Организация судоходства в черноморских проливах является сложной международной проблемой, решение которой непосредственно затрагивает национальные интересы России. Поэтому российское руководство уделяет большое внимание урегулированию данного вопроса.
В начале апреля 2005 года в Министерстве транспорта России состоялось заседание коллегии этого ведомства, на котором выступил его глава Игорь Левитин. Министр отметил, что в российском правительстве растет обеспокоенность ситуацией в Босфоре, связанная с действиями турецких властей, направленными на ограничение судоходства в проливах. По мнению министра, это вызвано тем, что через черноморские порты проходит 30 процентов российского экспорта нефти. Проблема транспортировки нефти через проливы требует комплексного и системного подхода, одним из направлений которого является разработка альтернативных маршрутов транспортировки нефти в обход черноморских проливов.
Режим международного судоходства в черноморских проливах установлен Конвенцией о режиме проливов, подписанной в 1936 году в Монтрё. Согласно конвенции, торговые суда пользуются там правом свободы транзитного прохода днем и ночью, независимо от флага и груза.
В связи с интенсификацией судоходства, увеличением габаритов судов и перспективой дальнейшего роста перевозки нефти и нефтепродуктов через черноморские проливы Турция в 1994 году, а затем в 1998 году в одностороннем порядке ввела в действие правила судоходства в проливах, которые предусматривают существенные ограничения транзита крупных нефтеналивных судов.
Российская сторона разделяет озабоченность Турции проблемой обеспечения безопасности судоходства и сохранения морской среды в черноморских проливах, приветствует и поддерживает принятие основанных на международном праве мер в этом отношении.
В то же время Турция, вводя неоправданные ограничения в нарушение Конвенции Монтрё, выходит за рамки решения этой важной задачи. Россия готова сотрудничать с Турцией в решении вопросов безопасности мореплавания, как в двустороннем плане, так и в рамках международных организаций. При этом имеется в виду, что любые изменения правил судоходства в проливах должны соответствовать Конвенции Монтрё и общепризнанным нормам международного права.
В октябре 2002 года в Турции была принята новая инструкция о применении правил судоходства в проливах. По разъяснениям турецких властей, требования этого якобы чисто внутреннего документа лишь уточняют и детализируют порядок применения уже имеющихся правил и не направлены на их ужесточение. Однако по сведениям, поступающим от российских судовладельцев, введение инструкции привело к значительному увеличению простоев судов в ожидании прохода и соответствующему росту финансовых потерь. Так, по данным Минтранса России, дополнительные расходы на каждое судно составляют в среднем около 80 тыс. долларов за проход.
Наиболее существенным из введенных данной инструкцией ограничений представляется применение принципа «одиночного прохода» для судов, перевозящих опасные грузы. На время прохода таких судов встречное движение танкеров в проливах запрещается. Для пролива Босфор плавание танкеров длиной более 200 метров возможно только днем. Все это привело к тому, что на входах в проливы скапливаются и маневрируют на ограниченной акватории в ожидании прохода десятки судов с опасными грузами. Даже в ясную погоду до 40 судов ожидают очереди на входе в Босфор. Кроме материальных убытков, это создает благоприятные условия для актов терроризма, чреватых тяжелыми последствиями.
Российские эксперты, проанализировав эти ограничения, пришли к выводу, что они не дают серьезных преимуществ с точки зрения повышения безопасности мореплавания и охраны окружающей среды, а создают значительные дополнительные трудности для судоходства в черноморских проливах. В частности, по их мнению, основанному на многолетнем опыте эксплуатации водных путей, с точки зрения обеспечения безопасности судоходства минимальные радиусы кривизны полос движения должны в три раза превышать длину судна. Минимальная кривизна полос движения в проливе Босфор составляет более 5 кб (более 900 метров). Таким образом, допускаемая безопасная длина судов для прохода через проливы 310 – 320 метров.
Что касается прохода танкеров длиной более 200 метров только в дневное время, то российские эксперты указывают на тот факт, что именно днем в проливах резко (в 8раз) возрастает интенсивность поперечного судопотока. Это в основном суда местных линий и паромы. Из этого следует, что именно днем вероятность их столкновений с транзитными судами значительно увеличивается.
Из опрошенных за полгода 414 капитанов судов, проходивших через черноморские проливы, ограничения, введенные Турцией, считают чрезмерными: по типу груза — 59, по времени суток — 110, по движению в одном направлении – 79, по длине судна – 92.
Сложившаяся ситуация обсуждалась на очередных раундах регулярных российско-турецких консультаций по проблеме судоходства (очередной, 13-й раунд консультаций состоялся в Турции в декабре 2003 г.).
