Государственность фактическая и декларативная: о новой волне признания палестинского суверенитета

Начавшийся в начале декабря 2010 года «фестиваль» признания независимости, вообще-то, не существующего Палестинского государства вновь показывает, какая неочевидная связь существует в настоящее время между фактической независимостью той или иной территории и ее признанием извне. Если изначально предполагалось, что суверенным является то государство, которое провозгласило и в состоянии обеспечить свой суверенитет, то к настоящему времени, очевидным образом, сложилась ситуация, при которой признание независимости тех или иных стран зависит от того, насколько другие страны (и созданные ими международные организации) заинтересованы выступить против той, от которой, собственно, и провозглашается независимость. Поскольку, например, никто не имеет никакого желания ввязываться в конфликт с никого особо не интересующей Молдовой, ни одной страной не признана де-факто независимая на протяжении вот уже более чем двадцати лет Приднестровская Молдавская Республика (ПМР). Независимость ПМР была провозглашена на II Чрезвычайном съезде депутатов всех уровней Приднестровья, состоявшемся в Тирасполе 2 сентября 1990 года (тогда же Игорь Смирнов, остающийся у власти в ПМР до настоящего времени, был впервые избран председателем временного Верховного Совета республики). Потеряв более пятисот человек погибшими, Приднестровье выстояло в ходе вооруженного конфликта с Молдовой в 1992 году, после чего сумело сформировать самостоятельную экономику, социально-политическую систему, а также независимую элиту. До сих пор не получив легитимности на мировой арене ни от одной страны мира, Приднестровье стало региональным «игроком», который способен заблокировать решения, не соответствующие его интересам. Интересно, что Приднестровье не может добиться признания, даже не взирая на то, что имеет исторический опыт существования в качестве автономного политического образования: с 1924 по 1940 гг., до присоединения к СССР Бессарабии, именно Приднестровье и было Молдавской Автономной Советской Социалистической Республикой (МАССР) в составе Украинской ССР, причем с 1929 года столицей МАССР был Тирасполь – нынешняя столица ПМР. Итак, Приднестровье имеет шестнадцатилетний опыт политической автономии в период между первой и второй мировыми войнами и двадцатилетний опыт фактической независимости в последние годы. С августа 1994 года и по настоящее время ПМР имеет и свою валюту – приднестровский рубль. Никакой помощи от международных финансовых организаций (МВФ, Всемирного банка, структур ООН или Евросоюза и т.д.) ПМР не получает.

Автор сознательно выбрал для сравнения Приднестровье, а не Косово, Абхазию, Южную Осетию, Тайвань или Турецкую республику Северного Кипра, поскольку все эти государства признаны хотя бы каким-то числом государств мира, а вот ПМР не признана никем. Это – наиболее аналитически идеальный тип (в веберовском смысле этого слова) «непризнанного» государства.

Сравним никем не признанную Приднестровскую республику с Государством Палестина, независимость которого разные страны начали недавно признавать «второй волной». Палестина никогда после окончания британского мандатного правления не имела автономного политического статуса в составе какой-либо страны: ни Израиль, ни Иордания, ни Египет не предоставили палестинским арабам никакой формы политической автономии. Провозглашение Государства Палестина состоялось 15 ноября 1988 г. на прошедшем в Алжире XIX съезде Палестинского национального совета. Было принято два документа: «Декларация независимости» и «Государственное воззвание»; оба они были опубликованы до начала каких-либо палестино-израильских переговоров, до признания ООП Израилем или Соединенными Штатами и до начала реального строительства институтов власти Палестинского государства. В этом контексте тексты «Декларации независимости» и «Государственного воззвания», провозгласившие создание Палестинского государства со столицей в Иерусалиме, выглядят скорее как устав новой идеологической платформы «для внешнего пользования», нежели объявление независимости реально существующей страны, как можно было бы заключить из названия. У палестинцев не было ни своей экономики, ни своих органов власти (Национальный совет представлял лишь палестинцев стран диаспоры), ни своей валюты, и под их фактическим контролем не находилась никакая территория.

Здесь важно отметить три момента.

