Идя навстречу требованиям оппозиции король Бахрейна Хамад бен Иса аль-Халифа объявил 4 мая в своем обращении к нации о подписании им закона о внесении поправок в действующую конституцию, назвав это событие «поворотным моментом в истории Бахрейна». Однако шиитская оппозиция охарактеризовала эти изменения как «формальность», не способную положить конец вновь обострившемуся политическому кризису в стране. Глава оппозиционной депутатской группы «Аль-Вифак» Абдель Джалиль Халиль заявил, что правительство страны должно формироваться на парламентской основе, парламент должен обладать всей полнотой законодательных полномочий, а судебная власть – быть независимой.
Поправки, по сути, сводятся к следующему: парламент получает право обращаться к монарху с просьбой об отставке министров и премьер-министра; требовать отчета от главы правительства и частично контролировать деятельность правительства на предмет ее соответствия национальным интересам. В соответствии с предлагаемыми изменениями король теперь должен консультироваться с главами избранного парламента и назначенного Консультативного совета перед роспуском законодательного органа. Только избираемая палата теперь будет иметь право голосовать по вопросу о доверии премьер-министру и вручать свое решение королю, который будет принимать окончательное решение об отставке премьер-министра.
Нынешняя инициатива короля стала очередной в целом процессе преобразований политической сферы, который проводит бахрейнский монарх с 1999 года (наиболее важные из которых: предоставление избирательного права женщинам; формирование двухпалатного парламента, нижняя палата которого избирается по округам; назначение в верхнюю палату женщин и христиан; предоставление права на участие в муниципальных выборах не только бахрейнцам, но и тем подданным государств – членов ССАГПЗ, которые постоянно проживают в Бахрейне, а также эмигрантам, владеющим недвижимой собственностью и участками земли в этой стране).
В ходе последних очередных парламентских выборов (2010 г.) в нижнюю палату прошли различные оппозиционные группы (как суннитские, так и шиитские), заняв почти половину мест в нижней палате, а шиитская группа «Аль-Вифак» (Исламское общество национального согласия) сформировала крупнейшую оппозиционную фракцию (в марте 2011 г. 11 из 18 членов парламента от этой партии ушли в отставку, заявив о своей поддержке массовых антиправительственных выступлений).
Следует отметить, что перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти является традиционной практикой для политической истории этой страны, когда власть, уступая давлению со стороны общества, предпринимала попытки расширить полномочия законодательного органа.
Сама идея укрепления режима представительным органом была подсказана правящим кругам Бахрейна британскими советниками еще в середине 1950-х годов. В 1956 г., когда резко обострилась внутриполитическая борьба, шейх Сальман бен Хамад аль-Халифа предпринял попытку добиться стабилизации положения путем проведения целого ряда реформ, включая реформу, на основе которой учреждался выборный совещательный орган. Однако, тогда эта попытка осталась безрезультатной, т.к. кампания гражданского неповиновения, активизировавшаяся под влиянием Суэцкого кризиса, вынудила правящие круги Бахрейна перейти от реформы к репрессиям (созданный совещательный орган был ликвидирован, а ряд его членов арестованы). В течение последующего длительного периода, завершившегося получением Бахрейном политической независимости, правящие круги отвергали всякую возможность демократизации государственного режима. Однако в начале 1970-х гг. была сделана уступка давлению общества и власть санкционировали проведение мероприятий, которые должны были означать переход к парламентской форме правления. В июле 1973 г. после принятия конституции, шейх подписал декрет о выборах в Национальное собрание. В соответствии с конституцией, ни один закон не мог вступить в силу, если он не одобрен Национальным собранием, каждый член которого имел право обращаться с запросами к министрам.
Однако, проведя подобную реформу, Эмир Иса бен Сальман аль-Халифа и правящая элита приняли все меры к тому, чтобы свести на нет возможности Национального собрания как законодательного органа. Для этого, в частности, вводилась тщательно продуманная система выдвижения кандидатур и избрания депутатов, которая гарантировала наличие в Национальном собрании преданного режиму большинства, укомплектованного из представителей бюрократии, чиновничества и верхушки местных деловых кругов. Статья конституции, предусматривавшая автоматическое включение в состав Национального собрания всех членов Совета министров, была дополнена особым пунктом, предусматривающим в течение первых четырех лет право участия в голосовании премьер-министра и министров; при необходимости допускалась пролонгация указанного права на более длительный срок. Как показала практика первых лет функционирования парламента, все его попытки оказать какое-либо влияние на политическую жизнь в стране, как правило, сразу же подавлялись, поэтому законодательная деятельность носила формальный характер.
