного Судана: за Сальву Киира было подано 93% голосов, за его оппонента Лама Аколя 7%.
— В-третьих, избиратель, который не «принадлежит к одной из общин коренных народов, поселившихся в Южном Судане не позднее 1 января 1956 года», но постоянно проживающий или имеющий родителей или бабушек и дедушек, постоянно живущих на Юге также может проголосовать только там, со всеми уже вышеуказанными последствиями.
Следующим «полем битвы» между СНОД и НКС послужила ст. 41, являющаяся без преувеличения «сердцем» закона о референдуме: в ней должны были быть четко прописаны все условия при которых во-первых, референдум может быть признан состоявшимся, и во-вторых, процентная планка, ниже которой даже при нужной явке населения на избирательные участки результаты волеизъявления не засчитываются.
Хартум настаивал на очень жестких пропорциях: для того чтобы референдум был признан состоявшимся в нем должно было принять участие не менее 90% зарегистрированных избирателей, решение о сохранение единого Судана считалось бы «прошедшим» если за него проголосовало 51 и более процентов избирателей, в то время как аналогичное решение об отделении Юга от Севера должно набрать не менее 90% (поначалу, затем Север предложил Югу дисконт в 15 %, то есть минимальный порог признания независимости опускался до 75%).
Джуба, как легко догадаться, занимала в этом вопросе прямо противоположные позиции: максимальная планка явки избирателей 66%, решение о независимости Юга, равно как и о единстве Судана считается принятым, если его поддержал 51% голосовавших.
В итоге более чем уверенную победу в споре по этим вопросам одержала Джуба: «(2). a) Референдум в Южном Судане считается состоявшимся, если по крайне мере проголосовало 60% зарегистрированных избирателей.
b) Если этот порог явки не был достигнут, референдум должен быть повторно в течение шестидесяти дней проведен на тех же условиях с обнародованием окончательных результатов.
(3)… Голосование в пользу подтверждения единства Судана, базирующегося на системе власти, учрежденной в соответствии с Всеобъемлющим Мирным Соглашением или отделения, должно быть обеспечено простым большинством (50% +1) от общего числа голосов, поданных за один из двух вариантов».
Кроме явной победы Джубы в этой «битве за голоса» стоит обратить внимание на тот момент, что в качестве альтернативы отделению Юга избирателю предложен вариант сохранения текущего «статус-кво» в стране, который четко выражен в ст. 6 «Варианты голосования на референдуме»:
«При осуществлении права на самоопределение путем голосования на референдуме, народу Южного Судана предлагается проголосовать за один из двух вариантов:
i. Подтверждение единства Судана путем поддержания формы правления, установленной Всеобъемлющим Мирным Соглашением и Конституцией, или
ii. Отделение.»
Таким образом, Хартум похоже смирился с мыслью о том, что лучше худо-бедно, но реально функционирующая федерация в составе двух её главных субъектов: Северного и Южного Судана, нежели отход Юга, не желающего существовать в составе единого арабо-мусульманского Судана.
Правда этому достаточно умелому пиар-ходу может помешать не очень удачное и несвоевременное высказывание президента О.аль-Башира о том, что «неправильно утверждать будто я не знаю, что суданский народ является полирасовым и поликонфессиональным, а потому шариат будет основным источником для законотворчества … и арабский язык будет официальным языком государства, как это будет оговорено в новой конституции».
Та новая конституция, о которой говорит О.аль-Башир, появится в том случае «если Южный Судан отделится», так как по мысли суданского президента и его ближайшего окружения ВКС нужна была в первую и последную очередь для удержания Юга с его колоссальными нефтяными полями в составе единого Судана, ну а коли этого самого единого Судана возможно вскоре не станет и в помине, то и незачем держаться за ВКС.