МИД совместно с Министерством транспорта и связи Российской Федерации участвует в рассмотрении проблемы судоходства в черноморских проливах в Международной морской организации (ИМО). Эти вопросы регулярно поднимаются Москвой на встречах «шестерки» ведущих морских держав (Россия, США, Великобритания, Франция, Германия, Япония). По инициативе России в ИМО были приняты правила и рекомендации о движении судов, которые основываются на принципе свободы прохода через проливы при необходимом обеспечении безопасности мореплавания. Это позволило внести ряд изменений в турецкие инструкции, учитывающие интересы России. В частности, из Регламента 1998 года исключены положения, затрагивающие проход военных кораблей, ограничено действие турецкого законодательства в отношении транзитных судов, сокращено число оснований для приостановления судоходства в проливах. При этом, однако, Имо подтвердила право Турции регулировать движение судов, что обусловливает определенное ограничение свободы прохода. В частности, остались ограничения, касающиеся прохода крупных нефтеналивных судов.
В 2002-2004 гг. на сессиях Комитета по безопасности на море ИМО российская делегация обращала внимание на ситуацию в черноморских проливах, в том числе на статистику простоев и чреватые авариями скопления судов у входов в проливы. Турки в свою очередь, как обычно, парировали тем, что все меры, принимаемые ими по управлению движением, обусловлены их обязанностью обеспечивать свободу прохода, так как в случае крупных аварий проход может быть прерван на достаточно длительный срок. Поэтому, по мнению турецкой стороны, любые акты Анкары, направленные на обеспечение безопасности судоходства и охрану морской среды, в том числе и ограничивающие проход, в конечном итоге соответствуют Конвенции Монтрё и другим нормам международного морского права.
Результаты рассмотрения этого вопроса в ИМО показывают, что проблема обеспечения беспрепятственного прохода танкеров через черноморские проливы в рамках ИМО не может быть решена полностью, поскольку политика Турции в области обеспечения безопасности судоходства и охраны морской среды в большей мере отвечает задачам этой организации, чем российская обеспокоенность преимущественно экономического характера.
Следует также отметить, что в последние годы мировое сообщество все большее внимание уделяет защите морской среды. Об этом свидетельствуют, в частности, акты, принятые Европейским союзом в связи с гибелью танкера «Престиж». Государства идут на определенные ограничения свободы судоходства в своих экономических зонах и в проливах. В этой связи усилия Турции по регулированию судоходства в черноморских проливах, охране морской среды и защите интересов жителей прилегающих к проливной зоне городов воспринимаются как соответствующие указанным тенденциям и задачам ИМО. Российские же доводы и требования в пользу неукоснительного соблюдения положений Конвенции Монтрё 1936 года, предусматривающей свободный проход и плавание в проливах торговых судов днем и ночью без каких-либо ограничений, кроме санитарного контроля, в последнее время не имеют достаточной поддержки ни со стороны упомянутых выше ведущих морских держав, ни со стороны черноморских стран.
Приходится также учитывать, что нагрузка на черноморские проливы продолжает нарастать. В 1997 году через Босфор было транспортировано 63 млн тонн нефти, в 2003 году – 135 млн тонн. В этом контексте постановка вопроса о допустимом максимуме имеет под собой определенные основания.
В связи с этим, по мнению МИДа России, предлагаемое некоторыми российскими ведомствами обращение к государствам-участникам конвенции (то есть в основном к тем же государствам, которые не поддержали Россию в ИМО) вряд ли может привести к желаемым результатам. Более того, возможным следствием такого обращения может стать пересмотр конвенции, что в нынешних условиях чревато ужесточением регулирования судоходства в проливах, включая проход военных кораблей.
Однако, поскольку простои танкеров приводят к увеличению стоимости доставки энергоносителей и ситуация в проливах затрагивает не только отдельные компании, но и экономические интересы государства, необходима разработка дополнительных мер воздействия на Турцию. При этом, как представляется, следует исходить из того, что правовая аргументация в данном вопросе практически исчерпана. Речь может идти о том, чтобы применялись лишь обоснованные меры регулирования судоходства, не нарушающие право прохода и не допускающие дискриминации в зависимости от флага судна, маршрута следования и т.д. Возможные пути решения этой задачи лежат сегодня главным образом в сфере политики и экономики.
В этой связи в последнее время в России данному вопросу уделяется серьезное внимание. В марте 2003 года министр иностранных дел РФ направил послание министру иностранных дел, заместителю премьер-министра Турецкой Республики, в котором обращал внимание на то, что проблема проливов имеет весьма большое значение для обеих стран, в том числе и с точки зрения перспектив их плодотворного взаимодействия. В послании выражалась надежда на то, что турецкая сторона примет меры, которые позволили бы обеспечить бесперебойное функционирование проливов в качестве международного транзитного пути и избежать возникновения факторов, омрачающих конструктивное сотрудничество между Россией и Турцией.