Более того, ситуация внутри парламента также была достаточно напряженной, и заседания его отдельных комитетов показали, что идет серьезная борьба за дальнейшее упрочение и утверждение большей самостоятельности парламента, что содержало в себе серьезную угрозу ограничения исполнительной власти в лице эмира и правительства. Поэтому, даже после провозглашения конституции, в стране было сохранено чрезвычайное положение, введенное в 1956 г., а затем эмир издал указ «О государственной безопасности», который Национальное собрание утвердить отказалось. Тогда, воспользовавшись статьей конституции, эмир распустил парламент в 1975 г., но новых выборов не назначил (как это было предусмотрено той же статьей). Все последующие годы в стране вместо парламента действовал Консультативный совет с крайне ограниченными полномочиями. Его прерогативы были несколько расширены только в сентябре 1996 г., когда он получил возможность обсуждать не только те проблемы, которые ставило перед ним правительство, но и право делать запросы Совету министров по тем или иным проблемам.
Следующие выборы в парламент состоялись только в 2002 г. после прихода к власти нового правителя и начала процесса либерализации политической жизни. Как заявил тогда председатель правительства наследный принц шейх Сальман Ибн Хамад аль-Халифа, «Бахрейн принял за образец американскую модель, которая предполагает диалог между народом и властью». После принятия на всеобщем референдуме в феврале 2002 г. новой конституции Бахрейна это государство приблизилось к дуалистической монархии, со своей определенной спецификой в функционировании законодательного собрания, состоящего из двух палат (сочетающего в себе черты, как парламента, так и консультативного органа), и в его взаимодействии с монархом. С одной стороны, полномочия Национальной ассамблеи были существенно расширены, а именно: правительство, в соответствии с Конституцией представляет свою программу в Национальную ассамблею, которая может высказывать по ней любые мнения; по предложению, подписанному не менее 5 членами Палаты депутатов, любому министру могут быть заданы вопросы по проблемам, входящим в сферу его компетенции; каждый министр несет ответственность перед Палатой депутатов за деятельность своего министерства; если Палата большинством в 2/3 своих членов голосует за выражение недоверия министру, он считается отстраненным со своего поста; ни один закон не может быть промульгирован до тех пор, пока он не одобрен Консультативным советом и Палатой депутатов.
Однако и полномочия монарха, по-прежнему, остались довольно широкими: Конституция провозглашает его «главой государства, его представителем, защитником религии и государства и символом национального единства», он стоит на страже «легитимности управления, верховенства конституции и закона, заботится о правах и свободах личности и организаций». Король назначает верхнюю палату парламента (Консультативный совет). В сфере исполнительной власти король назначает и освобождает от должности премьер-министра, министры несут коллективную ответственность перед королем за общую правительственную политику и индивидуальную ответственность – за политику, проводимую каждым министерством; король обладает правом вносить поправки в конституцию страны, предлагать законопроекты; может проводить референдум по важнейшим законопроектам и вопросам, связанным с государственными интересами; может досрочно распустить Палату депутатов; глава государства является Верховным главнокомандующим Сил обороны и «может их использовать для выполнения национальных задач внутри страны и за ее пределами». Силы обороны подчиняются непосредственно королю и «соблюдают необходимую секретность в своих действиях». Чрезвычайное положение может быть объявлено также только декретом короля, однако на срок, не превышающий 3 месяца, а его продление может быть осуществлено только с согласия большинства присутствующих членов Национального собрания. В области внешней политики король заключает договоры путем издания декретов и передает их в Консультативный совет и Палату депутатов, сопровождая это соответствующим заявлением.
При этом Основной закон особо оговаривает, что не могут быть внесены поправки в конституцию, затрагивающие принцип «конституционной наследственной монархии».
Таким образом, проводя постепенно реформу политической системы сверху, расширяя полномочия парламента, правящая элита Бахрейна постепенно сближала этот орган с современной формой демократического управления, добиваясь того, что политический режим обретал в глазах населения большую устойчивость и большую юридическую защищенность. Между тем это реформирование не затрагивает фундаментальных основ правления, т.к. монарх по-прежнему обладает необходимой полнотой власти для единоличного решения самых разных вопросов, поэтому предстоит еще долгий путь для трансформации Бахрейна в парламентскую монархию.