Во-первых, в 1988 году Палестинский национальный совет апеллировал не к границам 1967 года, а к резолюции №181 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 года о разделе Палестины на два государства. Таким образом, Организация освобождения Палестины объявила о своих претензиях не только на Западный берег Иордана (им в 1949–1967 годах владела Иордания, а после Шестидневной войны его заняли израильские силы, при этом аннексирован Израилем он не был) и сектор Газу (он в 1949–1967 годах был оккупирован, но не аннексирован Египтом, а после Шестидневной войны – Израилем), но и на почти треть израильской суверенной территории в пределах «зеленой черты», включая такие города как Яффо в центре страны, Акко на севере, Ашкелон и Беэр-Шеву на юге…

Во-вторых, решение о создании независимого палестинского государства, действительно, было принято ООН в 1947 году, но никакая часть Иерусалима не была отнесена к нему. Поэтому заявление о создании Палестинского государства со столицей в Иерусалиме никоим образом не могло основываться на той резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которая использовалась палестинцами для легитимации их устремлений.

В-третьих, решение о создании государства со столицей в Иерусалиме было принято на расстоянии трех тысяч километров, в Алжире, и не было никакого основания полагать, что Израиль, контролировавший в то время все без исключения территории, на которые претендовала ООП, собирался принимать во внимание какие бы то ни было резолюции организации, считавшейся в то время в еврейском государстве террористической и потому подлежавшей лишь бойкоту.

Всё это, однако, не помешало восьмидесяти (!) странам признать независимость ни одного дня не существовавшего Государства Палестина уже к концу 1988 года, причем двадцать шесть стран сделали это в течение суток: мусульманские Алжир, Бахрейн, Индонезия, Ирак, Йемен, Кувейт, Ливия, Мавритания, Малайзия, Марокко, Сомали, Тунис, Турция, Афганистан, Бангладеш, Иордания, Катар, ОАЭ, Пакистан и Саудовская Аравия, а также Замбия, Куба, Мадагаскар, Мальта, Никарагуа и Югославия. Советский Союз, как и Чехословакия и ГДР, признал Государство Палестина 18 ноября 1988 года, спустя три дня после его провозглашения. К настоящему времени нет уже ни Советского Союза, ни единой Чехословакии, ни ГДР, но нет и реально существующего Государства Палестина.

Как хорошо известно, этот «фестиваль признаний» ничего практически не изменил, палестинцы на Западном берегу и в Газе продолжали жить под израильской властью, а предназначенные под Палестинское государство земли, оказавшиеся в составе израильской территории, остались неотъемлемой частью Государства Израиль. Позднее, ближе к концу 1992 года, когда после выборов к власти в Израиле пришло новое правительство Партии Труда и левого блока МЕРЕЦ, и была взята на вооружение совершенно другая парадигма отношения к ООП, вследствие чего начались двусторонние переговоры, известные как «процесс Осло». Предполагалось, что переговоры об окончательном урегулировании конфликта, предусматривавшие создание независимого Палестинского государства, начнутся не позднее 4 мая 1997 года и завершатся не позднее 4 мая 1999 года. Этого, однако, не случилось, как не случилось и провозглашения независимого Государства Палестина до 31 декабря 2005 года, как это предусматривалось «Дорожной картой». Череда международных признаний несуществующего Государства Палестина не помогла ему возникнуть, подобно тому, как отсутствие внешнего признания с чьей бы то ни было стороны не превращает Приднестровье в часть Молдавии или Украины. Формальное положение дел разительным образом отличается от фактического.

К концу 1995 года палестинскую государственность признали уже 98 стран, в том числе почти все ставшие независимыми постсоветские республики. Переговоры же между Израилем и созданной в 1994 году Палестинской национальной администрацией шли своим чередом, никак с этим «фестивалем признаний» не коррелируя. За восемь лет «процесса Осло», с начала 1993 по начало 2001 года, когда переговоры о продвижении к независимому Государству Палестина были наиболее интенсивными, независимость этого государства признали лишь четыре страны: вышедшая из режима апартеида ЮАР и страны постсоветской Средней Азии: Таджикистан, Узбекистан и Киргизия. После краха процесса Осло, всё первое десятилетие XXI века, усилиями международных посредников создавалась видимость того, что этот процесс, так или иначе, продолжается. План Теннета, отчет Комиссии Митчелла, «Дорожная карта», «Женевская инициатива», саммит в Аннаполисе, интенсивные тайные переговоры Э. Ольмерта и М. Аббаса, замораживание строительства в еврейских поселениях Иудеи, Самарии и Иорданской долины на десятимесячный срок – всё это и многое другое призвано было заставить вновь и вновь «завести двигатель» палестино-израильского «мирного процесса». Всё, в общем, тщетно. При этом с 1995 по 2005 гг. суверенитет Палестины не признала ни одна страна, с 2005 по 2009 гг. – всего четыре (Парагвай, Черногория, Коста-Рика и Кот-д’Ивуар).