С другой стороны, подобные высказывания первого лица государства вкупе с положениями ст. 6 о «подтверждение единства Судана путем поддержания формы правления, установленной Всеобъемлющим Мирным Соглашением и Конституцией» могут вполне привести рядовых и не очень южносуданцев к мысли о том, что спустя некоторое критическое время (пять, максимум десять лет) после подтверждения на референдуме этого желанного для Хартума единства, О.аль-Башир или его приемник также могут высказаться в духе того, что «ислам приветствует и защищает все расы и религии на своей территории, а потому нет необходимости отрицать шариат как базовый источник законодательства единого Судана, для исправления чего мы внесем изменения в конституцию».
Однако, все-таки хочется верить в то что, команда О.аль-Башира не будет наступать в случае сохранения единого Судана на те же грабли, что и Джаафар Нимейри, начавший с блистательного аддис-абебского мира 1972 года и закончивший «сентябрьскими законами» 1983 года (введение шариата на территории всего Судана, включая и Южный), давшими южанам повод восстать против ненавистного им Хартума.
В свете этих новейших пиар-ходов президентской команды становится понятной и важность ст. 67. «Акта 2009 года о референдуме в Южном Судане». Напомним, что она затрагивает ситуацию, когда прошел признанный легитимным референдум и на нем принято одно из двух возможных решений: сохранение единства Судана или отделение Юга. Тем не менее несмотря на всю свою важность дебаты по данной статье так и прошли мало замеченными на фоне настоящей битвы за ст. 41.
Ввиду огромного значения ст. 67 для обеспечения легитимного развития событий после завершения референдума, мы приведем её текст полностью:
«(1) В случае если народ Южного Судана проголосовал за вариант единство:
a) в конце переходного периода Правительство применяет статьи 69 (п.1), 118 (п.1), 145, 226 (п.9) Конституции;
b) Судан остается единым государством в соответствии с Всеобъемлющим Мирным Соглашением и Конституцией до конца переходного периода;
c) Конституция должна оставаться в силе до принятия постоянной конституции и при этом должны быть учтены все изменения или до её пересмотра.
(2) В случае если народ Южного Судана проголосует за вариант отделения, в конце переходного периода Правительство применяет статьи 69 (п.2), 118 (п.2), 145 (п.1) и 226 (п.10).
(3) Без ущерба для упомянутых выше подпунктов 1 и 2, стороны Всеобъемлющего Мирного Соглашения должны вступить в переговоры, свидетелями которых будут те же страны и организации, что присутствовали при заключение ВМС, с целью достижения соглашения о решении основных вопросов таких как:
a) гражданство;
b) валюта;
с) государственная служба;
d) положение совместных объединенных воинских подразделений, органов национальной безопасности и разведки;
e) международные соглашения и конвенции;
f) активов и долгов;
g) нефтяных месторождений, добычи, транспортировки и экспорта нефти;
h) контрактов и окружающей среды в районах нефтяных месторождений;
i) воды;
j) собственности;
k) любые другие вопросы, которые будут согласованы обеими сторонами».
Как видно из вышеприведенной статьи самой проблемной её частью в плане согласования между СНОД и НКС был п.3, где во-первых, декларируется обязательность переговоров между независимым Югом и Севером, а во-вторых перечислены наиболее болезненные в случае «развода» Джубы с Хартумом вопросы, особенно те, что связаны с нефтяной отраслью Судана.
Он изложен в максимально компромиссной редакции, не содержит ни малейшего намека на то, как было бы лучше решить подобные острые вопросы, но все равно само его наличие говорит о безусловной политико-дипломатической победе северян, которые таким образом путем проведения этих переговоров будут удерживать суверенный Южный Судан в орбите своего влияния по крайней мере в краткосрочной перспективе (от 3 до 5 лет).
В случае же успеха этих переговоров можно будет говорить о том, что Юг по прежнему будет контролироваться Севером в течении ближайших десятилетий, если этому не помешают форс-мажорные обстоятельства (резкая смена власти в Хартуме или Джубе, обострение внутренних противоречий как в Северном Судане, так и Южном и т. д.).