В марте 2003 года вопрос о судоходстве в черноморских проливах рассматривался на морской коллегии при правительстве Российской Федерации. В сентябре 2003 года на совещании по военно-политическим вопросам в г. Ейске В.В. Путин, отметив особое геополитическое значение Черноморского региона, дал поручение МИДу и другим ведомствам обеспечить эффективную правовую и дипломатическую защиту наших политических и экономических интересов в проливах.
24-26 февраля 2004 года ситуация в проливах обсуждалась в ходе визита мининдел Турции А. Гюля в Москву, в том числе на встрече с В.В. Путиным. Этот вопрос также подробно обсуждался в ходе встречи глав дипломатических ведомств России и Турции С. Лаврова и А. Гюля 24 сентября с.г. в Нью-Йорке в рамках работы ГА ООН.
В ходе визита и нью-йоркской встречи туркам были переданы предложения российской стороны по совместному решению практических проблем обеспечения режима прохода через проливы, соответствующего Конвенции Монтрё и учитывающего современные требования по безопасности судоходства. В частности, Россия предложила и далее на регулярной основе проводить российско-турецкие консультации по проблематике судоходства в проливах, а также организовать совместные научные исследования по проблеме их пропускной способности и анализ системы управления судами в проливной зоне. Результаты этих исследований могут быть представлены в заинтересованные международные организации.
По мнению экспертов, это сохранит адресный канал, позволяющий обеспечивать постоянные контакты специалистов двух стран в области торгового и военного судоходства, обсуждать наши озабоченности. Как показывает практика таких консультаций и переговоров, при грамотном их ведении с использованием политико-экономических мер воздействия на турецкую сторону удается добиваться минимизации применения к российским судам ограничений, которые может вводить турецкая администрация проливов. В этой связи перспективным выглядит и предложение о совместной проработке с турецкой стороной вопроса о создании совместной российско-турецкой агентской компании-оператора для упорядочения прохода российских судов через проливную зону. Этот вопрос обсуждался и в ходе официального визита в Турцию президента РФ В.В. Путина в декабре 2004 года.
Целесообразной является и совместная разработка российской трубопроводной стратегии всеми заинтересованными ведомствами России (МИД, Министерство транспорта и связи, Минэнерго, Минэкономразвития) с привлечением представителей крупнейших нефтегазовых и судоходных компаний. Она должна включать не только согласованную позицию по мерам возможного воздействия на Турцию, но и относительно оптимальные для России варианты трубопроводного маршрута в обход черноморских проливов. Как показывает развитие ситуации на нынешнем этапе, сегодня это наиболее перспективный путь обеспечения позитивного продвижения в решении данной сложной проблемы.
В настоящее время существует несколько вариантов обхода черноморских проливов с целью их разгрузки. Один из них – Бургас-Александруполис. Меморандум о сотрудничестве при его реализации был подписан на уровне министров Россией, Болгарией и Грецией 12 апреля с.г. в Софии. Суть проекта заключается в том, что нефть из России и Каспийского региона будет перевозиться из Новороссийска на танкерах в Бургас (Болгария), а затем перекачиваться по нефтепроводу в греческий Александруполис на побережье Эгейского моря. Протяженность нефтепровода составит 282 километров, пропускная способность — 30-35 млн тонн сырой нефти в год (600-700 тысяч баррелей в день). Общая стоимость строительства оценивается примерно в 700 млн долларов. Для сооружения станций по переброске и погрузке нефти в Бургасе и Александруполисе потребуется инвестировать еще 300 млн долларов.
Рассматривается и российско-турецкий проект нефтепровода протяженностью 193 километра, который планируется проложить между турецкими нефтеналивными терминалами Кыйикей на Черном море и Ибрикхаба на побережье Эгейского моря. Его проектная мощность составит 50 млн тонн нефти в год. Специалисты подсчитали, что, например, время доставки нефти из черноморских портов в американский Хьюстон сократится на 11 дней, а стоимость перевозки 1 тонны сырья снизится на 7 долларов. Здесь заинтересованным сторонам предстоит согласовать еще ряд вопросов, в частности, касающихся стоимости проекта.
Конечно же, все эти меры не должны исключать продолжения российскими экспертами модельных исследований прохождения черноморских проливов с целью определения их реальной пропускной способности и выработки рекомендаций по проходу крупнотоннажных танкеров для представления этих материалов в ИМО. Несмотря на отсутствие сегодня в этой организации должной поддержки позиции России по вопросам судоходства в черноморских проливах, наряду с взаимодействием с Турцией на двустороннем уровне, необходимо продолжать защиту российских интересов и в рамках ИМО. Только комплексное задействование всех вышеперечисленных мер позволит снять остроту проблемы использования черноморских проливов с учетом норм международного права и позиций всех заинтересованных сторон.