Однако в 2010 году ситуация с «процессом» палестино-израильских переговоров существенно изменилась. Неверно рассчитав готовность кабинета Биньямина Нетаньяху – Авигдора Либермана к дальнейшему движению по бесперспективной модели «уступок во имя переговоров» (что, собственно, и имело место в переговорах Израиля и ООП/ПНА все предшествующие годы), с одной стороны, и ошибочно переоценивая масштаб давления, которое США будут готовы обратить против Израиля, с другой, Махмуд Аббас и его приближенные впервые оказались в ситуации, когда им, фактически, ничего больше не предлагается. М. Аббас объявил продление моратория на еврейское строительство в населенных пунктах Иудеи, Самарии и Иорданской долины, а также в Восточном Иерусалиме, условием продолжения переговоров, правительство Б. Нетаньяху, после ряда колебаний, ответило на это отказом, считая принцип очередных «уступок во имя создания атмосферы доверия» несколько бессмысленным спустя восемнадцать лет после начала «мирного процесса» между сторонами; в результате, сложилась патовая ситуация.

Именно в этих условиях начался новый этап признания независимости Государства Палестина. Стран, которые его еще не признали, осталось более восьмидесяти, и, в основном, все они расположены в Западной и Центральной Европе и в Северной и Южной Америке. Когда независимую Палестину 28 апреля 2009 года признала Венесуэла, никто этому значения не придал – от Уго Чавеса ничего обнадеживающего ни в Израиле, ни в США и дружественных им странах никто не ждал. Не обратили особого внимания и на последовавшее 14 июля признание Палестины со стороны Доминиканской республики; ну, Науру тоже признала независимость Южной Осетии, дальше-то что?

Однако затем ситуация стала меняться, и с начала декабря 2010 по середину января 2011 года независимость Палестины признали сразу семь стран Южной Америки, в том числе и обе крупнейшие: Бразилия и Аргентина. 3 декабря 2010 года завершавший свою каденцию президент Бразилии Луис Лула да Силва отправил письмо в адрес главы ПНА Махмуда Аббаса, в котором сообщил о признании Палестины «свободным и независимым» государством в границах 1967 года, причем это случилось в тот же день, когда первый вице-премьер правительства Израиля Сильван Шалом встречался с министром иностранных дел Бразилии; о признании независимости Палестины С. Шалом, в недавнем прошлом – министр иностранных дел Израиля, узнал из радиосообщений. Как отмечает израильский журналист Барак Равид в статье «Прямо под носом: так Южная Америка признала Палестину», опубликованной в газете «Ха’арец» 14 января, дипломаты еврейского государства не сумели собрать адекватную информацию относительно планов руководителей стран этого региона, и прежде всего, Бразилии (именно ее уходивший президент был наиболее инициативным в данном вопросе), вследствие чего, например, в материалах, подготовленных работниками посольства для вице-премьера С. Шалома тема эта не затрагивалась вообще, и, как следствие, не была поднята им в ходе его встреч с представителями бразильского политического истеблишмента. 6 декабря президент Аргентины Кристина Фернандес де Киршнер направила Махмуду Аббасу письмо, аналогичное тому, которое было послано ее бразильским коллегой. В тот же день заместитель министра иностранных дел Уругвая Роберто Конде заявил: «Уругвай, безусловно, пойдет по тому же пути, что и Аргентина. Мы уже работаем в направлении открытия дипломатического представительства в Палестине. Скорее всего, в Рамалле». 18 декабря о признании Государства Палестина объявил президент Боливии Эво Моралес, причем сделал он это в очень жесткой форме, указав, что международное сообщество должно предотвратить «геноцид», как он выразился, палестинского народа. 25 декабря официальный документ, согласно которому Палестина признается независимым государством, подписал президент Эквадора Рафаэль Корреа. После новогодних каникул последовало продолжение: 7 января заявление о признании суверенитета Палестины сделал министр иностранных дел Чили Альфредо Морено, а 13 января 2011 года Гвиана стала еще одной страной Южной Америки, признавшей независимое Государство Палестина.