Говоря о намеченном на 9 января 2011 года южносуданском референдуме было бы совершенно неправильно не сказать и о другом референдуме, который также должен начаться 9 января 2011 года. Речь идет об референдуме по вопросу о самопределении своего административного статуса одноим из самых богатых нефтью суданских штатов — Абъейя.
У него практически такая же политико-правовая основа, как и у его «старшего собрата» референдума о самоопредлении Южного Судана: ВМС (глава 4 «Резолюция по конфликту в Абъейе»), ВКС (ст. 183) и, наконец, «Акт 2009 года о референдуме на территории Абъейя», написанный по тому же образцу, что и закон о южносуданском референдуме.
В соответствии со ст. 6 «Акта 2009 года о референдуме на территории Абъейя»:
«При осуществлении права на определение административного статуса путем голосования на референдуме жители района Абъейя должны отдать свои голоса либо за:
i. Сохранение Абъейем своего особого административного статуса в составе Севера или,
ii. Становление района Абъей частью Бахр аль-Газаля в составе Южного Судана».
Понятно, что решимость населения Южного Судана голосовать за независимость своего региона, окажет колоссальное воздействие на жителей Абъейя, когда они будут выбирать между вышеперечисленными вариантами. Поэтому Хартум стремится удержать этот стратегический важный для него район путем задействования фактора «ущемленных в правах» местных жителей, коими являются члены арабского кочевого племени мисерия. Последние крайне недовольны решением гаагского арбитража о границах Абъейя, мешающим их кочевкам, а значит вполне могут голосовать за первый вариант, победу которого так ждет Хартум.
Как и в аналогичном случае с «Актом 2009 года о референдуме в Южном Судане», принципиальное значение приобретает вопрос об определении требований к избирателю. В нашем случае этот момент регулируется ст. 24 «Акта 2009 года о референдуме на территории Абъейя»:
«Избиратель должен быть жителем района Абъей в соответствии со статьей 6. п 1. Протокола по району Абъей, а именно:
(a) быть членом сообщества Нгок Динка;
(b) другие суданцы, живущие в районе Абъейя в соответствии с критериями места жительства, которые могут быть определены Комиссией [по референдуму на территории Абъейя — С.С.] в соответствии с статьей 14 п.1 настоящего Закона;
(с) иметь возраст не менее 18 лет;
(d) быть в здравом уме;
(e) быть зарегистрированными в регистре референдума»
Условия регистрации в регистре референдума полностью идентичны аналогичным условиям южносуданского референдума. Однако ст. 39 «Подсчет голосов и объявление результатов» закона о референдуме в Абъейе имеет одно существенное отличие от ст. 41: в ней нет указаний на минимальный порог явки избирателей, хотя здесь также как и нам Юге для принятия решения по любому из двух предложенных вариантов требуется простое большинство голосов («50% +1»).
Подводя итоги нашего краткого анализа политико-правовых основ подготовки и проведения референдумов на Юге и в Абъейе следует отметить несколько моментов:
— Во-первых, есть все основания предполагать, что эти важные, ключевые для жизни Судана события состоятся строго по расписанию, так как один из самых трудных и нервных этапов подготовки уже пройден и в качестве его результатов мы имеем действующие и основополагающие для данных мероприятий документы: «Акт 2009 года о референдуме в Южном Судане» и «Акт 2009 года о референдуме на территории Абъейя».
— Во-вторых, текст этих документов достаточно конкретен, там четко прописаны все необходимые процедуры, а следовательно сведен к минимуму, хотя и не исключен вовсе, риск возникновения правовых коллизий.
— Наконец, в-третьих, важнейшими гарантами соблюдения норм закона на референдумах на Юге и в Абъейе и, что очень принципиально, признания Джубой и Хартумом любых их результатов, выступают основные ко-спонсоры мирного процесса в Судане (США, Великобритания, Россия, Франция и Китай), которые, в чем можно не сомневаться, приложат максимум усилий для недопущения каких-либо неожиданностей в январе 2011 года.