Интересно, что латиноамериканские страны объявили о признании Палестины «свободным и независимым государством в границах 1967 года». Сами же палестинцы на съезде ПНС в Алжире провозгласили свое государство в границах, предусмотренных решением Генеральной Ассамблеи ООН 1947 года, и это существенно большие территории, причем по поводу статуса Галилеи, Иерусалимского коридора, Ашкелона и Беэр-Шевы Израиль никаких переговоров ни с кем никогда не вел. При этом никакого решения о провозглашении своего государства в каких бы то ни было других границах палестинцы не принимали. Таким образом, с формальной точки зрения сложилась дважды абсурдная ситуация: вопреки решению ООН, на котором они формально основывались, палестинцы диаспоры много лет назад провозгласили свое государство в некоторых границах, и в этих границах это несуществующее государство было сразу же признано десятками стран мира. А более чем двадцать лет спустя это всё еще не существующее государство получило признание ряда других стран, изначально его не признавших, но уже в совершенно других границах, при том что органы власти самого этого «государства в пути» никаких решений об изменении «своей» территории не принимали.

Пока на этом, новом, этапе независимость Палестины признали исключительно государства Южной и Центральной Америки, но, видимо, этим дело не ограничится; так, 15 декабря, в ходе визита в Осло премьер-министра ПНА Салама Файада, Норвегия подняла уровень палестинского дипломатического представительства до посольства. Речь идет о первом в Западной Европе – но, очевидно, не последнем – фактическом признании Палестинского государства. В декабре руководство ПНА официально обратилось к Франции, Великобритании, Швеции и Дании с просьбой признать Палестинское государство в границах 1967 года. Глава переговорной группы ПНА Набиль Шаат заявил: «Это были последние страны, к которым было направлено обращение, но ранее я попросил и другие страны Европы сделать то же самое». Не приходится сомневаться, что скорее рано, чем поздно палестинцы получат европейское признание своей государственности.

Кроме самого Израиля, с осуждением шагов, предпринятых странами Южной и Центральной Америки не выступил, фактически, никто. В официальном заявлении израильского МИДа от 6 декабря 2010 года указано, что решение Аргентины, последовавшей примеру Бразилии, идет вразрез с разработанной международным сообществом «Дорожной картой», в соответствии с которой Палестинское государство должно быть создано исключительно путем мирных переговоров. Всё верно, если умолчать, что срок действия последнего, третьего этапа «Дорожной карты» был ограничен концом декабря 2005 года. Махмуд Аббас рассчитывает и на принятие резолюции о признании независимости Палестины Советом Безопасности ООН; в случае же, если в Совете Безопасности кто-то из постоянных членов (США или Великобритания, прежде всего) наложит на эту резолюцию вето, руководство ПНА рассчитывает обратиться с этим вопросом в Генеральную Ассамблею ООН. При этом М. Аббас говорит, что «уверен в успехе такого шага».

Учитывая, что Генеральная Ассамблея и другие структуры ООН, где нет права вето (Экономический и социальный совет ООН, Совет по правам человека ООН, Международный суд и т.д.), практически никогда не отказываются принять то или иное решение, лоббируемое палестинской стороной, уверенность М. Аббаса в успехе планируемого им шага выглядит оправданной. В отсутствие палестино-израильского «мирного процесса» израильской дипломатии, мягко говоря, трудно отстаивать позицию, гласящую, что независимое Палестинское государство может быть создано только в ходе двусторонних переговоров. Поскольку такие переговоры, согласно Газа–Иерихонскому договору 1994 года должны были кончиться до 4 мая 1999 года, и хотя они продолжались и позднее, сейчас они не ведутся, то Израилю особенно нечего предъявить мировому сообществу. Нельзя же всерьез требовать окончания процесса, который застопорился и не идёт.

И здесь нас ждет принципиально новая ситуация. Кажется, впервые в международно-правовой практике Организацией Объединенных Наций и подавляющим большинством стран мира будет признано несуществующее государство, не контролирующее большую часть «своей» территории (как известно, 60% территории Западного берега – зона «С» – находится под полным контролем Израиля, еще 22% территории – зона «В» – контролируется израильскими силовыми структурами, и палестинцы имеют там лишь гражданские полномочия; лишь в зоне «А» ПНА формально обладает всей полнотой власти, но и это не сдерживает израильские силы от проведения военных операций, когда у них есть на то приказ от политического руководства их страны), не имеющее ни своей валюты, ни своей экономической системы. Согласно исследованию, проведенному Эялем Офером и Адамом Ройтером, финансовые вливания извне составляли 60.7% бюджета ПНА в 2008 году. Можно ли считать независимой страну, которая более трех пятых своего бюджета получает извне? От чего и от кого она тогда независима, если в принципе не может существовать без иностранной финансовой помощи, превышающий все поступления (от налогов, туризма, экспорта и т.д.), собираемые ею самой? Почему тогда не признается независимой ничего не получающая от международных финансовых институтов, и при этом полностью себя обеспечивающая ПМР, органы власти которой полностью контролируют свою территорию? Почему такая избирательность?

Самое же, наверное, уникальное в Палестинском государстве состоит в том, что на самом деле речь идет даже не о «несостоявшемся государстве в пути», которое могло возникнуть, но по разным причинам так и не возникло, а о «несостоявшемся государстве в пути», распавшимся надвое. Правящий в Газе ХАМАС вот уже более трех с половиной лет, после захвата им всей полноты власти в секторе в июне 2007 года, не имеет фактически никаких отношений со структурами ПНА и ФАТХа, лояльными М. Аббасу. На Западном берегу у палестинцев одно правительство, во главе с Саламом Файадом, в котором нет представителей ХАМАСа, в Газе – другое, во главе с Исмаилом Ханийей (который на самом деле подотчетен находящему в Дамаске Халеду Машалю), в котором нет никого, кроме активистов ХАМАСа, и между ними нет никакого взаимодействия. Учитывая, что четырехлетний срок полномочий М. Аббаса на посту главы ПНА закончился еще в январе 2009 года, а пятилетний срок полномочий Законодательного совета ПНА заканчивается в январе 2011 года (при этом никакие новые выборы не назначены), речь идёт о распавшемся надвое несостоявшемся государстве, не имеющим легитимных органов власти и управления. Перед нами – второе Сомали, государство также де-факто давно распавшееся, но в Палестине еще и все границы контролируются внешней силой – Израилем.

Скорое и, видимо, неизбежное признание такого государства станет вершиной абсурда всей системы международного права, о чем можно лишь сожалеть. Подобно тому, как решение Генеральной Ассамблеи ООН, принятое в 1947 году, не было реализовано в полном объеме, вследствие чего Палестинское государство так и не возникло, а Иерусалим стал вначале разделенным, а после 1967 года – объединенным под властью Израиля, но никак не международным городом, так и сейчас признание Государства Палестины теми или иными государствами или новой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН никоим образом не будет способствовать решению острой и реально существующей проблемы. Вопрос, что делать с сектором Газы и режимом ХАМАСа в нем, сравнительно успешно пережившим операцию «Литой свинец», проведенную израильскойАрмией в конце декабря 2008 – первой половине января 2009 года, пока не имеет никакого внятно звучащего решения. Представителям Саудовской Аравии, Египта, России и других стран, стремившимся помочь ХАМАСу «пройти свой путь в Осло», так и не удалось это сделать, да и руководители ФАТХа и ПНА отказались от концепции «двух государств для двух народов», отрицая право Израиля на существование в качестве еврейского национального государства. Зависимость ПНА от финансовой поддержки извне только растет, а будущее ее руководства (М. Аббас отметил в 2010 году свое 75-летие) выглядит очевидно проблематичным. При этом уровень жизни палестинцев, особенно в Газе и в лагерях беженцев в Ливане, остается очень низким, а их боль и злость с годами не становятся слабее…

Признание независимости несуществующего Палестинского государства никак не поможет потенциальному населению этого государства в решении тех проблем, которые перед ним стоят. Израиль проигнорирует это признание, подобно тому, как он проигнорировал решение Международного суда о необходимости демонтировать построенную им т.н. «защитную стену безопасности» на Западном берегу и множество всевозможных резолюций различных структур ООН, которые, кстати (за исключением резолюций Совета Безопасности) не имеют в международном праве обязывающей силы. Руководство ПНА лишится одного из немногих оставшихся у него средств давления на Израиль – угрозы международного признания своей независимости. В конечном счете, будет пройден еще один отрезок по пути в никуда.

44.15MB | MySQL:92 | 0,990sec